Re: 타워팰리스가 양도세 면제 맏은 까닭 (부동산 투기 억제세에서 실거래 과세까지)

[노재은]

타워팰리스가 양도세 면제받은 까닭

부동산투기 억제세에서 실거래가 과세까지

[실록 부동산정책 40년 ⑦] 오락가락 양도세의 역사

우리나라 부동산 가격은 1960년대 본격적인 경제개발과 함께 크게 움직이기 시작해 지난 40년간 수도권 집중화에 따른 수급 불균형과 공급시차, 경제성장에 따른 소득향상과 과잉 유동성, 건설경기 부양 유혹, 부동산 투기심리에 무력했던 제도, 정책 미비 등의 요인들에 의해 변동을 겪었다. 과거 집값이 급등할 때는 항상 시중에 돈이 너무 많이 풀리고 주택공급이 부족했으며 투기로 얻은 불로소득을 환수하는 시스템이 갖춰지지 않았다는 공통점이 있다.

지역간 불균형 개발의 결과인 수도권 집중, 핵가족화와 고령화로 인한 도시 가구수 증가 등으로 주택 수요는 공급을 앞질렀지만 주택부족 문제를 구조적으로 해결하려는 노력은 미흡했다. 민간자본에 크게 기댄 주택시장 구조는 주택을 투기대상으로 보는 심리를 키웠다.

지난 40년간 투기억제와 경기활성화라는 두 가지 목표 사이에서 일관성 없는 정책이 추진되면서 주기적 집값 상승과 ‘부동산 불패’라는 잘못된 믿음을 심어줬고, 적절한 대체투자 시장의 미성숙은 자본의 부동산 쏠림 현상을 가속화했다. 불투명한 시장 구조와 세제상의 허점도 많았다. 공시가격과 실제 가격이 크게 달라 진짜 가격을 알기 힘들고, 가격 부풀리기와 이중 계약서로 세금탈루가 관행처럼 이뤄졌다. 편법과 허점투성의 거래 환경은 많은 국민들을 부동산 투기라는 유혹 속으로 끌어들였다.

정부는 지금도 과거 ‘투기시대 패러다임’과 씨름하고 있다. 이는 투기로 병든 우리 부동산 시장을 근본부터 치유하고 정상화하는 힘겨운 과정이다.

국정브리핑이 주택도시연구원·국토연구원·금융연구원과 공동으로 기획한 <실록 부동산정책 40년>은 ‘제1부, 왜 올랐나’에 이어 '제2부, 어떤 정책을 폈고, 왜 못잡았나' 를 통해 정부의 부동산 정책이 어떤 우여곡절 끝에 탄생 했으며 역사적 의미와 쟁점은 무엇인지 점검한다. 2부의 첫번째 주제로 <형평성과 투명성 제고 정책>을 3회에 걸쳐 연재한다. <편집자>

제2부 어떤 정책 폈고, 왜 못잡았나
<투명성과 형평성 제고 정책>
① 시장 투명화와 실거래가 신고
② 오락가락 양도세의 교훈
③ 보유세 제자리 찾기와 종합부동산세

2001년 초 건설업계에서 시작된 양도세 폐지론이 들불처럼 번져나갔다. 그해 2월1일 여당인 민주당의 남궁석 정책위의장이 한국주택협회가 주축이 된 건설업계와의 간담회를 가졌다. 이 자리에서 이방주 현대산업개발 사장은 “양도소득세는 부동산 투기 억제책의 일환으로 만들어졌다.

그러나 2000년 말 현재 주택보급률이 94.8%에 이르는 등 주택이 이미 투기대상으로서의 의미를 상실했으므로 양도세는 즉각 폐지돼야한다”고 주장했다. 정종득 벽산건설 사장도 “주택 수요 억제를 위한 양도세 부과는 시대착오적 발상”이라고 말했다.

