우리나라 농촌관광, 어떻게 할 것인가?

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우리나라 농촌관광, 어떻게 할 것인가?

들어가는 말

오는 7월부터 도입되는 주5일 근무제와 더불어 농촌관광에 대한 사회적 관심이 높아지고 있다. 일반 농민에서부터 농촌지역의 지방정부는 물론 농림부 등 중앙정부 차원에서도 아이디어 차원의 구상에서부터 각종 시책개발에 이르기까지 다양한 시도가 이루어지고 있다.

농촌관광이란 용어가 표현하는 사회적 현상은 한 마디로 말해서 농촌어메니티 자원이 시장가치로 전환되는 과정이라 할 수 있다. 그 동안 소비자들의 지불의사와 무관하게 존재했던, 농촌공간에 산재한 환경적, 문화적, 자연적 자원들이 체험프로그램이나 숙박 등의 형태로 프로그램화되면서 서서히 소비자들의 지불의사를 유인함에 따라 가격이 매겨지고, 시장가치로의 전환가능성이 높아지고 있다. 경제학에서 말하는 외부경제효과의 시장내부화(internalization du marché) 과정이 진행되고 있는 것이다.

앞으로 우리나라의 농업은 서로 다른 특성을 갖는 두 개의 시장이 전개되는 과정에 유의하면서 세가지 중심어를 가지고 대응해 나가야 할 것으로 판단된다. 이는 단순한 전망이라기 보다는 일종의 필연으로서 우리나라 농업이 외부환경 변화에 올바르게 진화하는 길을 모색하는 작업과 관련된 일일 것이다.

두 개의 시장이란 농산물이라는 재화(product) 생산과 농촌관광과 같은 서비스(service) 생산영역에 대응하는 각각의 시장을 말한다. 전통적으로 재화생산 중심의 농업활동은 이제 서비스 생산활동으로 영역을 확장하고 있으며, 프랑스 등 선진국에서는 농가의 농촌관광 관련활동을 법률이 규정하는 ‘농업활동’에 편입시키고 있다. 농촌관광이라는 새로운 시장의 기회를 농업인에게 부여하고 있는 것이다.

세 가지 중심어(키워드)란 품질과 안전성, 어메니티를 가리킨다. 농업활동의 재화생산영역으로서 농산물생산 분야는 개방과 경쟁력이라는 시장환경에 의해 지배되고 있다. 농산물의 품질과 안전성의 문제는 경쟁회피 또는 시장차별화를 위한 것으로서 이제 선택의 문제가 아니라 의무가 되어가고 있으며, 선진 각국들은 협동조합 등 생산자 조직을 중심으로 이 두 개의 키워드를 통해 시장 재조직화에 박차를 가하고 있다. 농촌관광 등 농가의 서비스 생산활동 또한 어메니티라는 키워드를 중심으로 품질과 안전성의 문제를 검토하면서 일반관광 부문과 경쟁관계에 들어서고 있다.
이 글은 산업화된 국가들 사이에서 소위 서비스 농업(agriculture de service)의 발달이 보편적인 흐름으로 전개되고 있는 상황에서 우리나라의 농촌관광이 향후 어떻게 조직화되는 것이 바람직할 것인가하는 문제를 다루고자 한다. 본론에 들어가기 앞서 앞에서 간략히 언급한, 농업을 둘러싼 환경의 변화와 관련된 주제 - 두 개의 시장과 세 개의 중심어 문제 - 를 좀더 자세히 살펴보기로 한다.

농업활동의 이원화와 서비스농업의 대두

농업에 있어서 지난 90년대 이후 두드러지게 나타나고 있는 현상은 – 선진국이라 불리는 산업화된 국가들에 국한된 것이지만 – 농업활동의 외연이 서비스 생산분야로 확장되고 있다는 사실이다. 물론 이러한 현상은 UR과 WTO가 함축하는 개방화 및 농업에 대한 국가개입의 후퇴 등을 배경으로 하고 있지만, 고용시장의 위축과 불안정화에 따른 노동시간의 단축 등 ‘일하는 시간’과 ‘쉬는 시간’ 간의 비례관계의 변화에서 오는 여가수요의 확대가 농업활동에도 영향을 미치고 있다는 점에서 비롯된다.

