서울개인택시운송사업조합운영에 관련된 문제점 개선

[신남식]

서울개인택시운송사업조합운영에 관련된 문제점 개선

고충민원 처리결과 통지

문서번호 : 조사삼07000-00000

수 신 : 서울특별시 송파구 장지동 000

사 건 : 94고충691 서울개인택시운송사업조합운영에 관련된 문제점 개선

신 청 인 : ○ ○ ○

피신청인 : 서울특별시장

붙 임 : 의결서 정본 1부.

1. 귀하께서 신청하신 위 고충민원사건에 관하여 우리 위원회는 붙임 의결서의 기재와 같이 관계행정기관에 대하여 시정조치(제도 등의 개선)를 권고하기로 (제도 등 개선에 관하여 의견을 표명하기로) 의결하고, 그 이행을 동 기관에 통보하였습니다.

(행정규제 및 민원사무기본법 제26조 제2항).

2. 행정기관의 장은 우리 위원회의 권고(의견표명)를 존중하여야 하며, 정당한 사유가 있는 경우를 제외하고는 이 권고를 통보받은 날부터 30일 이내에 그 처리결과를 통보하게 되어 있습니다. (위 법률 제28조 제1항).

3. 행정기관의 장이 정당한 사유가 있다고 하여 이 권고대로 시행할 수 없는 경우에는 통보를 받은 날부터 20일 이내에 그 사유를 명시한 이의 신청서를 제출 하여야 하며, 이 경우 우리 위원회는 재심의 할 수 있습니다.

4. 우리 위원회는 이 시정조치등 권고(의견표명)의 내용과 그 처리결과의 내용을 공표할 수 있습니다(위 법률 제29조).

5. 우리 위원회의 운영상황은 매년 대통령에게 보고되며, 또한 공표됩니다.(위 법률 제30조).

                           1994. 12. 14.

                      국민고충처리위원회 위 원 장

국 민 고 충 처 리 위 원 회 의 결

사 건: 94고충691 서울 개인택시 운송사업 조합 운영에 관련된 문제 점 개선

신 청 인 : ○ ○ ○

서울 송파구 장지동 000

피 신청인 : 서울특별시장

심의수행자 : 전 석 현 ․ 박 영 준

주 문

1. 피 신청인은 서울특별시 개인택시 운송사업 조합에 대한 행 정지도 및 감독을 통하여 동조합이 다음과 같은 개선사항을 이 행하도록 할 것을 시정 권고한다.

가. 상조회의 폐지 또는 합리적 운영을 기한다.

나. 조합비를 인하 조정한다.

다. 조합원의 가입은 강제가 아닌 임의 가입으로 한다.

라. 자료나 문서는 가능한 한 공개하도록 한다.

마. 조합의 임원등의 사업휴지 ․ 대리운전을 제한한다.

바. 기타 별지1 기재의 정관규정과 별지2 기재의 업무운영에 기재한 사항에      대하여 조합의 조직, 운영을 개선한다.

2. 신청인의 신청중 대의원선거 1인 1기표제에 대한 신청을 기각한다.

신청의취지 주문 제1항 기재의 시정조치 권고

이 유 별지기재와 같다.

(별 지)

이 유

1. 사실관계

가. 서울특별시개인택시운송사업조합은 피신청인으로부터 1983. 7. 22. 인 받아 설립등기를 필하였다.

나. 상기조합은 1983. 7. 22. 자체 정관을 제정하고 1993.12.23까지 8회 의 개정과 이의 승인 및 인가를 피신청인으로부터 받아 시행하였다.

다. 상기조합은 서울특별시 주소지내에 19개 지부를 두고 지부장을 이사 장이 임명하여 운영하고 있다.

라. 교통부에서는 1989. 3. 23. 운수단체의 자율화 일환의 조치로 운수단 체의 사업계획 및 예산승인제도를 사후 보고제도로 개선하도록 지시 (운지33100-2746)하였다.

2. 당사자등의 주장

가. 신청인

서울특별시개인택시운송사업조합의 조직. 운영에 있어서 대의원 선출 시 1인 다기표제, 1993년도 조합비․ 복지운영비의 대폭인상, 문서열람의 규제, 개인택시조합 상조회 운영의 비합리성, 개인면허사진표 제작의 부당 성, 지부장․ 차장임명의 부당성, 상조․ 복지회 부회장의 상근, 임원 등의 사업휴지․ 대리 운전, 서면결의, 조합의무가입 등 비민주적이고 비합리적인 규정 또는 운영실태는 이에 대한 감독권을 가진 피신청인의 감독소홀 및 직무유기에 기인한 것이므로 주문과 같은 결정을 구한다.

