독도영유권 최종본

[정주언]

본문요약

Ⅰ. 들어가며
일본 시마네현 의회가 지난 16일 오전 본회의를 열어 매년 2월22일을 '다케시마의 날'로 정하는 조례안을 끝내 가결했다. 또한 교과서 채택률 65%를 차지하고 있는 동경서적과 오사카서적 등은 독도를 일본영토로 기술하고, 본문에서 "역사적으로나 국제법상으로 우리나라 고유의 영토"라고 강조하며 이러한 독도 영유권 주장을 강화하고 있다. 이에 따라 독도영유권과 역사교과서 왜곡 문제를 둘러싼 한·일 관계가 급속히 냉각될 전망이다.
이러한 일본측 주장에 대해 3월 9일 있었던 외무부 장관은 독도에 관련한 내외신 기자회견의 발언에서 "독도는 역사적으로나 국제법상으로 우리나라의 영토라는 데는 의문이 없다"는 의사를 표시했다. 이러한 확신 때문에 우리나라는 일본의 독도 영유권 주장에 있어 무반응으로 일관해 왔다. 즉, 우리나라가 실효적으로 지배하고 있는 만큼 국제적으로 '분쟁지역'이라는 인상을 확산시키는 일이 있어서는 안 된다는 것이다. 이러한 독도 영유권 문제는 미국과 중국을 비롯한 국제적 외교와도 연관되어 더욱 복잡한 양상으로 치닫고 있다. 이러한 상황의 변화에서 우리나라의 정책도 변화가 필요한 상황이다. 따라서 "일본 영유권 주장"문제와 관련하여 어떠한 정책문제가 적절한지 생각해 볼 필요가 있다.
정책 문제를 설정하는 데는 많은 사람들이 관여하기 때문에 제각기 바라는 목표가 다르고 그렇게 때문에 바람직한 상황에 대한 합의를 도출하기가 쉽지 않은 것이 사실이다. 그렇기 때문에 대다수의 사람들이 바라는 상태로 정책을 결정하기 위해서는 '어느 선까지 정책 문제로 삼는 것이 적절한 가'에 대해 먼저 경계를 설정하고 맥락을 분석해야 한다. 정책 문제를 설정하기 위해서는 그 문제가 해결 가능한 영역에 있어야 하며, 그것을 이룰 수 있는 자원이 확보 되어있어야 하며, 또한 그것을 조직화하여 실현 가능한 문제라는 것이 전제되어야 한다.
이러한 적절한 문제를 설정하기 위해서는 문제의 원인, 둘러싼 상황, 해결 능력 등 다양한 문제의 맥락을 분석하는 것이 중요하다. 문제의 원인, 둘러싼 상황, 해결 능력 등 다양한 문제의 맥락들을 분석함으로써 문제의 경계를 설정할 수 있기 때문이다. 그러나 다양하고 무수히 많은 문제의 맥락이 존재하기 때문에 모든 맥락을 분석하고 대안을 비교하는 것은 '완전 합리성의 불합리'라는 문제를 초래할 수 있다. 즉, 문제를 합리적으로 결정하려고 할수록 합리성의 옳은 기준을 찾을 수 없기 때문에 무한 회기에 빠지게 된다. 그렇게 때문에 우리는 제한된 합리성을 가질 수밖에 없다. 독도 영유권 분쟁 문제와 관련해서도 다양한 맥락 분석이 가능하리라고 생각한다. 하지만 다양한 맥락을 모두 분석하는 것은 불가능하기 때문에 여기서는 몇 가지 중요하다고 생각하는 다섯 가지 분석을 통해 "일본의 독도 영유권 주장" 문제에 대한 맥락을 살펴보고 더 나은 정책문제를 추론해보도록 하겠다.
Ⅱ. 맥락의 파악
1. 역사적 맥락
한국과 일본 양 측 모두 독도를 자기네 영토로 주장하는 근거로 역사적 사료를 들고 있다. 양측이 주장하는 지도나 고문헌을 보면 한국 측 자료가 더 오래되고 자료의 양도 방대하다는 것을 알 수 있다. 여기서는 양국이 영유권 주장의 근거로 삼는 역사적 자료를 비교하고, 각 사료에 대한 양국의 비판을 분석해 보겠다.
삼국사기(三國史記) (신라본 기 지증왕 13년조, 열전이사부 조)
서기 512년
(신라 지증왕 13년)
우산국(于山國)이 신라(新羅)에 병합
세종실록지리지
(世宗實錄地理志)
1454년(단종 2)
우산도(于山島)와 울릉도를 2개의 섬으로 구분하여 기록하고 있을 뿐만 아니라, 두 섬이 서로 멀지 않아 날씨가 청명하면 볼 수 있다고 기록
동국여지승람
(東國輿地勝覽, 현재 전해지지 않음)
신증동국여지승람
(新增東國輿 地勝覽)
각각
1481년(성종 12년)
1531년(중종 26년)
우산도(于山島: 독도)와 울릉도 두 섬이 행정구역상으로 강원도 울진 현에 속한 조선왕조의 영토임을 밝힘. 이 자료는 독도가 조선왕조 영토임을 15세기에 명확하게 증명하여 세상 에 천명한 결정적으로 중요한 자료
중국인 왕반의 왕반지여지도(王泮只輿地圖)
1594
세계지도 가운데 독도가 처음 등장한 것으로 학계에 보고된, 1737년 프랑스 지리학자 당빌(Danville)의 '조선왕국전도'보다 적어도 111년이나 앞서는 것 *최근 밝혀진 자료*
숙종실록(肅宗實錄)
1696년(숙종 22년)
9월 무인 (25일) 조
안용복이 울릉도 우산도 양도 감세장이라는 직책을 칭하고 "松島(송도)는 곧 于(子)山島(우산도)인데 이 역시 우리나라 땅"이라며 이를 확인하는 문서를 받은 사실 기록.
울릉도·독도 영유권 논쟁은 도쿠가와 막부 장군이 울릉도·독도가 조선 영토이며 일본 어부들의 고기잡이를 금지한다는 재확인 결정에 따라 논쟁을 완전히 종결, 1699년 1월 이에 관한 외교문서의 최종교환.
일본 실학파
하야시시헤이(林子平,1738∼1793)의
삼국통람도설(三國通覽 圖說) 외
1785년
동해 가운데 울릉도와 독도(우산도)를 정확한 위치 에 그려 넣고, 울릉도와 독도를 모두 조선색깔인 황색으로 채색하여 조선영토임을 명백하게 표시.
그 옆에 또 '朝鮮ノ, 持ニ(조선 의 것으로)'라고 씀
만기요람(萬機要覽)군정편(軍政編)
1808년
울릉도와 우산도(于山島)는 모두 우산국 땅(영토)이다.
우산도는 왜인들이 말하는 松島(송도: 마쓰시마)다
"공도정책"
태종 17년부터
약 500년 간
숙종 때 안용복 이후 울릉도소속문제가 해결된 뒤에도 조선에서는 여전히 공도정책을 취하여 울릉도에 사람이 들어가 거주하는 것을 금지하고 때때로 수토관을 파견하여 관리.
그러나 울릉도는 어업분야에 이익이 많으므로 동해연안 어민의 왕래를 다 막을 수 없었고, 다만 사람이 정주하는 것을 금지.
"울릉도, 독도 재개척사업"
1883년 3월 16일
김옥균을 개척사로 하여 일본인의 울릉도 불법침입에 강경하게 항의하여 울릉도에 들어온 일본인을 모두 철수시킴.
울릉도를 개척하면서 독도도 자주 이용.
대한제국 칙령 41조
1900년
울도군의 행정구역 안에 독도를 명확히 표시, 관보에 게재
(1) 한국 측 주요 자료
) 사이버 독도 수호대
http://www.dokdo.go.kr 독도 자료실 '독도 백문백답'참고
2) 「독도에 관한 연구논문」 2001년. 13~17p '한국의 독도 경영역사' 부분 참고
총독부 발행
해동지도,육지측량부 발행 구역 일람도
각각
1945년, 1936
경상북도 면(面)에 독도가 울릉도와 함께 경상북도에 속한 섬으로 표기.