그림에서 보는 것처럼 신석기 시대 이후 근대화 과정에 이르기 까지 농업활동은 전통적으로 인간이 자연생태계의 유기물 순환체계에 개입해 농산물(또는 축산물) 형태로 유기물을 추출하는 과정이다. 이 과정에서 세계 각 지역은 자연의 형상과 기후조건에 따라 각각에 고유한 농업시스템을 구축해 진화를 거듭해왔으며, 이러한 농업시스템이 후기 산업시대인 오늘날에도 독특한 농촌경관을 구성하며 그 외양을 드러낸다. 산업화가 진행된 근대에 이르러서는 비료 등 산업적 요소가 임금재인 식량생산의 경제적 효율성을 위해 무차별하게 유입되어 왔다.

그러던 것이 80년대를 전후해 주요 농업교역 국가들 – 특히 EU와 미국 - 사이에서 공급과잉 문제가 이슈화되고, 80년대 중반에는 농업생산을 자극하는 국내정책의 완화를 목표로 한 UR협상이 진행되면서, 농업에 대한 국가개입의 목표와 방식을 둘러싼 논의가 새로운 국면을 맞게 되었다. 환경농업에 관한 새로운 시책들의 도입(1992년 EU)과 농업의 다면적 기능을 고려한 농촌개발정책의 도입(1999년 EU) 등은 그러한 목표와 방식을 구체화한 사례로서 우리나라 국내 농업정책에도 현재 큰 영향을 미치고 있는 사례들이다.

어쨌든 이러한 정책환경의 변화를 계기로 농업활동은 크게 재화생산에서 서비스생산 영역으로 확장되고 있다. 재화생산 영역에 있어서는 산업적 요소의 투입이 감소하면서 한편으로는 유기농 등 환경친화적 농산물 생산으로 대체되고 있으며, 다른 한편으로는 농가의 농촌관광 활동이 활성화되면서 새로운 서비스 시장이 창출되고 있다. 한편, 농촌경관과 같이 시장형성이 곤란한 공공재적 성격이 강한 서비스 생산분야에 있어서는 시장실패의 영역을 보완하기 위한 새로운 사회적 보상체계로서 다양한 형태의 직불제가 도입되고 있는 중이다. EU의 새로운 농촌개발정책의 범주 하에 시행되고 있는 프랑스의 경영국토계약(CTE – 최근 CAD로 바뀜) 이나 영국(잉글랜드 주)의 ESA 시책이 그러한 사례를 보여준다.

이러한 농업활동의 이원화 과정은 농업에 대한 사회적 요구의 차이와 정도에 따라 전통적인 재화생산영역을 여전히 강조하는 나라들과 새로운 서비스 생산영역에 향후 농업정책 – 정확하게는 농업당당 부처의 정책 - 의 중심을 옮기려는 나라들로 구분하고 있다. 일찍이 시장논리가 사회구성의 중심논리로 부각돼 근대화를 이뤘던 영국과 북구국가들의 경우가 후자에 속한다면, 시장보다는 국가가 사회구성에 적극 개입한 프랑스 등 중남부 유럽국가들이 전자에 속한다. EU 내에서 공동농업정책의 개정을 놓고 남부와 북부와 대립하는 이유가 여기에 있다. ‘농업개발(재화생산영역) 없는 농촌개발정책’이 우리에게 적합한 것인지는 크게 의문이 가는 대목이 아닐 수 없다.