나. 피신청인

조합은 자동차운수사업의 건전한 발전과 자동차운수사업자의 공동의 이익을 도모하고 자동차운수사업의 진흥발전을 위하여 설립된 비영리 법 인단체로서 자동차운수사업법 제67조 및 동법시행령 제9조 제1항 제40호 에 의하여 피신청인이 조합의 업무 및 운영상황 등을 감독하도록 규정하 고 있지만 조합의 운영이 공공복리에 부적합한 경우를 제외한 조합의 운영은 조합원 상호간의 공공복리를 목적으로 하기 때문에 총의에 의해 정해진 정관등에 의해 자율적으로 운영되어야 한다.

다. 교통부

조합의 정관상 조합에의 가입을 강제하는 것은 조합가입에 대한 임의 규정인 자동차운수사업법 제65조의 3 제1항의 취지에 배치되며, 조합의 정관변경은 오로지 조합원이 직접 선출한 대의원들로 구성된 총회의 의결 사항으로 동 조합원들의 자율의사에 의하여 결정할 사항이고 동 정관의 내용이 공공복리에 부적합하거나 운수사업의 발전을 저해하는 내용이 아 닌 한 동법 제66조의 규정에 의거 정관변경등의 명령을 발하는 것은 타당 하지 아니할 것이다.

라. 서울특별시개인택시운송사업조합

신청인의 주장중에 조합가입의 의무화, 지부장 대리운전 사항은 관할 관청인 피신청인의 국가사무의 일종이며, 대의원선거시 1인 다기표방식, 조합비. 복지운영비 인상, 문서열람규정, 개인택시상조회 운영, 개인사진표 제작, 조합상조 ․ 복지회 부회장 상근, 서면결의, 지부장 ․ 차장 임명에 관 한 문제는 조합자체의 운영에 관한 문제로서 조합내부에서 정하는 절차에 따라 조치하여야 할 상항이다.

3. 판 단

가. 피신청인은 자동차 운수사업법 제67조 및 동법시행령 제9조 제40호의 규정에 의하여 서울특별시개인택시운송조합(이하 “조합”이라 한다)을 감독하는 권한을 가지고 있으나, 정부의 규제완화의 일환으로 단체운영 의 자율성을 보장하기 위하여 최소한의 감독만을 행하고 조합이 자율 적으로 운영하도록 하고 있다. 그러나, 조합의 조직과 운영이 자율적으 로 규율되는 것이 원칙이라 하더라도 법치주의나 민주주의의 원리에 어긋나는 것은 위법부당함을 면할 수 없다.

그런데, 신청인이 주장하는 의견과 제출된 자료에 의하면 조합의 조직 과 운영이 민주주의의 일반원칙에 비추어 볼 때 비합법적 비민주적. 비합 리적인 부분이 상당히 있는 것으로 보인다. 따라서 조합을 지도. 감독할 권한을 가진 피신청인이 감독을 적절히 잘하였다고 보기는 매우 어렵다.

나. 우리위원회에서는 감독청이 행정지도와 감독을 함에 있어서 고려하여 야 할 사항을 다음과 같이 제시하여 신청인의 신청내용을 살펴보고자 한다.

(1) 정관 기타 규정이 헌법과 법령 및 자치법규에 위반되지 않아야 한다 (적법성).

(2) 조합의 조직과 업무운영이 민주적이어야 한다(민주성).

(3) 조합원은 조직내의 구성으로서 특별권력관계하에 있다 하더라도 헌 법에 서 일반적으로 보장하고 있는 기본권이 침해되어서는 아니된다 (기본권  보장성).

(4) 조합원이 조합으로부터 받는 혜택과 조합비를 내는 부담, 기타 의무 는  비교형량하여 그 혜택이 더 커야 한다.

(5) 조합의 목적을 달성하기 위하여 필요한 방법과 수단에 드는 비용은 최소 로 하여야 한다(최소경비의 원칙).

(6) 기타 조직과 운영이 합리적이어야 한다(합리성).

다. 위에 제시한 원칙에 따라 신청인의 신청내용을 살펴보면

(1) 대의원선거에 있어서 1인1기표제로 시정하여야 한다는 의견에 대하여는

현재의 1인 다기표제도도 대의원 정수의 범위내에서 1인이 다수의 기표를 하는 것이라면 평등선거의 원리에 반하는 것이라고 볼 수는 없으므로 그 의견은 반드시 타당한 것은 아니다.

