정책 이런 꼼수는...바이든 전대통령이 마지막으로 벌인 우크라이나 「평화방해 공작」

[お持て成し]

이런 꼼수는...바이든 전대통령이 마지막으로 벌인 우크라이나 「평화방해 공작」 / 1/27(월) / 현대 비즈니스

우크라이나 평화를 말할 때 어떻게든 전쟁을 계속하고 싶은 사람들이 있다. 그런데 그런 전쟁 성향의 사람들은 교활한지 좀처럼 꼬리를 잡지 못한다. 하지만 그런 '전쟁 계속파'의 중진 조 바이든 전 미국 대통령은 임기를 마치기 며칠 전 강렬한 '마지막 방귀'로 인해 그가 바로 '전쟁 계속파'임을 각인시키게 됐다. 

◇ 1월 15일 대통령령

바이든 행정부는 1월 15일 대러 제재에 관한 마지막 발표를 했다. 미 재무부는 「재무부, 러시아의 제재 회피 계획 저지」 라는 제목으로 제재 발표를 한 것이다. 거기에는, 「오늘, 미 재무성은, 미국의 제재를 회피하려고 하는 러시아의 대처에 대해 조치를 강구했다」라고 해, 키르기스스탄의 은행 등의 제재가 기록되어 있다.

뿐만 아니다. 「재무성은 또한 대통령령(E.O.) 13662호에 근거해, 이미 E.O.14024호에 근거해 지정된 약 100개의 사업체를 재지정함으로써, 외국인이 러시아의 군산복합체와 거래를 계속하는 것에 따른 중대한 리스크를 강화하고 있다」고 한 것이다.

같은 재무성의 발표에는 '러시아의 중요기업에 대한 2차적 제재 리스크 증대'라는 항목이 있으며, 'G7의 공약을 추진하는 형태로, 금일 발령된 대통령령 13662호에 근거한 재지정은 러시아 연방경제의 금융서비스, 에너지 및 방위 및 관련 자재 부문에서 사업을 전개하는 기업을 대상으로 하며, 러시아의 국제금융 접근을 제한하고, 에너지 제품 및 기타 상품에서 얻을 수 있는 러시아의 수익을 삭감하며, 러시아의 무기 및 무기부품의 조달능력을 방해하는 것을 목적으로 하고 있다'고 설명되어 있다. 

(출처) Bing 동영상

◇ 재지정의 의미

왜 이런 세세한 이야기를 소개했냐면, 이 「재지정」에 바이든 전 정권의 「모략」이 숨겨져 있기 때문이다. 제대로 공부하지 않으면 그 목적은 알 수 없다. 아니나 다를까, 구미나 일본의 주요 매스 미디어에서 이 「꼼수」를 깨달은 보도는 거의 없다. 혹은 눈치채더라도 바이든의 정체를 알리지 않기 위해 보도하지 않고 있다.

우선 대통령령 13662호와 동 14024호의 차이를 알아야 한다. 13662호는 2014년 3월 20일 버락 오바마 대통령에 의해 우크라이나 정세와 관련된 추가 인물의 자산 블록에 관한 대통령령으로 발표되었다. 미국이 우크라이나의 주권 침해로 간주한 크림의 주민투표 발표에 따라 서명된 일련의 미국 대통령령의 제3탄이다(국무부 관련으로 대통령령 13660호와 동13661호가 있다).

13662호의 특징은 우크라이나나 크림 정세에 대한 직접적인 관여나 러시아 국내에서의 관리로서의 지위뿐만 아니라 금융, 에너지, 야금·광업, 엔지니어링과 같은 러시아 경제의 각 부문에 소속되어 있는 경우에도 제재를 부과할 수 있다는 점이다.

이에 대해 14024호는 2021년 4월 15일 바이든 대통령에 의해 발행되었다. '러시아 연방정부의 특정된 유해한 대외활동에 관한 재산의 블록'이라는 제목에서 알 수 있듯이 바이든 대통령은 러시아의 특정 유해한 외국활동을 위협으로 규정하고 이러한 위협에 대처하기 위한 국가비상사태를 선포하고 제재를 가하기로 한 것이다. 이 결과 바이든 행정부 하에서는 14024호에 근거해 전적으로 러시아의 유해한 외국 활동에 대한 제재가 부과돼 왔다. 