이로부터 석 달 뒤인 5월5일 ‘부동산 양도소득세 제도가 지난 75년 입법화된 후 26년 만에 전면 개편된다’는 <한국경제신문>의 보도가 나오더니, 5월10일 재정경제부가 “현행 부동산 세제는 투기억제를 목적으로 운용되고 있으나 주택보급률이 94%에 달하는 현 시점에서 부동산 투기 바람이 다시 불 가능성이 희박한 만큼 선진국처럼 보유세 위주로 전환하는 것이 바람직하다”고 밝히기에 이른다.

다음 날, 한나라당 주요 당직자회의에서 김만제 정책위의장은 “현행 양도세법은 잦은 개정과 수많은 예외사항 등으로 완전히 누더기가 됐다”며 “주택보유율이 80%를 넘어선 현 시점에선 부동산 투기의 위험도 줄어들었고 주택거래의 활성화를 위해 양도세는 폐지돼야한다”고 말했다.

양도세 비과세의 공방전

그러나 2년 뒤인 2003년5월 예상치 못한 ‘반격’이 일어났다. 김진표 부총리 겸 재정경제부 장관이 “1가구1주택에 대해 양도세 비과세 혜택을 주는 나라는 우리나라밖에 없다. 외국처럼 1주택이든 2주택이든 모든 주택에 대해 세금을 매기는 것이 조세원칙에 맞다 ”고 밝혔다. 1가구1주택 비과세는 정부 수립 후 금지옥엽처럼 지켜온 금기의 영역이었다. 그런데 경제 정책의 수장이 양도세 폐지론은 커녕 ‘예외 없는 과세’라는 칼을 치켜든 것이다.

언론과 한나라당 대표는 물론이고 여당 정책위 의장까지 일제히 반발하고 나섰다. 이 사태는 7월21일 민·관 위원으로 구성된 세제발전심의위원회에서 “아직은 서민들의 내 집 마련 성격이 강한 만큼 (1가구1주택에 대한) 양도세 부과는 시기상조”라고 의견을 모으면서 사실상 백지화했다.

불씨는 꺼지지 않았다. 같은 해 10월 김진표 부총리는 “1가구1주택 양도세 비과세 폐지는 실거래가 과세제도가 정비되는 시점에 논의될 수 있을 것”이라고 또 다시 언급했고, 11월에는 최종찬 건설교통부 장관이 “장기적으로 1가구1주택도 양도세를 부과하는 방안을 강구하겠다”고 공개적으로 밝혔다.

또 2년 뒤인 2005년3월 이헌재 부총리 겸 재정경제부 장관은 노무현 대통령에게 ‘2005년 업무계획’을 보고하면서 “1가구1주택 양도세 비과세제도를 언제 폐지할지 구체적인 일정은 상반기 중에 마련하겠다”고 말했다.

양도소득세의 탄생과 그 숙명

비록 국민의정부 말기와 참여정부 초기라는 편차가 있지만, 많은 세제 중에 유독 양도세를 놓고 불과 2년 만에 입장이 왜 이렇게 달랐던 것일까.

양도세는 부동산 양도로 실현된 자본이득을 과세대상으로 하는 비정기적, 자발적 조세이지만 부동산경기를 조절하는 정책조세적 성격을 강하게 띠어왔다. 활황기에는 세율인상, 과표인상, 비과세감면축소를, 불황기에는 그 반대 방향으로 경기를 조절하는 수단으로 활용된 것이다.

태생부터가 그랬다. 부동산의 양도차익에 대한 세제가 처음 마련된 것은 1967년 11월 제정·공포된 ‘부동산투기억제에 관한 특별조치세법’이다. 1962년부터 시작된 경제개발 5개년계획으로 도시로의 인구집중 경향이 나타났고, 덩달아 토지 가격이 많이 올랐다.

이에 ‘부동산투기억제세’라는 이름을 달고 태어난 게 양도세의 출발이었다. 투기억제세는 개인과 법인의 토지양도차익에 대하여 50%의 단일비례세율을 적용했다. 다만 1세대1주택에 부수된 토지로 건물 면적의 10배 내에 이르는 토지는 면세대상으로 했다.