선진국에서의 농촌관광의 발전

일찍이 프랑스 등 서유럽에서 발전한 농촌관광은 농업, 농촌을 둘러싼 사회경제적 여건의 변화 속에서 나름대로의 진화과정을 거쳐 오늘에 이르고 있다. 이러한 발전과정은 크게 두 번에 걸친 전환기를 거쳐왔다. 50년대 이후 은퇴농들을 중심으로 민박서비스 위주의 농촌관광활동이 전개되다가 80년대 초 유럽농업정책이 후퇴(쿼터제 실시 등)하면서 현업농들이 경영다각화 차원에서 농촌관광 활동에 본격적으로 유입되기 시작했다. 이른바 빵시옹(국내에서는 펜션으로 알려짐)이라고 하는 민박위주의 농촌관광 시설은 은퇴농을 비롯한 지역의 은퇴자들이 농촌주택을 개량해 숙박시설로 개조하면서 연금소득을 보충하는 한편, 시설개보수에 들어간 자본의 일부를 회수하기 위한 방편으로 시작되었다. 이렇게 농촌지역의 은퇴자 그룹을 중심으로 시작한 민박위주의 농촌관광활동이 현업농들의 농업활동과 연계돼 교육 및 체험, 외식 등으로 서비스 영역을 확장해나간 것은 농업정책의 후퇴라는 농업여건의 변화와 밀접한 관계를 맺고 있다.

농촌관광의 발전에 있어서 또 다른 중요한 계기가 된 것은 80년대 후반 들어 현업농들의 농촌관광 활동이 하나의 통합된 브랜드로 묶이면서 네트워크화되고, 이를 바탕으로 체계화된 품질관리방식을 도입하면서 비로서 일반관광부문과 경쟁할 수 있는 위치에 오르게 된 점을 들 수 있다. 여기에 농가가 수행하는 농촌관광활동의 농업적 성격이 법률로서 뒷받침되고, 이를 통해 농촌관광이라는 새로운 서비스 시장의 주인으로서 농업인의 사회적 역할이 인정된 것 또한 중요한 계기가 되고 있다. 이는 개방화 등으로 재화생산영역에서의 시장축소로 어려움을 겪고 있는 농가들(특히 중소농들)에게 서비스생산 영역에서 새로운 시장참여기회를 제공한다는 의미가 있다. 이밖에도 농업의 다면적 기능을 촉진하기 위한 농촌개발정책의 도입과 유럽통합의 역기능을 해소하기 위한 지역활성화 시책 등은 농촌관광발전에 있어 새로운 정책환경을 이루고 있다.

이처럼 선진국의 사례를 통해 볼 때 서비스 시장의 발전으로서 농촌관광 활동영역은 초기에 단순한 형태의 숙박활동에서 교육, 체험활동(레포츠 포함)과 외식활동으로 확장되고 있으며, 각각의 사업분야는 다시 여러 개의 세부활동으로 분화돼 발전하고 있음을 알 수 있다. 특히, 숙박과 외식사업의 경우에는 일반관광부문의 호텔과 레스토랑 사업과 경쟁관계에 놓일 정도로 발전하고 있으며, 장애인 또는 특수 기호층(레포츠)을 대상으로 농촌관광 활동영역이 확장되고 있다. 시장의 발전과 함께 주요 공급자 그룹도 초기 농촌지역에 주택을 보유한 은퇴자 중심에서 현업농들의 참여가 빠르게 늘어나고 있으며, 농촌관광 참여동기 또한 사회적 인 것에서 경제적인 것으로 확장되고 있다. 이처럼 공급측면에서 농촌관광시장은 유통되는 상품(농촌관광 서비스)의 종류가 다양화되면서, 투자리스크가 높으면서도 부가가치가 높은 분야로 활동영역을 확장하고 있다. 한편, 수요측면에서도 저가관광이라는 이미지에서 벗어나 중상위 소득수준의 기혼계층을 주요 고객층으로 하는 시장으로 전환되고 있다.

이처럼 선진국의 사례를 통해볼 때 농촌관광시장은 일반적으로 초기형성단계 à 양적성장단계 à 질적발전단계라는 경로를 거쳐 발전할 것으로 전망된다. 농촌관광 시장의 발전단계별로 볼 때 서유럽의 경우에는 일반관광과 농촌관광부문이 시장쉐어 면에서 상호 경쟁하는 구도를 보이는 질적발전단계에 있으며, 일본은 양적발전단계, 우리나라는 시장형성 초기단계에 놓여있는 것으로 이해할 수 있다.