◇ 13662호에 의거한 지정은 1월 10일에도

실은, 재무성은 금년 1월 10일, 다음과 같은 발표를 실시했다. "오늘 미 재무부는 러시아의 에너지 수입을 줄인다는 G7 공약을 이행하기 위해 러시아의 주요 석유 생산자 2개사에 대한 제재를 포함한 광범위한 조치를 강구했다." 이에 대해 '뉴욕 타임즈'는 '미국, 러시아의 에너지 부문을 압박하는 새로운 제재를 부과한다'는 기사를 배포했다. 

그러나 이 기사에는 앞으로 설명할 중대한 점이 누락돼 있다. 그것은 왜 에너지 부문인가, 왜 13662호를 사용했는가 하는 논점이다.

한편 '워싱턴 포스트'(WP) 기사 중에는 13662호와 관련해 "제재 조치는 의회가 제재 해제에 반대할 권한을 부여하는 법률에 따라 승인돼 있다"는 지적이 나온다. 이 지적이 구체적으로 무엇을 의미하는지에 대해서는 언급되지 않았지만, 정권 말기에 내놓은 대러 제재의 본질은 이 WP의 지적에 달려 있다. 

그래서 주의 깊게 재무성의 10일 발표를 읽으면, 「오늘의 결정에 따라 재무성 외국자산관리국(OFAC)은 E.O.14024에 따라 러시아 연방경제의 에너지 부문에서 조업하고 있다, 또는 조업하고 있었다 하여, 또한 E.O.13662에 따라 러시아 연방경제의 에너지 부문에서 조업하고 있다고 하여 러시아의 가장 중요한 석유 생산·수출업자 2개사를 지정했다」고 기술되어 있음을 알 수 있다. 

정권 말기에 이르러 14024호가 아닌 13662호에 근거한 제재 지정을 단행하기로 한 것이다. 1월 10일에 2개사에 대해 13662호와 14024호를 적용해 1월 15일이 되어서 13662호에 근거한 재지정을 약 100개 사업체에 실시했다. 

이게 도대체 무슨 일일까?

◇ 미국의 제재 : '대통령-의회 주도'

이 문제를 이해하기 위해서는 미국의 제재 구조를 이해해야 한다. 우선 미국의 제재는 '연방의회 및 대통령이 사용하는 수단'으로 볼 수 있다('미국의 대러 제재: 법적 권한과 관련 조치' 참조). 대통령은 미국의 외교정책을 지원하는 제재조치를 강구할 권한을 대폭 갖고 있다. 의회가 제재조치를 입법화할 경우 대통령은 해당 입법규정에 따르되 제재조치의 대상이 되는 개인 및 단체를 결정할 책임을 진다. 대통령은 제재조치의 발동과 적용에 있어 단독으로 결정을 내릴 권한을 갖는 경우도 많다. 

예를 들어 대통령은 국제긴급경제권한법(IEEPA)에 따라 '미국의 국가안보, 외교정책 또는 경제에 대한 그 원인의 전부 또는 실질적 부분이 미국 밖에 있는 비정상적이고 특별한 위협'이 발생했다고 판단함으로써 그 권한을 행사한다. 이후 대통령은 국가비상사태법(NEA)에 규정된 바와 같이 국가비상사태 발생을 선언하고, 그 선언을 의회에 제출하고, 연방관보에 공표함으로써 공적인 기록을 남긴다. 국가비상사태 하에서 대통령은 외환거래, 미국의 은행거래수단 이용, 통화 또는 증권의 수출입 및 미국의 관할 하에 있는 재산 또는 재산권에 관련된 거래를 조사, 규제 또는 금지하는 권한을 IEEEPA에 의해 부여받고 있다. 