‘부동산투기억제세’가 지금과 같은 양도세의 모양새를 비로소 갖춘 것은 1974년. 종합소득세 제도를 도입하면서 종합소득세와 분리과세하는 양도소득세법을 새로 만들었다. 양도소득세법이 투기억제세를 흡수한 것이다. 특기할만한 건, 과세대상으로 삼지 않았던 건물양도차익까지 포함하는 것으로 확대된 반면 물가상승률만큼 취득가액에 더해 공제해 주도록 했다는 점이다.

투기억제든, 건설경기부양이든 양도세가 보다 실질적인 효과를 내려면 어떤 방향이어야 하는지 구체화하려는 시도는 최초의 부동산종합대책이라 할 1978년 8·8조치에서 이뤄졌다.

중동특수에 따른 오일달러가 유입되면서 그 여유자금이 부동산에 몰리면서 이때 처음 아파트가 고급주택으로 인식되기 시작했다. 1976년 12월 1가구1주택 가운데 고급주택을 과세대상으로 전환하는 데 이어 1978년 봄 서울을 비롯한 전국 대도시마다 부동산값이 오르는 현상을 보이자 정부는 8·8조치에 앞서 ‘부동산투기지역 고시제도’를 발표했다.

고시된 투기지역의 토지나 건물에 대한 양도세를 내무부가 고시하는 ‘과세시가표준액’을 기준으로 하지 않고 국세청이 별도로 고시하는 ‘기준시가’를 기준으로 삼겠다는 것이다. 과표를 높여 세금 부담을 늘리겠다는 뜻이다.

양도세의 획기적 전환점이 될 뻔했던 8·8조치

주목해야할 건 8·8조치의 원안에 담겼던 획기적 구상이다. 거래당사자와 거래금액이 기재된 부동산거래용 인감증명제도를 실시하기로 하는 동시에 양도세를 회피하기 위해 극성을 부리던 미등기전매를 막는 수단으로 인감증명의 유효기간을 1주일로 대폭 줄이는 안이 들어있었다. 실거래가를 과표로 삼을 수 있는 토대를 만드는 동시에 등기 전에 수차례 사고팔면서도 세금 없이 매매차익을 올리는 투기 관행을 막아보겠다는 것이다.

당시 이 안을 마련했던 강만수 전 재정경제부 차관은 저서 <현장에서 본 한국경제 30년>에서 이렇게 증언한다. “다른 나라에 유례가 없는 양도소득에 대한 물가상승률 공제는 가격상승에 따른 소득을 공제하여 투기소득 과세의 실효성이 반감됐다. 특히 양도가격을 거래가격이 아니라 정부가 정한 시가표준액을 기초로 과세할 때는 과세를 포기하는 것과 같았다.”

빠져나갈 구멍이 숭숭 뚫린 면세 허점을 막는 동시에 실제 거래되는 가격을 근거로 한 과세가 없이는 양도세가 제 기능을 발휘할 수 없다는 말이다. 하지만 당초 안은 변질되고 만다. 강 전 차관은 부처간 의견조율의 어려움을 기록하고 있다. “기본적으로 건설부가 소극적이었고 내무부의 반대가 강했다. 투기꾼들과의 전쟁보다 내부 반대자들과의 전쟁이 더 힘들었다. 밤낮 없는 수고가 허탈할 뿐이었다.”

강 전 차관은 “(2005년 8·31 조치로 전격 도입된) 실거래가 등기부 기재 제도는 그때 거래 내역을 기재하는 인감증명제도만 실행했어도 불필요했을 것”이라고 아쉬워했다.

양도세 강화 외에는 ‘원안 변질’

결국 인감증명제도는 ‘부동산 거래용’으로만 표시하고 유효기간을 1개월로 하는 것으로 수정됐고, 그밖에 토지거래 허가제는 신고제로, 변호사 등에 의한 토지 매매계약 체결제도는 공인중개사제도로 변질됐다. 그나마 원안이 지켜진 건 양도세 강화뿐이었다. 물가상승률 공제를 폐지하고, 1가구1주택의 면세요건을 6개월 이상 실제 거주로 요건을 강화하는 것으로 발표됐다.