우리나라의 농촌관광 또한 주5일제 등 노동의 사회적 조직방식의 변화와 같은 사회경제적 요인으로 인해 수요층이 확대되고, 농업정책의 후퇴에 따른 농가의 경영다각화 노력 등으로 새로운 공급자 그룹이 형성되면서, 전체 관광시장의 양적, 질적발전과 궤를 같이하는 변화를 맞이할 전망이다.

우리나라 농촌관광의 구조

농촌관광을 앞서 정의한 것처럼 농촌어메니티 자원이 시장가치로 전환되는 과정으로 볼 때우리나라의 농촌관광은 현재 이원화된 형태로 상호 연계되지 않은 형태로 구조화되고 있다. 농촌관광 서비스 유형별로 공급자 그룹과 참여동기, 지역경제에 미치는 효과 등이 다르게 나타나고 있는 것이다. 이원화된 구조란 마을단위로 추진되고 있는, 농업활동과 연계된 농촌관광활동과 최근 들어 부쩍 확장추세를 보이고 있는 농촌지역의 펜션 등 고급민박형 숙박시설과 같은 비농업적 성격의 농촌관광활동을 가리킨다. 이 둘은 서로 다른 정책적 환경과 사회경제적 여건 속에서 상호간 연계성을 결여한 채 농촌어메니티 자원을 시장가치로 전환시키는 매개체로서 성장하고 있다.

농업과 연계된 농촌관광의 경우 농림부 등 중앙정부 각 부처가 실시하고 있는 마을단위 정책사업이 중요한 정책적 환경이 되고 있으며, FTA 등 농산물 시장개방 추진에 따른 국내농산물 시장의 축소는 많은 농가로 하여금 이와 같은 정부의 농촌관광 육성정책에 관심을 갖게 하는 사회경제적 환경이 되고 있다. 반면, 근년 들어 일부 농촌지역에서 붐을 이루고 있는 펜션시장은 농촌지역에 고급민박시장을 창출하면서 국내 부동산시장의 변화와 주5일근무제 등 사회경제적 환경의 변화를 호기로 삼아 농촌지역으로 빠르게 확산되고 있다.

앞서 정의한 것처럼 농촌관광이란 결국 농촌어메니티 자원이 시장가치로 전환되는 과정이라고 볼 때, 이들 두 개의 농촌관광 관련활동은 동일한 농촌공간 내에서 어메니티 자원을 활용하는 방식과 활용주체, 부가가치 창출 방식 등에서 차이를 보이고 있다. 그림에서 보는 것처럼 근년 들어 정부 각 부처에서 추진하고 있는 마을단위 농촌관광 관련사업은 주로 교육, 체험활동 위주의 농촌관광 활동을 유도하고 있으며, 저가형 민박활동과 농산물 직판활동을 연계하는 형태로 발전하고 있다. 주로 농가의 농업활동과 연계되면서 발전하고 있는 마을단위의 농촌관광은 정부의 공동시설 마련 지원시책과 맞물리면서 사업주체가 개별농가가 아닌 마을단위의 추진위 등으로 구성되고 있으며, 주로 농촌관광의 저부가가치 영역에서 활동하고 있다. 따라서 이러한 영역에서의 농촌관광 활동에 대한 참여농가의 투자 수준은 매우 낮은 수준에 머물러 있으며, 낮은 수준의 리스크는 낮은 수준의 소득기회를 제공하는데 국한되고 있다.

한편, 최근 들어 펜션이라는 이름으로 일부 농촌지역에서 빠르게 확산되고 있는 고급민박형농촌관광 활동은 도시부동산 자본이 주체가 되어 농촌어메니티 자원을 시장가치로 전환하고 있는 사례이며, 향후 시장규모가 크게 확대될 전망이다(전국 펜션 수 2000년 70개에서 2003년 1,400개, 2005년 4,300개로 증가 전망, 시장규모 같은 기간 200억원에서 5,000억원). 서유럽의 경우와 달리 농촌지역의 펜션사업은 지역주민이 주도하는 형태로 발전되기 보다는 점차 부동산시장의 투자논리에 의해 움직이면서, 해당 농촌지역과의 사회경제적 연계성을 상실한 가운데 확장되고 있다. 그러나 농촌지역의 펜션은 콘도나 호텔, 모텔 등 일반관광부문의 관광객을 농촌지역으로 유입시키고 있어 향후 체류형 농촌관광의 가능성을 보여주고 있다는 측면에서 긍정적 측면도 지니고 있다.