일본정부에 하달한 지시령(SCAPIN) 677호 3항
1946년
"일본 영토는 홋카이도, 혼슈, 큐슈, 시코쿠 등 4개 주 섬들과 약 1천개의 주변 작은 섬들로 제한한다"며 "웃즈로(Utsuryo.울릉도), 리앙쿠르 록스(Liancourt Rocks.독도), 쿠엘파트(Qualpart.제주도)를 일본 영토에서 제외한다"
(2) 일본측 주요 자료
) 일본 시마네현 관공서 홈페이지 www.pref.shimane.jp/section/takesima/korea/top.html
사이버 독도 홈페이지 http://www.dokdo.go.kr
오오타니나 무라와카
에도초 1600년경
일본국민이 독도에서 전복이나 물개를 잡았다는 기록존재
"도쿠가와 막부의 도해면허" 허가
1618년
오오다니와 무라카와 두 가문에게 울릉도 연해에서 조업허가 그로부터 약 80년 동안 울릉도 주변 어장에서 경제적 이익의 독점을 근거로 원래부터 독도는 일본 땅이었다 주장
개정 일본여지노정전도
(日本與地路程全圖)
1779년
왼쪽 위에 부산, 오른 쪽 위에 울릉도와 독도가 일본 영토로 표시 됨. (부산과 경상남도도 일본영토로 표시)
조선과의
"통상에 관한 규칙"
1883년
이에 따라 많은 어민이 울릉도에 방문하며 그 과정에 독도에도 기항
"일본 내각회의 결정"
1905년 1월 28일
나카이의 '독도 영토편입 및 대영에 대한 청원서'를 수용해 일본 내각회의에서 독도를 일본영토로 편입한다고 결정. 일본정부는 '무주지'인 '독도(리앙코 島)'는 나카이라는 일본인이 1903년이래 이 섬에 들어가 어업에 종사한 일이 있기 때문에 국제법상 일본인이 '무주지'를 선점한 사실이 있다고 인정하여 이를 일본영토로 '편입' 한다는 '무주지 선점'에 의한 영토편입이라는 당시의 국제공법 규정에 따름
"시네마현 고시 제40조"
1905년 2월 22일
고시 제 40조를 통해 독도를 시네마 현의 소관으로 결정한 위의 내용 공시.
"센프란시스코 조약"
1946년 1월
연합국 최고사령관 맥아더 원수가 2차세계대전에 대한 전후처리로 일본에 보낸 정치상 행정상 일본으로부터 분리하는데 대한 각서 에는 독도가 일본영토로부터 분리되는 지역에 포함되었지만, 1952년 4월 발효된 센프란시스코 조약에서는 분리되는 지역으로 포함되지 않음.
"이승만 라인 선언"
1952년 1월 18일
이승만 대통령이 해안 주권은 선언, 다케시마를 불법 점거
이러한 역사적 맥락의 핵심은 '독도가 무주지였는지'의 여부이다. 독도가 무주지였다고 주장하는 일본 측의 주장에 따르면 독도는 1600년경 즈음부터 일본인이 조업행위를 하던 섬이며 공식적으로는 1849년 프랑스의 리앙크루 호에 발견된 것이다. 그렇기 때문에 1905년의 일본이 독도를 일본 영토로 포함한 것은 당시 국제법상으로 정당한 것이며, 오히려 현재 상태는 한국이 불법 점거 하고 있는 것이 된다.
이에 대해 한국은 독도는 무주지가 아니었다는 역사적 자료들을 제시한다. 많은 사료와 지도에서 독도를 조선의 영토의 일부로 표시하고 있으며 조선시기 '공도정책' 역시 통치방법의 하나였을 뿐이며 수토관을 파견하여 울릉도와 독도를 관리해온 고유영토라는 것이다.
또한 1905년의 독도의 일본영토 편입결정에 있어서도 일본정부는 대한제국정부에 그런 사실을 조회 또는 통고하지 않았고, 일본 '관보'나 중앙 신문에도 보도하지 않았다. 일본은 겨우 시마네현의 관리용 '현보'와 지방신문에 고시하는 형식만 취하면서 실질적으로는 '실효적 비밀조처'를 취했다. 그렇기 때문에 당시 대한제국 정부와 한국인들은 이를 알 수가 없었다. 또한 당시 러·일전쟁을 도발한 일본군이 한반도에 불법 상륙하여 한반도를 사실상 군사 점령하고 있었고, 모든 일을 군사상의 비밀로 처리했으므로 그에 관한 일은 당시 대한제국 정부 나 한국인들은 전혀 알 수 없었다.
이 점은 일본인들도 마찬가지여서 대부분의 일본 지식인이나 국민은 1905년 말까지 일본이 한국영토인 독도를 침탈하여 일본에 '영토편입'하는 내각회의 결정을 몰랐다. 그러므로 1905년에 나온 지도와 출판물에는 독도를 한국영토로 분류하여 기록한 것이 여러 점 나왔다.
) 위와 같은 사이트, '독도에 대한 100문 100답 문항 참고'
2. 지정학적 맥락
독도는 한반도 본토에서 가장 가까운 경북 울진과 약125km떨어져 있고, 일본에서 제일 가까운 시마네 현 오끼섬 약160km떨어져 있다. 독도는 한국의 행정 구역상으로는 경상북도 울릉군 울릉읍 도동리 산 42~75번지(35필지 33개 섬)에 속한다. 일본의 행정구역 상6으로 시네마현 오키군 고가촌 다케시마로 기록되어 있다. 독도는 섬의 구성으로 보아서는 도서보다는 암석으로 분류되는 것이 일반적인 섬이다. 그렇다면 왜 한국과 일본 정부는 단순한 암석섬인 독도를 서로 자기 영토라 주장하고 독도를 행정구역상에 편입하려 할까?
그것은 이 작은 섬의 지리적 위치에 다양하고 복잡한 이해관계가 얽혀 있기 때문이다. 섬이 갖고 있는 단순한 생물자원 외에도 군사 전략적 요지, 지하자원의 중요성이 부각되고 있는 요즘, 독도는 해양주권과 배타적 경제수역과 관련하여 지리적으로 중요한 의미를 갖는다.
(1) 배타적 경제수역의 의의
배타적 경제수역(Exclusive Economic Zone)이라는 용어는 1996년에 접어들면서 독도 영유권 문제와 함께 언론에 자주 소개가 되어 일반인에 익숙한 말이 되었다. 이는 현재 독도 문제와 배타적 경제수역 문제가 맥락을 같이 하고 있다는 것이다. UN해양법협약 제55∼58조에 규정된 배타적 경제수역은 영해를 넘어 200해리까지 그 해저, 지하, 상부 수역의 자원 개발 및 보존, 그리고 공해 방지에 관한 연안국의 배타적인 권한이 인정되는 영역이다
) 네이버 백과사전 검색.
. 해양에 인접한 연안국이 영해, 대륙붕, 기타 관할수역을 영유할 수 있는 것은 장기간 확립된 원칙으로서 큰 문제가 없는데 비하여, 섬이 이러한 수역을 가질 수 있느냐에 대해서는 상당히 많은 문제가 있다. 모든 섬에 200해리의 대륙붕과 경제수역을 인정한다면 상당한 혼란이 초래되기 때문에 경제수역을 가질 수 있는 섬과 없는 섬을 법적으로 구별하는 것은 상당히 어려운 일이다.
(2) 독도와 배타적 경제수역
암석도 배타적 경제수역를 가질 수 있는가 하는 것과 배타적 경제수역 경계획정에 있어서 암석이 어떻게 취급되어야 하는가는 별개의 문제임에 주목해야 한다. 즉, 섬이 바다에 대한 권리창출의 근원이 될 수 있는가 하는 점과 해양경계획정에 있어서 섬이 어떠한 역할을 할 수 있는가 하는 점을 구분해야 할 필요가 있다. 전자는 권리의 원천(entitlement)에 관한 문제이고, 후자는 경계의 획정(delimitation)에 관한 문제이기 때문이다.
5)김찬규(1981), "첨각열도에 대한 영유권 분쟁", 『평화연구』, 경희대학교 국제평화연구소, 62p.
김찬규·김석현(1996), "독도의 법적 지위", 『국제법 평론』, 제6호, 138p.