부동산 경기가 활황이면 조이고, 불황이면 풀어주는 양도세의 운명이 극명하게 대비되는 건 8·8조치를 전후로 한 1970년대 말~1980년대 초반 그리고 IMF 외환위기 이후의 두 시기다. 8·8조치 이후 2년간 부동산 경기가 가라앉으면서 일반경기까지 불황의 여파가 미치자 완화가 시작된다.

양도소득세 세율 인하를 1면 톱 기사로 보도한 1980년 9월17일자 조선일보

1980년 9월 경제활성화 대책을 발표하면서 양도소득세를 최대 20% 인하하고, 물가상승률까지 양도가격에서 공제하는 양도소득특별공제제도를 부활시켰다. 미등기전매의 양도세율도 80%에서 75%로 낮췄다. 석 달 뒤인 12월에는 탄력세율을 적용해 이미 낮춘 양도세를 절반까지 추가로 감면해주는 조처를 취했다. 이 탄력세율은 애초 1981년 9월까지 적용하기로 했으나 잇따른 경기부양책으로 1984년 3월까지 연장됐다.

다시 부동산 경기가 달아오르자 ‘뒤집기’
그러나 1982년 하반기부터 부동산경기가 뜨겁게 달아오르자 또다시 뒤집기가 시작된다. 1983년 2월 ‘2·16 부동산투기억제대책’으로 부동산투기지역고시제를 다시 시작했고, 4월에는 ‘4·18 토지 및 주택문제종합대책’을 발표해 양도소득탄력세율의 적용시한을 1984년3월에서 1983년 6월로 앞당기고, 1세대1주택의 비과세 요건을 거주기간 6개월에서 1년으로 늘렸다.

8·8조치 때도 자리 잡지 못한 실거래가 과세는 사실 1975년부터의 원칙이었다. 예외적으로 실거래가액이 불분명할 경우에 보충적으로 기준시가로 양도소득을 산출하도록 했다. 그러나 양도소득 과세 중 실거래가에 의한 과세는 소수에 지나지 않았고 대부분 기준시가에 의한 과세였다. 국세청의 ‘고백’을 들어보자.

“과거 75년부터 82년까지 실거래가로 양도세를 과세한 적이 있었다. 그러나 한정된 조사인력으로 모든 거래에 대해 실거래가로 신고했는지 여부를 조사하기가 불가능한데다, 조사받지 않은 경우와 조사받은 경우의 과세 불공평 문제가 발생했다. 아울러 납세자가 실가를 입증할 자료를 분실한 경우도 발생하는 등 조사자와의 마찰도 없지 않았다.
제도적인 뒷받침 없이 불충분한 국세청 조사인력만으로는 양도소득세를 실가로 과세하기가 매우 어려웠던 것이다. 이에 따라 83년부터 부동산을 취득한 후 1년 이내에 양도하는 단기양도, 미등기 전매 등의 예외적인 경우를 제외하고는 시세를 정확하게 반영하지 못하는 단점이 있기는 하나 기준시가 과세제도로 변경하게 됐다.”<세금에 대한 오해 그리고 진실>(국세청 펴냄)

하지만 기준시가제도는 내무부의 지방세 과세시가와 국세청의 특정지역 기준시가 등으로 지가체계가 일원화하지 못한데다가 내무부의 과세시가표준액이 실거래가액보다 지나치게 낮게 책정돼 실효를 갖기 어려웠다. 게다가 파는 사람은 양도세를 줄이기 위해, 사는 사람은 등록세와 취득세를 낮추기 위해 공공연히 행해지던 이중계약서 관행을 막을 방법은 더더욱 없었다.

물론 개선 노력은 있었다. 1989년 4월 지가의 현실화 및 지가체계의 일원화를 위한 ‘공시지가’ 제도가 도입됐다. 그동안의 기준시가를 대신한다고는 해도 토지는 개별공시지가로, 건물은 내무부 지방과세시가 표준액 건물분으로, 아파트·연립주택 중 국세청장이 지정한 지역은 국세청 기준시가로 각각 결정됐다. 그러나 여전히 이원화된 과세표준의 산출방식은 과세 형평에 어긋나며 실질과세 원칙과도 동떨어졌다.