한편 연방의회는 대통령의 제재조치 사용을 승인하는 법률을 제정하고 경우에 따라서는 그 사용을 의무화함으로써 제재조치 발동에 영향을 주고 있다. 러시아의 경우 의회는 당초 2009년 회계사 세르게이 마그니츠키가 구류 중 사망한 사건과 관련해 러시아의 인권 침해와 부패에 주목하려 했다. 2012년 12월 의회는 이른바 마그니츠키법을 통과시켜 입법화되었다. 

이후 러시아의 우크라이나 침공 및 기타 미국의 이익을 위협하는 외국 활동과 관련된 제재는 청와대에 부여된 국가비상사태 권한에 근거해 국가비상사태법 및 국제긴급경제권한법에 따라 행사돼 왔다. 2014년 이후 오바마(E.O. 13660, 13661, 13662, 13685), 트럼프(13849 및 13883), 바이든(194024, 14039, 14065, 14066) 정부는 이들 각 대통령령을 이용하여 수천 명의 개인과 단체와 선박 및 항공기에 제재를 부과해 왔다. 

◇ 13662호에 기초한 재지정의 이유

첫머리에 소개한 재지정을 이해하기 위해서는 트럼프 대통령에 의해 서명되어 법률이 된 '제재를 통한 미국의 적대국(이란, 러시아 연방, 대북 대항법(CAATSA)에 대해 알아야 한다. CAATSA는 2017년 8월 2일 당시 트럼프 대통령이 서명해 통과된 법률이다(거부권을 행사해도 재가결될 것 같아 불가피하게 서명한 것). 2016년 미국 대통령선거에 러시아가 간섭하면서 통과된 CAATSA는 러시아에 대해 보다 강경한 자세를 관철할 것을 의회는 의도하고 있었다. 오바마 행정부에서 부과된 대러 제재를 트럼프 행정부가 약화시킬지 모른다는 우려에 따라 논의된 것이기도 하다. 

CAATSA에는 러시아에 부과된 제재를 완화 또는 해제하기 위해 대통령이 강구하는 조치에 대해 의회의 심사를 의무화하고 있다(구체적으로는 E.O. 13660, 13661, 13662, 13685, 13694, 13757――에 대해 의회위원회에 해제 사유 등을 제출해야 한다). 즉, 13662호에 근거한 제재는 CAATSA에 규정되어 있기 때문에 트럼프 신대통령에 의한 행정명령만으로는 해제할 수 없는 것이다. 

이때 사실은 13662호가 아니라 13660호, 13661호 같은 다른 대통령령에 따른 지정도 됐을 텐데 왜 13622호에 재지정 근거를 요구했을까. 답은 앞서 설명했듯이 13662호에는 에너지 부문 제재가 포함돼 있었기 때문이다. 러시아가 평화협상을 개시하는 데 도움이 될 에너지 시장의 주요 플레이어에 대한 제재 해제를 굳이 어렵게 함으로써 평화협상 개시를 방해하려 한 것이다. 

어쨌든 재지정이 의미하는 것은 우크라이나 평화를 놓고 러시아와 협의할 때 대러 제재 완화를 요구하는 블라디미르 푸틴 대통령에 대해 트럼프 대통령이 타협하고 싶어도 안이하게 제재 완화를 할 수 없게 된다는 것이다. 바이든은 굳이 이렇게 함으로써 트럼프의 손발을 묶고 우크라이나 평화협상으로 가는 길을 방해했다고 할 수 있다. 

(출처)https://thehill.com/homenews/administration/5096730-trump-inauguration-day-photos/

◇ 낙관할 수 없는 미 의회

트럼프는 대선에서 확실히 대승했다. 그러나 상하원 선거 결과를 보면 미 의회의 세력은 공화당과 민주당이 팽팽히 맞서고 있다. 올해 1월 16일자 'The Economist'에 따르면 공화당은 상원에서 2017년보다 다소 우세해 100석 중 53석을 차지하고 있다. 그러나 그는 민주당이 결속돼 있다고 가정하면 트럼프 당선인은 어떤 투표에서도 3명 이상의 조반자를 낼 여유가 없다는 얘기가 된다. 