이처럼 국내 농촌관광은 공공부문의 정책사업에 의한 마을단위의 농촌관광사업(교육-체험 위주)과 도시부동산 자본의 유입에 의해 빠르게 확산되고 있는 펜션형 고급민박사업으로 이원화하고 있으며, 동일한 농촌공간 내에서 어메니티 자원을 활용해 시장가치로 전환하는 과정에서 상호경쟁 또는 대립관계에 놓여 있고, 농촌어메니티 자원의 효율적 이용이라는 측면에서 상호 연계성을 결여하고 있다.

이와 같은 국내 농촌관광의 이원화된 구조는 우리나라의 농업, 농촌부문의 발전내용을 반영한 것이다. 서구에서 농촌관광이 은퇴농 등 농촌지역의 은퇴자들을 중심으로 숙박서비스 제공부문부터 시작될 수 있었던 것은 농가경제의 잉여창출 가능성이 농업정책과 사회적 여건을 통해 가능했기 때문이며, 이러한 가계잉여가 은퇴를 앞둔 농가로 하여금 숙박시설로 시설을 개보수 하는데 필요한 자본으로 재투자될 수 있는 환경이 되었기 때문이다. 유럽공동농업정책이 제공한 안정적 시장환경은 농가의 잉여창출 가능성을 뒷받침해왔으며, 굳건한 공교육제도 등은 농가잉여의 유출을 억제하는데 크게 기여하였다. 반면, 우리나라는 시장환경의 불안정성과 농가의 교육비 부담 등으로 농가가 자산을 축적할만한 기회를 충분히 갖지 못하였으며, 이에 따라 주택부문에 대한 투자여력이 불충분한 상태에서 펜션과 같은 고급민박서비스 시장에 농가가 진입하기가 현실적으로 어려운 여건이 되고 말았다.

이원화된 구조의 회복을 위하여

앞서 살펴본 것처럼 국내 농촌관광의 왜곡된 발전구조를 정상적인 형태로 되돌리는 한편, 농촌어메니티 자원의 시장가능성을 농촌지역 주민들에게 되돌리기 위해서는 농촌관광의 두가지 영역에서 보다 체계적인 접근이 필요할 것으로 보인다.

먼저, 고급민박형 농촌관광활동인 펜션과 같은 비농업적 성격의 농촌관광에 대해서는 지방정부와의 협약사업을 통해 현재 성장을 거듭하고 있는 농촌지역의 펜션시장을 농업인 또는 은퇴농 등 지역주민이 주도하는 시장으로 전환하려는 노력이 필요하다. 이 경우 농협의 역할을 기대해 볼 수 있다. 농협은 신용사업부문의 새로운 여신시장 창출이라는 경제적 동기 이외에도 펜션형 고급민박 시장을 농촌지역 주민들이 주도하는 시장으로 전환하는데 일정한 역할을 수행함으로써 농촌경제 활성화에 기여할 수 있다는 점에서 사회적 타당성과 명분을 지닐 수 있을 것이다. 보다 구체적으로는 새로운 여신시장을 필요로 하는 농협이 (가칭) 농협지트 사업을 통해 지방정부와 협력하여 현지 농업인을 비롯한 지역주민들이 펜션형 고급민박사업에 참여할 수 있도록 금융과 사업운영 면에서 지원하는 것이다. 지방정부가 인허가 권한을 이용해 농촌지역의 고급민박 사업의 공급능력을 중장기적인 관점에서 조절하는 한편, 농협지트를 통해 지역성을 홍보하는 개별사업자에게는 공익적 활동을 대가로 보조금(또는 이차보전)을 지원할 수 있을 것이다. 한편, 농협의 경우에는 사업수익성과 사업체의 자산유동성 등을 고려하여 일반대출 또는 저리대출을 통해 사업자의 투자활동을 지원하는 한편, 전국적인 네트워크를 보유하고 있는 농협조직망을 통해 사업을 홍보하고 고객을 유치하는 활동을 지원할 수 있을 것이다. 한편, 농협은 중장기적으로 (가칭) 지트사업을 통해 농촌지역의 숙박시장을 하나의 브랜드로 재조직화하고, 이를 관리하기 위한 사업단위를 신설해 새로운 상품개발, 품질관리 시스템 등을 도입하는 한편, 기존의 펜션사업을 농협지트로 흡수할 수 있을 것이다. (가칭)농협지트사업은 우선 펜션사업의 시장성이 입증되고 있는 강원, 경기, 충남 등을 대상으로 시범사업으로 진행하면서, 이와 유사한 사업을 계획하고 있는 지방정부(화천군 등)와의 협력 하에 전국 단위의 사업추진을 위한 보다 정밀한 사업계획을 마련할 필요가 있다.