(2) 상조회를 폐지하여야 한다는 의견에 대하여는

상조회는 조합원을 위하여 있는 것으로서 의무적으로 이에 가입케 하는 것은 민주원칙에 맞지 않으며, 조합원의 상당수가 그 가입을 반대 하고 있다면 폐지함이 마땅하다고 본다. 더욱이 조합원은 자동차보험을 의무적으로 가입하게 되어 있어 상조회에 가입하면 보험료 외에 상조회 비 부담이 가중되므로 상조회의 의무적 가입은 조합원을 위하는 것이 되지 않는다고 보여진다. 다만, 현 시점에서 폐지가 어렵다면 운영을 합리적으로 개선하여야 할 것이다.

(3) 조합비를 너무 많이 인상하였으니 인하 조정하여야 한다는 의견에 대 하여는

조합비 대폭인상은 간접비(인건비, 사무비등)의 지출이 과다한데에 도 원인이 있을 것으로 보이며, 따라서 민원발생의 소지가 크므로 시정 되어야 할 것이다.

(4) 조합의 가입을 임의 가입으로 하여야 한다는 의견에 대하여는

조합은 조합원을 위하여 있는 것으로, 특별한 공익상 필요가 없는 한 의무적으로 가입하도록 하는 것은 상위법에 위반될 뿐만 아니라 비 민주적인 것으로 보여진다(정관 제9조 제1항 시정).

자동차운수사업법 제64조에 의하면 조합의 설립도 “설립할 수 있다”

(“설립하여야 한다”로 규정한 것이 아님)고 하여 임의설립으로 되어 있 고, 동법 제65조의 3에 의하면 조합원이 되는 것도 “조합원이 될 수 있 다”고 하여 임의가입으로 되어 있다.

(5) 자료. 문서를 공개하여야 한다는 의견에 대하여는

조합원의 권리중 조합서류열람권은 “알 권리”를 위하여 최대한 보장 되어야 하므로 예외를 인정하는 경우에도 그 범위를 한정하여 주는 등 신중히 하여야 할 것이다(정관 제10조 제4호 단서 시정).

(6) 임원등의 사업 휴지 ․ 대리운전을 제한하여야 한다는 의견에 대하여 는

임원등의 사업휴지 ․ 대리운전은 개인택시사업의 면허 목적(개인택 시사업은 사업자가 직접운전하여야 하는 것임)에 정면으로 위배되는 것 으로 마땅히 시정되어야 한다. 또한 자동차운수사업법을 제26조에서 “자동차운송사업자는 여하한 방법을 불문하고 그 명의로써 자동차운송 사업을 타인에게 경영하게 하지 못한다”고 한 규정과 관련하여 위법성 이 인정될 수 있다. 조합의 업무 운영상 상근이 필요한 직위는 임원이 라 하더라도 조합원이 아닌 전문직으로 하여야 할 것이다.

(7) 기타 조합의 조직 ․ 운영을 개선하여야 한다는 주장에 대하여는

별지 1. “비민주적 ․ 비합리적인 것으로 보이는 정관규정 예”와 별 지 2. “비민주적 ․ 비합리적인 것으로 보이는 업무운영 예”를 참고하여 개선한다.

라. 이상에서 살펴본 바와 같이 피신청인이 서울개인택시운송사업조합에 대한 감독이 적절하지 못하여 민원이 발생한 점이 인정되므로 그 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

(별지 1)

비민주적 또는 비합리적인 것으로 보이는 정관규정의 예

- 정관의 조문 순서에 따라 검토한 것임 -

1. 조합의 사업중 다음 사항은 조합의 목적과 성격에 비추어 볼 때 적합하지 아니함(정관 제5조).

가. 운임, 운행등에 관한 통할업무(제2호)

나. 운행질서 확립을 위한 단속업무(제10호)

2. 조합은 조합원을 위하여 있는 것인데 강제가입토록 한 것은 사위법 위반 내지 비민주적인 것으로 보여짐(정관 제9조 제1항)

◦ 조합의 설립자체도 강제설립이 아닌 임의 규정으로 되어 있으며(자동차 운수사업법 제64조 - “설립하여야 한다”고 규정한 것이 아니라, “설립 할 수 있다”로 규정) 조합원이 되는 것도 강제가 아니라 임의 규정으로 되어 있음(자동차운수사업법 제65조의 3 - “조합원이 될 수 있다”로 규 정).