아울러 트럼프 대통령은 3명의 하원 공화당 의원을 새 정부 직책에 지명함으로써 사태를 악화시키고 있다. 이미 1명은 사퇴했고 다른 2명이 취임하면 공화당은 최소한 결원을 메우기 위한 특별선거가 치러질 때까지는 2명만 과반이 된다. 이는 1930년대 이후 가장 적은 과반수다. 즉, 상하원 모두 우크라이나 지원을 계속해, 대러 강경 노선을 유지해야 한다고 생각하는 사람이 당파를 초월해 의결하면, 대러 제재를 의회에서 완화하는 것은 극히 어렵다고 말할 수 있을 것이다. 

게다가 2026년 11월 중간선거에서 공화당이 하원의 과반수를 잃을 가능성이 상당히 높다. 그러고 보면 재지정을 함으로써 이들 러시아 사업체의 제재 해제가 상당히 어려워졌다고 할 수 있다. 바로 바이든은 강렬한 '마지막 방귀'를 남긴 셈이다. 

(2월 2일 오후 4시부터 스기나미구 우메사토구민집회소에서 시오바라 토시히코 씨의 강연회가 열립니다)

시오바라 토시히코(평론가)

https://news.yahoo.co.jp/articles/bba628cc1e4a336431d836979aafb58715529694?page=1

こんな姑息な…バイデン前大統領が最後に仕掛けた「ウクライナ和平妨害工作」（現代ビジネ

こんな姑息な…バイデン前大統領が最後に仕掛けた「ウクライナ和平妨害工作」
1/27(月) 6:04配信

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現代ビジネス
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ウクライナ和平を語るとき、何とか戦争を継続させたい人々がいる。ところが、そうした戦争指向の人々はずる賢いのか、なかなか尻尾をつかませない。だが、そうした「戦争継続派」の重鎮、ジョー・バイデン前アメリカ大統領は、任期を終える数日前に強烈な「最後っ屁」によって、彼がまさに「戦争継続派」であることを印象づけることになった。

いま韓国の若者の間で広がる「民主主義システム」への疑念

1月15日の大統領令
バイデン政権は、1月15日、対ロ制裁に関する最後の発表をした。米財務省は、「財務省、ロシアの制裁逃れスキームを阻止」というタイトルで制裁発表を行ったのだ。そこには、「本日、米財務省は、米国の制裁を回避しようとするロシアの取り組みに対して措置を講じた」として、キルギスの銀行などへの制裁が記されている。

それだけではない。「財務省はまた、大統領令(E.O.)13662号に基づき、すでにE.O.14024号に基づき指定された約100の事業体を再指定することで、外国人がロシアの軍産複合体と取引を継続することに伴う重大なリスクを強化している」としたのである。

同じ財務省の発表には、「ロシアの重要企業に対する二次的制裁リスクの増大」という項目があり、「G7の公約を推進する形で、本日発令された大統領令13662号に基づく再指定は、ロシア連邦経済の金融サービス、エネルギー、および防衛ならびに関連資材部門で事業を展開する企業を対象とし、ロシアの国際金融へのアクセスを制限し、エネルギー製品やその他の商品から得られるロシアの収益を削減し、ロシアの兵器および兵器部品の調達能力を妨害することを目的としている」と説明されている。

(出所)Bing 動画

再指定の意味
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なぜこんな細かい話を紹介したかというと、この「再指定」にバイデン前政権の「企み」が隠されているからである。しっかりと勉強していないと、そのねらいはわからない。案の定、欧米や日本の主要マスメディアでこの「姑息さ」に気づいた報道はほとんどない。あるいは、気づいてもバイデンの正体を知らせないために報道していない。

まず、大統領令13662号と同14024号との違いを知らなければならない。13662号は、2014年3月20日 、バラク・オバマ大統領によって、ウクライナ情勢にかかわる追加の人物の資産ブロックに関する大統領令として発出された。米国がウクライナの主権侵害とみなしたクリミアの住民投票の発表を受けて署名された一連の米大統領令の第三弾だ(国務省関連として大統領令13660号と同13661号がある)。