만일 한국이 독도의 200해리 외측에 배타적 경제수역 한계선을 설정하거나, 일본이 독도의 외측에 배타적 경제수역 한계선을 설정한다면 이는 양국이 독도는 '인간이 거주할 수 없거나 독자적 경제활동을 유지할 수 없는 암석'으로 보지 않는다는 것이다. 반면, 한국이 독도에 대해, 그리고 일본이 독도에 대해 "인간이 거주할 수 없거나 독자적 경제활동을 유지할 수 없는 암석이므로 이는 배타적 경제수역을 갖지 않는다"라고 각각 명시적으로 표시할 경우, 독도의 영유권이 한국과 일본 중 어느 국가에 귀속되느냐는 한국과 일본의 배타적 경제수역의 경계를 획정하는데 별 의미를 갖지 못하고 균형의 원칙에 따라 그 경계가 정해지게 된다.
그러나 실제로 사람이 살 수 없는 암초 주위에 배타적 경제수역이 설정된 경우도 있으며, 반대로 사람이 많이 살고 있는 섬이 배타적 경제수역의 기선이 되지 못한 사례도 있다. 따라서 한국과 일본 사이의 배타적 경제수역 경계 설정에 있어서, 독도의 의미는 국제법의 판단보다는 두 나라 사이의 실무 협상에 좌우될 가능성이 크다.
6) 정해왕(1996), 『우리 땅 독도 이야기』, 서울 : 글나루, 68∼, 69쪽.
한 가지 더 고려해야 될 점은, 독도와 같이 작은 바위섬의 경우에는 배타적 경제수역의 경계선을 긋는 데 있어, 본토와 동일한 가치를 부여하는 '완전 효과(full effect)'를 인정받기는 어렵다는 것이다. 독도가 국제 재판에 의해 '인간이 거주할 수 없거나 독자적인 경제활동을 유지할 수 없는 암석'으로 판정될 경우, 한국과 일본의 배타적 경제수역의 경계 획정선이 독도의 내측에 그어져도 그것이 독도의 영유권이 한국에 귀속되지 않는다는 판정을 의미하는 것은 결코 아니다.
7) 김명기(1996), "국제법상 독도 영유권과 한·일 경제수역", 『국제문제』, 제27권 제4호, 11∼13쪽.
지정학적 맥락은 단순히 거리상의 문제로 해결되는 것이 아니다. 어느 나라에 가깝다고 다 그 나라 땅이 되는 것이 아니듯 말이다. 지정학적 맥락은 독도에 관한 영토 분쟁을 이해하기 위한 하나의 실마리일 뿐이다. 여기서 이해해야 할 것은 독도는 단순한 지리적 차원의 문제가 아니라 지정학적 문제들이 얽혀있는 곳이며, 이러한 복잡한 상황을 이해해야 그 상황에 적절한 정책 문제를 결정할 수 있다는 것이다.
3. 정치·외교적 맥락
독도의 정치·외교적 가치와 관련해서 경희대 법대 명예교수 김찬규씨는 "일본이 독도 문제를 물고 늘어지는 것은 이 섬의 군사 전략적인 가치와 어업의 중요성 및 패전 후 빼앗긴 일본 영토 반환의 선례로 만들기 위한 것"이라고 분석하고 "독도는 일-중, 일-러 영유권 논쟁에서 중요한 역할을 할 수 있다"고 주장한다. 즉, 현재 일본과 관련되어 있는 영유권 논쟁은 모두 제2차 세계대전의 전후 처리 과정에서 파생되었다는 공통점을 가지고 있기 때문에 일본으로서는 다른 영토 문제와의 관련성을 고려하여 독도 문제에서 쉽게 물러나지 않으리라는 것이다.
그런데 일본이 독도에 대한 영유권을 주장하는 이면에는 또다른 어떠한 정치적 복선이 있지 않나 하는 의심도 든다. 그것은 한국이 '평화선'을 선포한 이래 이를 에워싼 양국 간의 어업분쟁에 있어서 이를 일본측에 유리한 방향으로 해결하기 위하여 독도문제를 하나의 외교적인 흥정거리로 내세웠던 것이 아닌가 하는 점과 또는 일본이 종전 후 새로운 헌법에 의하여 군비가 금지되어 있기 때문에 독도문제를 재군비의 방향으로 국민의 여론을 이끄는 하나의 계기로 삼으려 하고 있지 않나 하는 점이다. 그러나 그들이 노리고 있는 목적이 어디에 있든지 간에 현실적으로 독도를 우리가 점유하고 있다는 점에서 어떠한 정치적 외교적 협상의 우위를 확보하고 있음에 틀림없다.
8) 윤병익(1984), 논문「독도의 영유권에 관한 법적 연구」, 23∼35쪽.
어느 국가나 자국 정치 세력의 확대 근거지로서 주변 도서 영유에 문제가 발생되면 자국민의 여론과 관심을 야기하게 마련인데, 일본도 예외는 아니다. 따라서 독도와 같이 동해 지배상 매우 중요한 영해와 영토에 영유권 문제가 생길 경우 국가 위엄이나 국민감정은 극도의 분노를 유발하고 이는 정치, 행정가들에 돌아갈 것이다. 동일한 관점에서 보았을 때, 일본의 독도 영유권 주장도 일본의 영토와 주권을 수호하기 위한 차원이라기보다는 그 근처 연안 어민의 어로권을 둘러싸고 독도 문제를 하나의 외교적 흥정거리로 내세워, 정치적인 가치에 더 많은 비중을 두고 있다고 보아야 할 것이다. 또 이 문제를 국제사법재판소(International Court of Justice)에 부탁하고자 제의함으로써 일시적이나마 자국의 입장을 한국의 입장과 대등한 평면으로 끌어올리고, 나아가서는 이러한 제의를 거부할 것을 예상하여 국제분쟁을 평화적으로 해결하려는 성의가 일본측에는 있는 반면, 한국은 그 성의가 없다는 것을 대외적으로 표시함으로써 국제적 여론의 동정을 얻어 문제 해결에 있어서 일본에게 유리한 진지를 구축해 보겠다는 의도일 수도 있다. 더욱이 일본교과서와 지도에는 현안의 북방 4도와 함께 독도, 첨각렬도를 모두 일본영토로 표기하고 있는데 이와 같은 일본정부의 교육정책은 일본국민들에게 실지회복을 위한 원대한 장기적 역사교육과 정치교육의 목적에 초점을 맞춘 것으로 볼 수 있다.
4. 사회적 인식의 맥락
독도를 한국 영토로 생각하고 있다
97.4%
일본의 독도 영유권 주장을 알고 있는가?
97.4%
국제적으로 어느 나라의 영토로 인식되고 있다고 생각하는가?
한국영토 : 51.1%
일본영토 : 33.9%
(1) 독도 영유권에 대한 대한민국 국민의 인식
) 출처 : 조선닷컴 통합검색 (http://search.chosun.com6/search_total.asp?keyword=독도)
김윤배(독도수호대 운영위원)의 "독도 영유권 분석 논쟁" 발표자료
<설문조사 : 독도신문사 2000년 5월, 성인남녀 505명 대상>
위의 자료에서 알 수 있듯이 한국민 대다수가 독도를 절대적으로 한국 영토로 인식하고 있으며, 일본의 영유권 주장 역시 피상적으로 알고 있다. 또한 자료상에서 한국은 독도를 한국 영토로 인식하는 것에 비해 상대적으로 독도의 국제적 위상 인식에 있어서는 일본의 입장을 높이 평가하고 있다. 이를 통해 영토 주장에 감정적으로 우리 영토라고 대응하고 있지만, 독도 문제에 대한 구체적 사안에 대해서는 그 인식의 정도가 상당히 부족한 편이라는 것을 유추할 수 있다. 한국과 일본 양국이 주장하는 주장이나 사료적 증거들을 구체적으로 비교, 검증하지 않은 상태에서 일본이라는 국제적으로 강국 오랜 기간 연구한 사료를 가지고 주장하는 것은 어느 정도 한국 국민에게 압박으로 다가오리라는 것이다. 또한 이러한 괴리는 독도 정책에 대한 정부에 대한 불신에서도 그 원인을 찾을 수 있다. 한국민들 사이에서는 매번 간헐적으로 있어온 일본의 독도 영유권 주장과 외교상 항의 문서를 접할 때 이러한 일본에게 '본때를 보이기 위한'강력한 대책을 요구했으나 정부는 이러한 일본의 도발적 태도에도 시종일관 무대응으로 일관했기 때문이다.