※ 특별한 공익상 필요가 없는 한 임의가입으로 하는 것이 민주적이며 또 한 집행부의 횡포를 예방할 수 있을 것으로 생각됨.

3. 사용료 ․ 수수료등 징수(금액 결정인 듯함)에 있어 조합원과 비조합원을 차별하여 규정하고 있으나, 차별할 합리적인 이유를 발견할 수 없음(정관 제8조).

4. 조합원의 권리중 조합서류 열람권은 “알 권리”를 위하여 최대한 보장되어야 하므로 예외를 인정하는 경우 그 범위를 정하여 주는 등 신중히 하여야 함(정관 제10조 제4호 단서).

5. 조합원의 권리중 “임의단체에의 가입자유”에 관한 권리는 그 뜻이 불분명하며, 일반적인 자유권에 속하는 것이면 규정할 필요없는 규정임(정관 제10조 제5호).

6. 공제조합 또는 자동차 보험에 가입하는 것은 조합원을 위하여 하는 것이며 특별히 공익상 필요한 경우를 제외하고는 강제하여야 할 사항은 아니며,

따라서 강제가입하도록 한것은 비민주적인 것으로 보여짐(정관 제11조 제6호).

7. 대의원 결원시에는 즉시 보충하는 것이 원칙인데 선거하기가 곤란한 부득이한 사유를 실질적으로 규정함이 없이 결원수와 잔여임기등 형식적 사유만으로 규정한 것은 사리에 맞지 아니함(정관 제14조 제5항).

8. 의결정족수에 있어 가부동수일 때에는 의장이 결정권을 갖게 한것은 “과반수의 찬성으로 의결한다”고 한 규정에 정면으로 위반되는 모순이 있을 뿐 아니라 의장에게 지나친 권한을 주는 비민주적 조항임(정관 제16조 제1항과 제2항의 모순, 제31조 ④).

9. 회의제에 있어서 회의소집도 없고 찬반토론도 없이 서면결의하는 것은 합의제 조직원리에 맞지 않을 뿐 아니라 권리남용의 우려가 있으므로 공식적으로 이를 인정하는 것은 매우 불합리함(정관 제17조, 제31조 ③ - 경미한 것은 권한위임으로 처리하면 될 것임).

10. 이사장은 조합원인 개인택시사업자이므로 본래의 자기사업을 전폐하고 상근직으로 하는 것은 개인택시사업면허의 취지에 정면으로 위배되어 매우 불합리함(정관 제26조 제2항 - 일상업무처리는 전무이사가 하면 될 것임).

11. 정관 제27조(임원자격의 공직)는 불필요한 규정임 - 이사장 자격으로 참여한 공직은 신임이사장에게 승계되는 것은 당연한 것임.

12. 비상근임원에게 특별판공비를 지급함은 특별판공비 성격상 부당함(정관 제28조).

13. 조합원은 개인택시사업자로서 사무소를 갖고 있지 않는 것이 보통이므로 “주사무소”를 기준으로 지부에 배속여부를 정한 것은 사리에 맞지 아니함(정관 제42조).

14. 기타 체제 표현등 미비

(별지 2)

비민주적 또는 비합리적인 것으로 보이는 업무운영의 예

1. 조합비 대폭인상은 간접비(인건비 ◦ 사무비등)의 지출이 과다한데에 원인이 있을 것으로 보이며 따라서 민원발생의 소지가 크므로 시정되어야 할 것임.

2. 개인면허사진표의 가격이 너무 비싸서 이의제기 후 시정되기는 하였으나, 이러한 사례가 발생하는 것은 불합리한 운영 내지 감독 불충분에 기인한 것으로 보여짐.

3. 임원등의 대리운전 ∙ 사업휴지는 개인택시사업의 면허목적에 정면으로 위배되는 것으로 마땅히 시정되어야 할 것임. 상근이 필요한 직위는 조합원이 아닌 전문적으로 하여야 할 것임(자동차운수사업법 제26조와 관련하여 위법성이 있음, “그 명의로써 자동차운송사업을 타인에게 경영하게 하지 못한다”고 한 규정에 위반됨).

4. 지부가 단순한 보조기구 또는 소속기구가 아니고 자율 ∙ 자치조직의 성격이 있는 것이라면 지부장의 임명권을 이사장이 갖는 것은 민주조직원리에 맞지 않는 것으로 보임(정관 제43조 제2항).