13662号の特徴は、ウクライナやクリミア情勢への直接的な関与や、ロシア国内での役人としての地位だけでなく、金融、エネルギー、冶金・鉱業、エンジニアリングといったロシア経済の各部門に所属している場合にも制裁を科すことができるという点である。

これに対して、14024号は、2021年4月15日にバイデン大統領によって発出された。「ロシア連邦政府の特定された有害な対外活動に関する財産のブロック」というタイトルからわかるように、バイデン大統領は、ロシアによる特定の有害な外国活動を脅威とし、こうした脅威に対処するための国家緊急事態を宣言して制裁を科すことにしたのである。この結果、バイデン政権下では、14024号に基づいて、もっぱら「ロシアの有害な外国活動に対する制裁」が科されてきた。

13662号に基づく指定は1月10日にも
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実は、財務省は今年1月10日、つぎのような発表を行った。「本日、米財務省は、ロシアのエネルギー収入を減らすというG7の公約を履行するために、ロシアの主要な石油生産者2社への制裁を含む広範な措置を講じた」。これを受けて、「ニューヨーク・タイムズ」は「米国、ロシアのエネルギー部門を圧迫する新たな制裁を科す」との記事を配信した。

しかし、この記事には、これから説明する重大な点が欠落している。それは、なぜエネルギー部門なのか、なぜ13662号を使ったのかという論点だ。

他方で、「ワシントン・ポスト」(WP)の記事のなかには、13662号に関連して、「制裁措置は議会が制裁解除に反対する権限を付与する法律に基づいて承認されている」との指摘がある。この指摘が具体的に何を意味するかについては語られていないのだが、政権末期に出した対ロ制裁の本質はこのWPの指摘にかかっている。

そこで、注意深く財務省の10日の発表を読むと、「本日の決定に従い、財務省外国資産管理局(OFAC)はE.O.14024に従い、ロシア連邦経済のエネルギー部門で操業している、または操業していたとして、またE.O.13662に従い、ロシア連邦経済のエネルギー部門で操業しているとして、ロシアの最も重要な石油生産・輸出業者2社を指定した」と記述されていることに気づく。

政権末期になって、14024号ではなく、13662号に基づく制裁指定に踏み切ることにしたのだ。1月10日に2社について13662号と14024号を適用し、1月15日になって、13662号に基づく再指定を約100の事業体に行った。

これは一体、どういうことなのだろうか？

米国の制裁:大統領と議会が主導
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この問題を理解するためには、米国の制裁の仕組みを理解しなければならない。まず、米国の制裁は、「連邦議会および大統領が使用する手段である」とみなすことができる(「米国の対ロ制裁:法的権限と関連措置」を参照)。大統領は米国の外交政策を支援する制裁措置を講じる権限を大幅に有している。議会が制裁措置を立法化した場合、大統領は当該立法の規定に従うが、制裁措置の対象となる個人および団体を決定する責任を負う。大統領は制裁措置の発動と適用において、単独で決定を下す権限を有することも多い。

たとえば、大統領は、国際緊急経済権限法(IEEPA)に従って、「米国の国家安全保障、外交政策、または経済に対する、その原因の全部または実質的部分が米国国外にある異常かつ特別な脅威」が生じたと判断することで、その権限を行使する。その後、大統領は国家緊急事態法(NEA)に規定されているように、国家緊急事態の発生を宣言し、その宣言を議会に提出し、 連邦官報に公表することで公的な記録を残す。国家緊急事態下において、大統領は、外国為替取引、米国の銀行取引手段の利用、通貨または証券の輸出入、および米国の管轄下にある財産または財産権に関わる取引を調査、規制、または禁止する権限をIEEPAにより付与されている。

一方、連邦議会は、大統領による制裁措置の使用を承認する法律を制定し、場合によってはその使用を義務づけることで、制裁措置の発動に影響を与えている。ロシアの場合、議会は当初、2009年に会計士セルゲイ・マグニツキーが拘留中に死亡した事件に関連して、ロシアの人権侵害と汚職に注目しようとした。2012年12月、議会は、いわゆるマグニツキー法を可決し、立法化された。