그러나 이러한 괴리에서 나온 결과는 독도에 대한 양국의 입장에 대한 충분한 지식의 확충과 보급을 통해 어느 정도 균형이 맞춰질 수 있다고 본다. 또한 자국 영토와 정부의 정책에 대해 이러한 불신이 쌓이고 일본 역시 대외적으로 독도가 일본의 영토임을 선언하는 데 있어 기존의 정부의 기조에 있어서도 어느 정도 변화의 필요성이 느껴진다.
(2) 독도영유권에 대한 일본의 인식
과거 대부분의 일본 국민들의 다케시마의 위치도 잘 몰랐다. 여러 섬으로 이루어진 일본이라는 국가에 다케시마라는 섬이 여럿 존재했기 때문이다. 또한 독도는 오키섬으로부터 지리상으로도 멀리 떨어지고, 한국의 독도의용수비대가 1953년 이래로 계속 점유해 왔기 때문에 배타적 경제수역이 얘기되기 전까지는 일반 국민들 사이에서는 어업활동 외에는 별다른 가치가 없는 암석 섬으로 여겨졌다. 그래서 간혹 시정부 차원에서 독도에 대한 항의문서를 전달하고는 했지만 그것이 여론화되어 범국민적으로 퍼지지는 않았다.
그러나, 최근 일본은 독도를 비롯해 러시아와는 홋카이도 북쪽에 있는 4개 섬을 둘러싸고 충돌하고 있으며, 중국과는 센카쿠 열도 영유권 다툼을 벌이고 있다. 이러한 원인에는 여러 가지 분석이 존재하지만 특히, 보수우경화와 함께 강화되고 있는 국가주의와 민족주의, 국익추구 외교는 해양자원 확보에 대한 욕구가 증대되고 있으며 그 토대가 될 군사력의 증강으로 이어지고 있기 때문이라는 분석이 현실적이다. 한 신문 여론 조사에서 총리에 가장 적합한 인물을 묻는 설문에서 이시하라 신타로(石原愼太郞) 도쿄도지사와 아베 신조(安倍晋三) 자민당 간사장 대리가 각각 31%와 29%로 1, 2위를 차지했다는 보도는 일본의 우익들의 현주소를 가늠하게 해준다. 독도에 대한 대응 문제에 있어서도 우리나라에서는 정부와 시민들의 의견이 분열되어 있는 것이 사실이지만, 최근 일본의 여론은 정부를 중심으로 시민들이 적극 참여하는 양상을 보이고 있다. 주변 국가들은 독도를 비롯한 일련의 주변국과의 영토 분쟁이 일본의 파쇼니즘적 야욕을 드러내고 있는 것이 아닌가 하는 의문이 제시되고 있다.
(3) 제 3국의 문제 인식
ⅰ) 미국
Q 1.: 독도는 어느 나라 영토로 생각하고 있는가?
가. 한국(62%)
나. 일본(18%)
다. 잘 모른다(8%)
라. 무응답(12%)
Q2: 한일간 독도분쟁 발생시 미국의 바람직한 입장은?
가. 일본편이다 (0%)
나. 한국편이다 (0%)
다. 중립 (43%)
라. 조정자 역할 (57%)
Q3: 한일간 독도문제로 갈등과 마찰발생시 미국의 바람직한 조치는?
가. 외교적 중재/조정 (48%)
나. 한일양국에 조언/권고 (28%)
다. 양국의 적극적 대화를 통한 해결(12%)
라. 압력 등 기타 (8%)
Q4: 현재독도문제에 대한 바람직한 조처 방안은?
가. 현형대로 유지 (경찰 배치, 기본화기 휴대, 접안시설 등) (48%)
나. 국제 재판소에 제소하여 국제적으로 해결 (36%)
다. 공동관리 (11%)
라. 대화를 통한 연구조사 계속 (5%)
<미국 군사문제 전문가의 견해분석>
<이상 이부균 박사학위논문. 한일독도영유권분쟁과 미국의 입장. 미국 군사전문가 100명 대상. 1998>
) 출처 : 조선닷컴 통합검색 (http://search.chosun.com6/search_total.asp?keyword=독도)
김윤배(독도수호대 운영위원)의 "독도 영유권 분석 논쟁" 발표자료
미국 군사문제 전문가들은 독도를 한국의 영토로 인식하는 것이 지배적이지만 한,일간 독도 분쟁이 발생한다면 중립을 지키거나 조정자 역할을 하겠다는 의견을 보이고 있다. 이것이 독도를 명백한 한국의 영토로 인정을 못하기 때문인지, 아니면 일본과 한국간의 복잡한 외교관계에서 중재자로서 양국에 영향력을 끼치기 위해서인지는 알 수 없다. 실제로 미국, 한국과 일본은 서로 우방 국가를 표명하고 있지만 외교 문제에 있어서는 자국의 이해관계에 의해 크게 좌우되는 것이 현실이기 때문이다.
최근 미국 중앙정보국(CIA)의 독도에 대한 3년간의 인식의 변화를 조사하기 위해 사이버 외교사절단 반크가 2002년 CIA 국가정보 보고서, 2004년 CIA 국가정보 보고서, 2005년 CIA 국가정보 보고서에 소개된 독도에 대한 인식 변화 추이를 분석한 결과 미국 CIA가 시간이 경과하면 할수록 한국보다 일본의 주장에 보다 근접해가고 있다는 결과가 나왔다.
) 사이버 외교사절단 반크
http://www.prkorea.com/
자료실
ⅱ) 독도 영유권에 대한 동아시아 국가, 호주의 견해
붉은 색 : 한국 측
푸른 색 : 일본 측
(단위 : %)
<1996.11.7. 홍콩경제주간지 Far eastern Economic Review>
위의 자료에서 알 수 있듯이 동아시아 국가들을 비롯한 호주 역시 독도를 일본의 영토로 보는 경향이 두드러진다. 이는 한국이 독도를 실효적으로 지배하고 있다는 "영토상의 독도주권"이 외국인들의 "인식상의 독도주권"과는 일치하지 않고 있다는 객관적인 증거이다.
이렇게 미국을 비롯한 국제 여론이 독도를 일본의 영토로 인식하는 상황이 늘어나면 우리나라의 영토상의 독도주권은 위협받을 수밖에 없다. 독도의 영유권 문제에 대해 이해하기 위해서는 여러 사회적 인식들을 검토하고, 그러한 인식의 맥락과 원인을 찾아야 된다. 한국민의 경우 정부에 대한 지나친 불신과 인터넷 상에서의 감정적 대응은 이성적, 합리적 대안을 제시하기 보다는 극단적인 언어와 행동을 보임으로써 국제사회의 공감을 얻기 힘들게 된다. 따라서 정책문제를 결정하는데 있어서는 이러한 각 사회의 문제에 대한 인식을 파악하고 그러한 인식을 바탕으로 일본의 대응에 합심하여 바람직한 대안을 모색해야 할 필요가 있다. 또한 독도의 영유권문제에 직간접적으로 영향을 미칠 수 있는 독도에 대한 국제적 인식도 고려하며 그러한 인식을 전환할 수 있도록 독도문제에 대해 직·간접적으로 알려야 한다.
5. 국제법적 맥락
1. 일본이 주장하는 독도의 권원
근대 국제법상 영토취득의 방법으로 선점, 시효, 할양, 정복, 첨부 등이 제시되었다.
12) 이한기, 『국제법강의』(서울: 박영사, 1997), pp.307~323 참고.
일본이 독도 영유권을 주장하는 근거 논리는 시대에 따라 바뀌었다. 1905년 1월 28일 일본이 내각회의를 통하여 독도를 편입할 때에는 위의 영토취득방법 중 무주지 선점(occupation)에 그 근거를 두고 있었다. 일본은 국제법상 영토 취득의 필요요건이라 할 수 있는, ①영토취득에 대한 국가의 의사, ②영토취득의사의 공적 공표, ③영유를 완성하기 위한 적절한 영토지배권 수립을 제시하며, 일본은 독도 영유권의 취득과 관련하여 국제법상 영토취득의 한 방법인 선점의 모든 요건을 충족시켰다고 주장한다. 그러나 1952년 이후 독도가 한일 양국 정부간 외교적 문제로 비화되자, 일본은 처음엔 1905년에 주장했던 것처럼 선점론을 주장하다가, 나중에는 선점론과는 이론적으로 배치되는 고유영토설을 주장하게 되었다. 즉, "옛날부터 독도는 일본인들에게 알려져 있었으며 일본영토의 일부로 생각되었고 일본인들에 의해 이용되어 … 옛날부터 일본영토의 일부를 이루고 있었다"는 것이다.