둘째, 농업과 연계된 농촌관광 활동의 경우에는 향후 중앙정부가 지방정부의 농업기술센터의 기능강화 차원에서 지원함으로써 농촌지도사업의 일환으로 농가의 농촌관광활동을 지원할 필요가 있다. 과거 농촌지도사업은 농업활동의 재화생산영역을 중심으로 이뤄졌다면, 향후에는 서비스생산영역에서 사회적 수요에 부응할 수 있는 공급능력을 농가가 갖출 수 있도록 지도기능을 강화할 필요가 있다. 프랑스의 농업회의소가 90년대 들어 농촌관광분야에 대한 지도기능을 강화한 사례는 좋은 모델이 될 수 있을 것이다. 이렇게 농업기술센터의 기능강화를 통해 중앙정부의 각종 농촌관광 관련사업을 배경으로 하면서, 각각의 농촌지역에서 품질면에서 제대로 된 공급능력을 갖춘 농가를 육성하는 것을 농업기술센터의 새로운 과제로 설정하고, 지방정부의 이와 같은 노력을 중앙정부가 지원할 필요가 있다.

이를 통해 시군의 농업기술센터는 각 지역의 농촌관광 시장을 조직화하는 네트워크의 중심으로서 농촌관광 서비스 유형별로 개별사업자(개별농가)를 네트워크화하고 하나의 브랜드로 서비스의 품질과 마케팅을 재조직화해 나가야 할 것이다. 궁극적으로는 영국의 Farm Stay UK나 프랑스의 Bienvenue à la ferme 처럼 농업관광시장을 조직화하기 위한 토대로 육성해나가야 할 것이다. 이를 통해 농촌관광활동에 참여하고 있는 농가는 농외소득 증대와 함께 농업이미지 제고와 후속세대에 대한 경영이양의 새로운 수단으로 농촌관광활동을 활용할 필요가 있다. 이를 위해서는 농가의 농촌관광활동에 대해 ‘농업적 성격’을 보다 분명히 하는 제도적 및 실질적 측면에서의 노력이 요구되며, 지도사업 등을 통한 체계적인 접근이 이루어져야 할 것이다.

참고문헌
오현석 외, 농촌관광 금융신상품 개발을 위한 선진국 사례연구, 농협중앙회, 2003.12
지역아카데미, 프랑스의 농촌관광 추진체계, Agroinfo no.9, www.terrami.org
___________ , 프랑스의 농촌관광과 농업관광, Agroinfo no.8, www.terrami.org
___________ , 농촌관광과 어메니티 시장의 발전, Agroinfo no.1, www.terrami.org

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  오현석

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우리나라 농촌관광은 도시부동산 자본이 주도하는 고급민박 서비스를 제공하는 펜션과 정부의 마을단위 정책사업을 계기로 확산되고 있는 교육/체험 위주의 농촌관광이 상호 연계성을 결여한 채 발전되고 있다. 동일한 농촌공간 내에서 어메니티 자원을 시장가치로 전환하는 이 두개의 농촌관광 영역이 지역주도형으로 전환되기 위해서는 공공부문의 적절한 개입이 필요한 시점이다.

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