その後、ロシアによるウクライナ侵攻やその他の米国の利益を脅かす外国での活動に関連する制裁は、大統領府に与えられた国家緊急事態権限に基づき、国家緊急事態法および国際緊急経済権限法に基づいて行使されてきた。2014年以降、オバマ(E.O. 13660、13661、13662、13685)、トランプ(同13849および13883)、バイデン(同14024、14039、14065、14066、14068、14071、14114)政権は、これらの各大統領令を利用して、数千人の個人、団体、船舶、航空機に制裁を科してきた。

13662号に基づく再指定の理由
冒頭で紹介した再指定を理解するためには、トランプ大統領によって署名されて法律となった「制裁を通じた米国の敵対国(イラン、ロシア連邦、 北朝鮮)への対抗法」(CAATSA)について知らなければならない。CAATSAは2017年8月2日に当時のトランプ大統領が署名して成立した法律である(拒否権を行使しても、再可決されそうであったため、やむを得ず署名したもの)。2016年の米大統領選挙にロシアが干渉したことを受けて可決されたCAATSAは、ロシアに対してより強硬な姿勢を貫くことを議会は意図していた。オバマ政権下で科された対ロ制裁をトランプ政権が弱めるかもしれないという懸念を受けて議論されたものでもある。

CAATSA には、ロシアに科された制裁を緩和または解除するために大統領が講じる措置について、議会の審査を義務づけている(具体的には、E.O.13660、13661、13662、13685、13694、13757――について議会委員会に解除理由などを提出しなければならない)。つまり、13662号に基づく制裁は、CAATSAに規定されているため、トランプ新大統領による行政命令だけでは解除することができないのだ。

このとき、実は、13662号ではなく、13660号、13661号といった別の大統領令に基づく指定でもよかったはずなのだが、なぜ13622号に再指定の根拠を求めたのか。答えは、先に説明したように、13662号には、エネルギー部門の制裁が含まれていたからにほかならない。ロシアに和平交渉を開始させるのに役立つであろう、エネルギー市場の主要プレーヤーに対する制裁解除をあえて難しくすることで、和平交渉開始を妨害しようとしたのだ。

いずれにしても、再指定が意味しているのは、ウクライナ和平をめぐって、ロシアと協議する際、対ロ制裁緩和を求めるウラジーミル・プーチン大統領に対して、トランプ大統領が妥協したくても安易に制裁緩和できなくなるということだ。バイデンはあえて、こうすることで、トランプの手足を縛り、ウクライナ和平交渉への道筋を妨害したと言える。

(出所)https://thehill.com/homenews/administration/5096730-trump-inauguration-day-photos/

楽観できない米議会
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トランプは大統領選で、たしかに大勝した。しかし、上下院選の結果をみると、米議会の勢力は共和党と民主党が拮抗している。今年1月16日付の「The Economist」によれば、共和党は上院で2017年よりもやや優勢で、100議席中53議席を占めている。しかし、「民主党が結束していると仮定すると、トランプ氏はいかなる投票においても3人以上の造反者を出す余裕はないということになる」。

加えて、トランプ大統領は、3人の下院共和党議員を新政権の役職に指名したことで、事態を悪化させている。すでに1人は辞任しており、他の2人が就任すれば、共和党は少なくとも欠員を補うための特別選挙が行われるまでは、2名のみの過半数となる。これは1930年代以降で最も少ない過半数である。つまり、上下院ともに、ウクライナ支援を継続し、対ロ強硬路線を維持すべきだと考える者が党派を超えて議決すれば、対ロ制裁を議会において緩和するのはきわめて難しいと言えるだろう。

さらに、2026年11月の中間選挙で、共和党が下院の過半数を失う可能性がかなり高い。そう考えると、再指定したことで、これらのロシア事業体の制裁解除が相当に難しくなったと言えるだろう。まさに、バイデンは強烈な「最後っ屁」を残したことになる。

(※2月2日午後4時から杉並区梅里区民集会所で、塩原俊彦氏の講演会が開かれます)

塩原 俊彦(評論家)