2. 한국이 주장하는 독도의 권원
) 김찬규 "일본의 계산" 조선일보 1996-02-12 05면
독도가 우리 영토인 까닭은 조상대대로 우리가 이곳을 지배해 왔기 때문이다. 국제법에서는 이를 영토에 대한 역사적 권원이라고 한다. 독도는 우산국을 정복한 신라 지증왕 13년(서기 5백12년)때부터 우리 땅이었다. 일본은 1905년 1월28일 독도를 일방적으로 시마네현에 편입시키고, 이 사실을 1906년 9월 한국에 통보했다. 독도에 대한 한국의 실효적 지배가 이때 중단됐다는 게 일본측 시각이다. 일본은 통보를 했는데 왜 반론이 없었느냐고 한다. 하지만 대한제국은 을사보호조약으로 외교권을 박탈당한 상태였다.
일본 내각이 독도를 일본령으로 편입한 과정도 흥미롭다. 독도 근해에서 물개잡이를 하던 일본인 나카이(중정양삼랑)가 정부에 「리양구도 영토편입」을 요청한 것이 계기다. 독도의 프랑스어 이름인 「리양구도」가 쓰인 사실도 이때까지 독도가 일본령이 아니었다는 한 증거이다.
일본은 지난 45년 무조건항복을 선언, 「침략으로 얻은 모든 영토를 원상회복한다」는 카이로선언을 수용했고, 평화조약에서 이를 다시 확인했다. 이로써 독도에 대한 우리의 역사적 권원은 다시 회복된 것이다.
근대 국제법상 영토취득의 형태로 제시된 선점과 시효 등은 이론적 체계적 분석도구로서 그 가치가 인정되지만, 분권적인 국제사회의 특징을 고려해 볼 때 구체적인 분쟁을 해결하는 데에는 한계가 있다. 따라서 구체적 분쟁에 있어서는 전통적 영토취득 형태와 같이 유형별로 범주화하여 영유권 취득 여부를 판단하기보다 영토주권에 내재해 있는 실효성의 원칙에 따라 주권행위를 평가함으로써, 권원(title)의 창출 여부를 판단하는 것이 더 실제적이고 실용적이라 할 수 있다. 이러한 영토의 실효성 원칙 내지 실효적 지배의 원칙
14) 국제법상 전통적 영토취득 방법에서 중요한 기준이 된 실효적 점유(effective occupation, effective possession는 1885년 베를린 회의(Berlin Congress) 이래 그 개념이 변화하였다. 즉 실효적 점유의 기준이 영토에 대한 '물리적인 정착이나 점유'에서 그 영토에 대한 '주권 내지 국가기능의 표시나 행사'로 변하였다(재인용 : Surya P. Sharma, Territorial Acquisition, Disputes and International Law(Hague: Martinus Nijhoff Publishers, 1997), pp.97~98). 따라서 여기서 사용하는 '실효적 지배'(effective control)라는 용어는 후자와 관련해서, '영토주권 또는 국가기능의 평화롭고, 실제적이고, 충분하고 계속적인 행사나 표시'
에 의한 판단은 영토분쟁과 관련된 국제판례 등에서도 지지되었다.
15) 도서영유권분쟁 및 실효적 지배와 관련된 자세한 내용은, 박기갑, 「도서영유권 분쟁관련 국제판례에서 나타난 실효적 지배 내지 점유개념과 독도영유권」, 『국제법학회논총』 제45권 2호(2000년 12월), pp.99~115; 홍성근, 「독도의 실효적 지배에 관한 국제법적 연구」, 한국외국어대학교 석사학위논문(1998년), pp.27~75 참조.
그러나 이러한 "실효적 지배를 강화해야 한다"는 주장은 국제적 법률관계를 잘못 이해한 나머지 출현한 엉뚱한 견해들로서 독도에 대한 우리의 기본 입장과 상충하는 것일 뿐 아니라 우리의 법적 입장을 중대하게 훼손하는 치명적 주장이기도 하다.
) 경희대 법대 김찬규 교수, 2005, "독도 수호를 위해 알아 두어야 할 국제법 지식"
ⅰ).실효적 지배는(effective control, effectivities) 무주지 선점의 한 요건으로서 "현실적인 계속적이고도 평온한 국가 기능의 현시"를 의미한다. 그러나 실효적 지배는 무주지 선점의 한 요건이기에 독도의 경우에는 해당되지 아니한다. 왜냐하면 독도는 우리의 고유 영토이지 무주지를 선점한 것이 아니기 때문이다. 독도에 대해 실효적 지배가 있어야 한다고 함은 독도가 우리의 고유 영토임을 부인하는 결과가 되며 엉뚱하게 그것이 무주지 선점의 과정 중에 있다는 것으로 된다. 이것은 역사적 사실과도 맞지 않으며 역사적 사실을 근거로 한 우리 정부의 공식적 입장에도 역행하는 것이다. ⅱ). 국제재판에는 결정적 기일(critical date)에 관한 제도가 있는데 이것은 그 기일 이후에 일어나는 일에 대해서는 증거능력이 인정되지 않는다는 것이다. 영유권 분쟁에서는 당사국들의 권원의 보강을 위해 시설 등 온갖 노력을 하기 마련인데 국제재판에서는 일정한 시점을 정해 그 이후에 일어난 일에 대해서는 증거능력을 인정치 않게 되어있다. 이것은 이른바 '실효적 지배의 강화'를 목적으로 행한 온갖 시설 또는 투자가 권원의 보강에 아무런 도움도 주지 못함을 의미하는 것이다. ⅲ). 현 국제법상 ICJ에의 분쟁 부탁은 일방적 제소로 되는 것이 아니고 분쟁 당사국간의 합의에 의한 부탁이 있어야 한다. 따라서 이 경우 한국이 일본의 일방적 부탁을 무시해 버리면 ICJ의 재판관할권은 성립되지 아니한다. 그러나 그럼에도 불구하고 우리는 당사국 중 일방이 재판에 대한 목적이 아님에도 본의 아니게 안전보장이사회에 끌려가게 되고 결국 국제재판정에 서게 된 사례를 보게 된다. 일본이 독도 영유권 문제를 분쟁화 하는데 성공하면 우리의 의사와는 관계없이 최소한 안전보장이사회의 상정은 가능하게 되리라고 본다. 따라서 독도 문제를 분쟁화하여 ICJ에 제소하려는 일본의 기도를 차단함으로써 현상을 유지해 나가는 것이 우리 국익에 부합한다고 할 것이다.
Ⅲ. 독도 영유권 문제에 대한 정책의 정당성
독도의 영유권 문제와 관련하여 그 해결 가능성을 논하기 전에 가장 먼저 선행되어야 하는 것은 '왜 독도 영유권 문제를 우리가 해결해야 하는가'에 대한 근본적인 물음이다. 이러한 물음없이 정책문제를 채택한다면 그것은 정체성이 없는 정책문제가 되고, 정책의 추진력을 얻지 못해서 실패한 정책이 될 가능성이 많다. 이러한 의미에서 정책의 정당성 확보는 문제의 해결 가능성에도 중요한 영향을 미친다고 볼 수 있다. 여기서는 앞 서 제시한 다섯 가지 맥락의 차원에서 정책의 정당성을 밝혀보자.
1. 역사적 차원
역사의 사료를 근거로 했을 때 1905년 이전, 독도가 한국의 영토로 표시된 부분은 압도적으로 많았다. 이러한 사료는 고 지도에서부터 관의 기록에 이르기까지 다양하다. 즉, 독도는 오랜 기간 동안 조선의 영토로서 인정받아 왔고, 일본 역시 이러한 사실에 암묵적으로, 혹은 직접적으로 동의했다는 것을 알 수 있다. 이러한 우리 측 자료에 대해 일본이 사료에 대한 반론을 제시하는 것은 조선 태종 17년부터의 "공도정책"이나 삼국사기에 기록된 '우산국'에 독도는 포함되지 않는다는 것이다. 그러나 이러한 주장에 대해서는 "공도정책"은 그러한 영토에 대한 포기가 아니라, 일제의 불법 침략행위에 자국민을 보호하는 수단으로서 영토에 대한 일종의 주권 행위이다. 또한 삼국사기에서 서기 512년 신라에 병합된 우산국이 '울릉도'와 '독도'를 모두 포함했다는 것은 고문헌 - 세종실록지리지, 만기요람 군정편, 증보문헌비고 등 -에서 알 수 있다. 이러한 역사적 사료들은 모두 일본이 독도가 자기네의 선점주장 외에 고유영토라는 주장의 근거로 제시하는 자료들보다 훨씬 시대적으로 앞 선 문헌들이다.
이러한 역사적 차원에서 독도는 오랜 기간 동안 우리나라가 실질적으로 주권을 행사해 온 고유의 영토임을 알 수 있다. 따라서 일본의 영유권 주장에 대한 대응으로서 이러한 문제를 해결해야 하는 것은 영토에 대한 당연한 주권행사의 일부이기 때문에 정당하다.
2. 지정학적 차원
독도는 한반도 본토에서 가장 가까운 경북 울진과 약125km떨어져 있고, 일본에서 제일 가까운 시네마현 오끼섬 약160km떨어져 있다. 즉, 독도는 일본보다는 우리 나라의 영토에 지리적으로 더욱 가까이 있다. 독도가 지정학적으로 문제가 된 계기는 신한일협정에서 한국 측은 울릉도를 배타적 경제수역 기점으로 삼는다고 선언하며, 양국이 모두 권리를 갖는 중간 수역(=공동관리구역)을 설정하였다. 또한 이 협정의 15항에서는 "어떤 규정도 어업에 관한 사항 외의 국제법적 문제에 관한 각 체약국의 입장을 해하는 것으로 간주되어서는 아니된다."고 명시하고 있다. 여기서 말하는 (어업에 관한 사항 외의 국제법적 문제)란 영유권 문제를 말한다. 이 규정은 영유권 문제에 관한 한국과 일본의 입장을 해하는 것으로 간주되어서는 아니된다고 못을 박고 있다. 위 조항은 일본에게도 공평하게 적용되므로 일본도 영유권을 보장받았다고 주장할 충분한 근거를 마련한 것이므로 냉정하게 평가하자면 예전에 1:0의 관계였던 독도에 대한 권리상태가 어업협정을 계기로 1:1의 관계로 바뀌었다고 보아야 한다.
정부는 공동관리수역=잠정조치수역을 단순한 어업수역이고 영토주권과는 관계없다고 주장해 왔다. 그러나 주권과 관계없는 국가의 권리는 없으며 어업권 역시 주권에서 비롯된다. 즉, 어업권과 주권은 분리 될 수 없는 개념인 것이다. 신한일어업협정은 단순한 어업협정뿐 아니라 영토의 경계선을 다루는 협정이었으며, 한국 정부는 본래의 의도가 어쨌던 간에, 독도와 울릉도를 분리해 독도가 아닌 울릉도를 배타적 경제수역의 경계로 삼음으로써 일본에 독도에 대한 배타적인 권리를 양보한 것으로 보여 진다. 따라서 이러한 신한일어업협정이 존재하고 있는 한 지정학적 차원에서 현재 독도에 대한 실질적 지배를 강화하려는 한국 정부의 정책은 정당성을 얻기가 힘들다. 그러나 한편으로, 이러한 과오를 인정하고 지정학적 차원에서 정당성을 찾고자 하는 정책은 다른 차원에서 정당성을 가질 수 있다.
3. 정치·외교적 차원
앞 서 제시했듯 경희대 법대 명예교수 김찬규씨는 "일본이 독도 문제를 물고 늘어지는 것은 이 섬의 군사 전략적인 가치와 어업의 중요성 및 패전 후 빼앗긴 일본 영토 반환의 선례로 만들기 위한 것"이라고 분석하고 "독도는 일-중, 일-러 영유권 논쟁에서 중요한 역할을 할 수 있다"고 주장했다. 즉, 현재 일본과 관련되어 있는 영유권 논쟁은 모두 제2차 세계대전의 전후 처리 과정에서 파생되었다는 공통점을 가지고 있기 때문에 일본으로서는 다른 영토 문제와의 관련성을 고려하여 독도 문제에서 쉽게 물러나지 않으리라는 것이다.
이러한 일본의 독도 영유권 주장은 무력분쟁으로 이어질 수 있다. 일본은 '유사법제'에는 '상대방이 공격할 징후가 보이면 선제공격할 수 있다'등의 조항이 있기 때문에 일본의 무력행사로 독도 문제를 둘러싼 한일간의 무력충돌 가능성을 완전히 배제할 수는 없다는 의미다. 한국인으로 귀화한 호사카 교수는 "일본이 북한 문제를 해결한 뒤 한일간 독도분쟁을 일으킬 우려가 있다"고 점쳤다.
국내에서도 1990년대 후반부터 유사한 '일본의 독도분쟁 시나리오가 제기돼 왔다. 이 시나리오는 명분축적용 독도 영유권 주장 독도분쟁화 추진 독도 문제 유엔 총회 상정 군사 위기 및 유엔 안전보장이사회 개입 국제사법재판소 회부 판결 불복 군사분쟁 이라는 7단계를 상정하고 있다.
) 2004. 7. 30. 동아일보. "독도는 이미 분쟁지역이다"기사 중 전 한국군사문제연구원 배진수 선임연구원의 자료
현재 6월 일본 우익단체의 독도 상륙 시도나 일본의 평화헌법 개정 및 유엔 안보리 상임이사국 진출 움직임은 이 시나리오의 2단계에 해당한다.
한국군사문제연구원 선임연구원을 지낸 배진수 박사(정치학)는 "독도분쟁의 심각성지수는 1946년부터 1985년까지 발생한 세계 영토 분쟁 사례 58건 중 16위에 해당하고 독도분쟁 발발가능성도 아시아 지역의 14개 잠재적 분쟁지역 중 5위에 해당 한다"며 "체계적 대비가 시급하다"고 말하였다. 즉, 독도의 영유권 분쟁은 나아가 군사적 분쟁까지도 유발할 수 있으며, 이는 앞서 말했던 사회적 맥락에서 일본의 우경화 움직임과도 연결된다. 따라서 이러한 일본의 정치,외교적 맥락을 고려할 때 독도문제를 해결하기 위한 정부의 정책수립은 정당하며, 적절한 정책대안이 하루 속히 마련되어야 한다.
4. 사회 인식적 차원
독도에 대한 한국 정부의 입장은 단호하다. 삼국시대 이후 독도는 한국 땅이었기 때문에 독도는 영토분쟁의 대상이 아니라는 것이다. 외교통상부가 아닌 해양수산부 홈페이지에 독도를 소개한 것도 이런 영토관의 반영이다.
그러나 해외의 시각은 급변하고 있다. 최근 일본은 여러 국가에 독도와 다케시마를 함께 표기하도록 로비를 하고 있으며, 한국과 일본 사이의 바다를 '일본해'로 표기하도록 지도제작회사 등에 공문을 보내고 있다. 특히 미국 중앙정보국(CIA)의 국가정보보고서 2002년판은 '일본이 독도 관련 분쟁을 제기하고 있다.'고만 언급했지만 5월 발간된 2004년판은 '분쟁이 고조되고 있다'로 표현을 바꿔 독도를 분쟁지역으로 못 박고 있다. 사이버외교사절단 반크에 따르면 세계 100여개의 유명 인터넷 사이트가 CIA 보고서를 인용해 다케시마를 병기하고 있다.
또한 서양의 지도 제작자들은 서양인들 중 프랑스가 제일 먼저 독도를 본 사실을 인정, 리앙쿠르섬으로 이름을 통일시켜 오늘날 미국 해도에서는 일반적으로 리앙쿠르라는 명칭 하나만이 쓰여지고 있는 실정이다.
이처럼 독도를 온전하게 한국 영토로 인식하고 있는 국가는 많지 않다. 이러한 상황을 개선하기 위해 표기를 한국 측의 주장에 맞게 수정하고 독도를 한국의 영토로 홍보하는 것은 한국정부가 의도하는 '독도의 분쟁화를 막는 것'과 일치한다. 이들에게 독도에 대한 한국의 입장을 분명히 알리고, 나아가 이러한 인식에 의해 후에 있을지도 모르는 국제사법재판(ICJ)에서 받을 불이익을 피하기 위해서라도 이에 대한 우리 정부의 정책 수립은 필요하다.
5. 국제법적 차원
우리나라의 고유영토인 독도에 대해 일본은 이를 일본의 고유영토라고 주장하기도 하고 때로는 1905년의 "시네마현 고시 제 40호"에 의해 일본이 선점한 것이라고 주장하기도 한다. 이에 대해 우리 정부 당국은 일본의 고유영토 주장 또는 선점 영토주장을 비판하고 독도는 우리의 고유영토라는 주장만을 견지해 왔다.
신라 지증왕 13년 이래 우리 나라는 독도를 실효적으로 지배해왔다. 일시 이른바 "공도정책"을 시행하였으나 그것도 우리나라의 독도에 대한 실효적 지배에 의한 것이며 다만 그 내용이 "공도로 보존"한다는 것이므로 그 기간도 우리나라의 독도에 대한 실효적 지배는 시행된 것이며 실효적 지배를 포기한 것도 아니고 실효적 지배의 부존재도 아닌 것이다. 1900년 고종 "칙령 제 41호"에 의해 독도에 대한 우리나라의 실효적 지배는 현대 국제법에 입각한 기반을 설정한 것임은 물론이다. 제 2차대전 이후에 있어서의 우리나라의 독도에 대한 실효적 지배에 한정한 시효의 요건은 충족하고 있다. 일본의 주장대로 1910년의 "한일 합방조약"이 유효한 것이어서 1910년 이전에 독도가 우리나라의 영토였다는 주장이 무의미한 것으로 된다 할지라도 제2차대전 이후 대한민국정부가 수립된 이후의 우리나라의 실효적 지배는 그러한 주장의 영향을 받지 않았기 때문이다.
그러나 법 사회 전체를 망라하는 하나의 중앙집권적 권력기구가 존재하지 않는 국제사회에서 국제법상 언제나, 모두에게, 절대적으로, 확정적으로 성립되는 영토주권을 보장하지 못한다. 이처럼 국제법에 있어서 영토에 대한 국가의 권원은 언제나 상대적이기 때문에 이에 대한 정당성을 확보하는 것은 얼마나 많은 자료를 구비하고 있느냐에 따라 달려있다.
Ⅳ. 적절한 정책 문제의 정의와 해결가능성
앞서 독도의 영유권 문제에 대해 ⅰ).역사적 맥락, ⅱ).지정학적 맥락, ⅲ).정치·외교적 맥락, ⅳ). 사회 인식의 맥락, ⅴ). 국제법적 맥락에 대해 구체적으로 분석하고 그 정당성 여부를 알아보았다. 독도에 대한 정책문제에 있어 중요한 다섯 가지 맥락만을 분석한 것은 정책을 결정하는데 있어 모든 맥락을 분석하는 것은 비효율적이며 그러한 분석 자체가 불가능하기 때문이다. 따라서 앞에서는 인간의 제한된 합리성을 가정하여 독도 영유권문제에 있어서 '어느 선까지 정책 문제로 삼을 것인가'와 '정책을 결정하는데 있어 어디까지 고려해야 할 것인가'에 대해 문제의 경계를 설정했다. 이런 맥락들은 정책 문제를 설정하고 결정하는 데 있어 원인과 상황, 해결 능력 등 다양한 지식과 정보를 제공한다. 우리는 이러한 맥락을 이해하고 적절한 정책 문제를 결정해야 된다.
그렇다면 우리 정부의 적절한 정책문제를 어떻게 보아야 하는가? 적절한 정책문제는 먼저 해결 가능한 영역에 있어야 한다. 해결이 불가능한 정책 문제는 목적을 설정할 수 없고, 설사 목적을 설정하더라도 그것은 이루어 질 수 없기 때문에 이에 대해 맥락을 분석하고 대안을 검토하는 것은 목적이 없고 과정만 있는 정책문제가 되기 때문이다. 그래서 독도 영유권 문제에 있어서도 해결이 가능한 영역에 한해서 정책대안을 모색해야 한다.
그렇다면 위의 영역에서 해결가능한 문제가 될 수 있는 것은 무엇인가? 우선 역사적 맥락 그 자체는 해결가능한 문제가 될 수 없다. 그것은 가치의 대립이 아닌 사실을 기반으로 하고 있기 때문이다. 다만 양국의 엇갈린 주장과 반론에 대해서는 그 사실의 여부를 확인하고, 보다 문제의 해결에 도움이 되는 풍부한 사실적 자료들이 확충되어야 한다. 이는 정책문제의 설정과 대안을 찾는데 역사적 맥락이 중요한 기반이 되기 때문이다.
1. 지정학적 차원의 정책문제 설정과 해결가능성
지정학적 맥락에서 문제가 되는 것은 배타적경계수역 설정에 있어 울릉도를 기준으로 한 것과, 독도를 중간영역에 포함시킨 것이다. 이를 정책문제로 삼아 해결하기 위해서는 '잘못된 현재의 한일어업협정을 즉시 전면적으로 폐기해야 하느냐'에 대해 어떤 방침을 취할 것인지에 대한 태도가 확실해야 한다. 또한 입장이 표명되었다 하더라도 '이것이 한국의 일방적인 입장의 변화로 조약이 파기될 수 있는지' 역시 알아야 한다. 이는 국제법상 일반적으로 인정된 조약법 이론에 의하건대, 「의사표시(意思表示)의 착오(錯誤)」와 「사정변경(事情變更)의 원칙(原則)」을 원용하여 조약을 파기할 수 있다. 이러한 한일어업재협상에 따라 독도 영유권의 훼손 여부에 관한 의구심을 벗어날 수 있다. 그러나 한국과 일본이라는 두 주권국가가 외형적으로 하자 없이 진행된 조약법상 절차에 따라서 비준 발표시킨 이상 이러한 일방적인 폐기는 일본 측을 납득시키기 어렵다.
또한 오거돈 해양수산부 장관관의 말에 따르면 "어업협정이 파기되면 가장적인 EEZ 중간선에서 양국의 극심한 마찰과 해상충돌이 우려되고 독도에 대한 영유권 분쟁이 다시 부각돼 독도를 분쟁지역화하려는 일본의 의도에 오히려 부합하게 될 가능성이 높다"하였다.
)
연합뉴스. 2005, 3월 21자
따라서 이 문제는 대립되는 양 측 주장을 비교해 더 나은 정책대안을 찾음으로써 해결될 수 있다.
2. 정치 외교적 차원의 정책문제 설정과 해결가능성
정치,외교적 맥락에서 도출해 낼 수 있는 정책 문제는 '일본이 독도문제를 국제사법재판소(ICJ)에 제의하자는 의견에 대해 어떠한 방침을 취할 것이냐' 이다. 일본이 이 문제를 국제사법재판소에 부탁하고자 제의함으로써 일시적이나마 자국의 입장을 한국의 입장과 대등한 평면으로 끌어올리고, 나아가서는 이러한 제의를 거부할 것을 예상하여 국제분쟁을 평화적으로 해결하려는 성의가 일본 측에는 있는 반면, 한국은 그 성의가 없다는 것을 대외적으로 표시함으로써 국제적 여론의 동정을 얻어 독도 문제해결에 있어 일본에 유리한 진지를 구축해 보겠다는 의도일 수도 있다. 또한 '밑져봐야 본전'인 이 제소에서 일본은 한국과의 다른 협상에서 유리한 협상카드로 이용할 수 있다. 따라서 이러한 일본의 정치적 의도를 무력화시킬 수 있는지, 또한 이러한 정부의 정책이 국제 여론의 지지를 확보할 수 있을지가 여기서는 관건이다.
3. 사회적 인식의 차원에서 정책문제 설정과 해결가능성
앞 서 말했듯, 한국민들은 정부의 정책에 대한 불만과 불신이 크다. 또한 한국을 제외한 나머지 국가에서 독도가 한국의 영토인지에 대한 인식이 부족한 것이 문제가 된다. 따라서 '어떻게 하면 이러한 국민적 불신감을 불식시키고, 독도가 한국의 영토라는 사실을 외국민들에게 효과적으로 알리느냐'하는 것이 정책 문제로 설정될 수 있다.
이러한 정책문제를 통해 앞서 제시한 문제를 해결할 수 있는 가능성은 크다. 그것은 일본의 예에서도 확인할 수 있다. 일본은 2002년부터 2년간 CIA를 상대로 독도문제와 관련해 집중적인 로비를 벌여 'CIA가 한국 정부에는 극히 불리하고 일본에는 유리하게 논리를 이끌고 있게'상황을 역전시켰다. 또한 지도와 교과서를 편집하는 곳에 일본의 역사와 독도문제를 홍보하는데 자료를 발송하고 최고한도 병기 표기할 것을 요구하고 있다. 이러한 노력이 앞서 제시한 외국의 여론과 인식을 독도가 일본의 영토로 인식하는데 크게 기여하였음을 알 수 있다.
사회적 인식을 전환하는 문제는 장기적인 효과이므로 오랜 시간을 들여 정부 정책의 적절성을 밝히고 비판을 수용하며, 외국에는 독도가 한국 영토라는 것에 대한 검증된 문서를 제공하면 해결 가능성이 크다고 본다. 또한 이러한 인식의 전환을 위해 사이버외교사절단 '반크'나 그 밖의 타당성 있는 민간단체를 지원해 주는 것도 한 방편이다.
4. 국제법 차원에서 정책문제 설정과 해결가능성
국제법의 맥락은 정책문제로 설정하기가 모호한 측면이 많다. 법 사회 전체를 망라하는 하나의 중앙집권적 권력기구가 존재하지 않는 국제사회에서 국제법상 언제나, 모두에게, 절대적으로, 확정적으로 성립되는 영토주권을 보장하는 그러한 제도는 없기 때문이다. 즉, 국제법에 있어서 영토에 대한 국가의 권원은 언제나 상대적이다. 그러므로 영역권에 관한 분쟁에 있어서 당사국들이 직면하는 문제는 '자국의 권리가 상대방 분쟁국의 권리보다 얼마나 더 잘 성립되어 있는가를 입증하는 일'이다. 이를 위해서는 우선 이러한 다양한 판례가 존재하는 국제법에 대해 체계적인 이해가 필요하다. 또한 영역권 분쟁을 준비하는 기본적 자료로, 즉 영역권 주장의 근거가 되는 사실과 그에 대한 법률적 판단에 관하여 국제법상 이론을 따라 객관적으로 평가된 이론에 입각하여 정리해 두는 것이 필요하다.
) 김영구 교수, (한국해양대학부 법학부, 국제법). "분쟁 해결의 기본적 조건에 관하여"
또한 일본이 독도를 국제법상에서 영토로 인정받기 위한 조건들을 충족시키기 위해 필요한 자료들을 구비했듯이, 한국은 이를 반박할 수 있는 근거들을 체계적으로 정립해야 한다.
국제법 차원에서 이러한 문제들을 해결할 가능성은 크지 않다. 그것을 우리 정부측이 독도가 분쟁화되는 것을 원치 않으며, 독도가 한국 측에서 실질적으로 지배하고 있는 이상 국제사법재판소(ICJ)에 제소되는 것을 원치 않기 때문이다.
이상의 정책을 실현하기 위해서는 또한 자원이 확보되어 있어야 한다. 여기서 자원이란 단순히 물질적인 것 외에도 인적자원, 정보, 지식 등 다양한 개념을 총괄한다. 우리나라에서 독도에 대한 연구와 홍보가 중요한 것을 알고 있음에도, 인적자원이나 물적 자원이 부족하여 시행하지 못할 수도 있다. 따라서 독도에 대한 독도문제가 적절한 정책문제가 되기 위해서는 이를 실현할 수 있는 자원이 확보되어야 한다. 또한 이러한 자원들을 조직화하는 것 역시 적절한 정책문제를 결정하는 관건이다. 조직화하는 방법에는 두 가지가 있는데 하나는 과업을 하위과업으로 분할하는 것이며 두 번째는 이렇게 나누어진 하위 과업들을 전체의 완성으로 재통합하는지이다.
) 백완기, 2004, 「행정학」, 197page
이러한 조직화는 목표를 성취하기 위한 전략적 방법인 것이다.
Ⅴ. 맺으면서
이상에서 살펴본 것과 같이 독도를 정책문제로 설정하는 데는 다양한 맥락이 얽혀있는 복잡한 양상을 띤다. 지정학적 맥락은 크게 보면 국제법적 맥락의 일부이며, 사회적 인식의 맥락은 정치적 맥락과도 연관이 있다. 또 역사적 맥락을 이해해야 국제법적 맥락에서 적용시킬 수 있다. 따라서 이러한 맥락을 고려해 본 결과, 독도 문제의 해결 가능한 정책 문제들은 연장선상에 두고 하나씩 풀어나가야 한다. 예를 들어, 역사적 맥락에서 정당성을 얻는 자료들을 확보한 다음에 이를 근거로 독도에 대한 제 3국의 인식을 바꾸거나 국제적 맥락을 이해한 뒤 이에 맞춰 정치·외교적 정당성을 얻을 수도 있다. 즉, 독도 문제에 대해서는 역사적, 혹은 사회적 인식, 국제법적 측면 중 어느 하나의 해결방법만으로는 해결할 수 없다는 것이다.
따라서 독도 영유권 문제에 대해 보다 광범위한 역사적 자료를 확보하고, 이들 중 국제법상
구비를 필요로 하는 것들을 체계적으로 정리하는 것이 필요하다. 또한 이러한 자료들을 국민에 알려 이성적인 대응을 유도하며, 장기적 측면에서는 미국과 동아시아를 비롯한 다른 국가들에게 독도 문제에 대해 올바르게 인식할 수 있도록 적절한 근거들을 보임으로써 독도가 명백한 한국영토임을 적극적으로 홍보할 필요가 있다.
그러나 한편으로 독도 영유권 문제를 둘러싼 맥락들은 변화의 가능성이 크며 따라서 현재 상황은 불확실하다는 것에 주목해야 한다. 앞서 말한 정치·외교적 맥락에서 일본이 무력대응을 할지, 안 할지에 따라 학자들마다 제시하는 대응 방법은 각기 다르다. 아직 밝혀지지 않은 역사적 자료들도 존재할 수 있으며, 국제법상의 판단에서도 일본의 상임이사국 진출 등 다양한 변수가 존재하기 때문에 확실하게 우리 영토로 인정받으리라고 장담할 수도 없었다. 또 외국인들의 인식을 바꾸기 위한 정부의 노력이 어느 정도의 강도로 유지되어야 하며, 그것이 얼마만큼의 효과가 있을지조차 알 수 없다.
이러한 상황에서 정부의 전면적인 정책변화를 요구하는 것은 위험부담이 크다. 정책을 집행하는 데는 자원이 소모되는데 정책은 미래를 예측할 수 없는 상황의 불확실성 속에서 결정되기 때문에 이러한 상황의 변화에 따라 얼마든지 틀린 정책이 될 가능성이 존재한다. 그렇게 되면 이러한 자원은 회복하기 어렵기 때문에 정부는 큰 손실을 입게 될 것이다. 따라서 정부는 상대적으로 덜 불확실한 측면에서부터 순차적으로 그 반응을 살피며 그 영역을 확대해 나가야 한다. 또한 한 가지 맥락만이 아닌 상호 얽혀 있는 맥락들을 분석하기 위해서 정책 네트워크 모형(policy network model)이 대안이 될 수 있다. 이는 행위자들간의 관계를 단순한 상호작용 관계뿐이 아니라 자원의존의 관점에서 이해하고 있으며 한 정책이 본래 의도하지 않았던 다른 측면에 영향을 준다는 것을 기본으로 하고 있다.
앞으로 상황이 어떻게 될지는 예상할 수 없다. 독도 영유권문제는 일본측이 독도를 무리하게 탐내어 시작되었기 때문에 일본이 한국영토임을 인정하면 더 이상 이러한 맥락은 고려해야 될 필요가 없어질지도 모른다. 반면 일본이 독도를 무력으로 진압하여 독도 뿐 아니라 한반도 영토 전체가 위협받을 수도 있다. 그때는 좀더 포괄적인 맥락에서 상황의 변화를 고려해야 한다. 이처럼 현재와 미래의 불확실성 속에서 복잡한 맥락들을 파악하고 이에 대해 적절한 문제를 찾는 다는 것은 쉽지 않다. 그러나 이러한 불확실성과 변화에도 지속적이고 성공적인 정책이 되려면 정책의 정당성을 확보하고 국민적 합의를 굳게 하는 것이 필요할 것이다.

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