양도세의 완성, 실거래가 과세로 가는 머나먼 여정

실거래가 과세는 오랜 정책 과제로 남아 있을 수밖에 없었다. 국토연구원 채미옥 박사가 1996년과 1998년에 실거래가 등기제를 통해 공시지가를 산정해야한다는 보고서를 잇따라 내면서 논의는 보다 깊어졌다. 1996년 국정감사 자료에 따르면, 재정경제원은 “양도소득세를 실지거래가액 기준으로 전환하기 위한 거래가격등록제의 도입방안 등을 검토하겠다”고 밝혔다. 그러나 조건이 붙는다. “실가기준으로 양도세 과세를 전환하기 위해서는 장기간 거래가격기재 의무화(부동산등기법 개정사항)가 진행된 후에나 가능하다.”

등기부등본에 실거래가의 기재를 의무화하는 방안은 김대중 대통령 인수위 시절에 잠시 등장한다. 1998년1월 인수위는 부동산 양도소득세의 경우 명목세율은 높으나 실효세율이 낮은 점을 감안해 최고세율은 낮추되 과세표준을 실거래가로 전환하겠다는 의지를 보이기도 했다. 이를 위해 등기부등본에 실거래가의 기재를 의무화하는 방안을 검토하겠다고 밝혔으나 이 논의는 곧 자취를 감췄다.

대신 IMF 외환위기가 몰아치면서 경기부양을 위한 부동산 정책이 우선 과제로 떠올랐고, 양도세는 또 다시 단골메뉴가 됐다. 외환위기 직전인 1997년4월 정부는 기준시가를 대폭 상향 조정했다. “서울 목동과 일부 지역, 수도권 신도시 등을 중심으로 부동산값이 상승세를 보인 것으로 파악됐다”는 것이다.

외환위기 앞에서 정책도 ‘촛불신세’

그러나 외환위기 이후 모든 것이 달라졌다. 1998년5월 양도세 감면 대상을 전용면적 25.7평 이하 신축주택으로 대폭 확대하고, 두 달 뒤 전용면적 50평을 넘지 않는 모든 신축주택으로 확대했다. 또 9월에는 30~50%이던 양도소득세율을 10% 낮추는 세제개편안을 확정했다. 연말에는 1가구1주택자의 양도세 비과세 요건을 3년 이상 보유에서 1년 이상 보유로 완화키로 했다.

반전은 2002년 벽두부터 시작됐다. 강남을 중심으로 집값이 급등하자 정부는 국세청을 내세워 허위 계약서를 작성해 양도세를 제대로 내지 않은 투기혐의자를 대상으로 세무조사를 벌이는 한편 기준시가를 수시 조정키로 하는 등의 대책을 내놓기 시작했다.

그런데 양도세에 대한 완급 조절이 주택 가격에 영향을 미치기나 한 것일까. 학계의 오랜 논의에도 불구하고 명확한 결론을 내리지 못하고 있고 일부에선 부정적 연구 결과를 내놓고 있다. <부동산 양도세에 관한 연구>(윤덕병, 박기태 지음. 2004)는 주택매매가격지수와 아파트매매가격지수 등의 통계수치를 이용한 연구 결과, 외환위기 이후 주택경기활성화를 위해 작동한 양도세 완화정책은 실효성이 없었던 것으로 결론내고 있다.

또 수도권 일부 지역 및 고가주택에 대한 양도세 강화조치가 해당 지역과 고가주택의 주택가격에 어떤 영향을 미쳤는지 확인하기 위해 2000년1월부터 2002년12월까지의 자료를 사용한 <양도소득세가 주택가격에 미치는 영향에 관한 연구>(최종훈 지음. 2003)는 양도세 강화가 주택 가격을 안정시키는 효과는 미약하다고 판단했다.

수요관리 정책의 일환으로 양도세를 활용하려면 근본적인 수술이 필요했다. 2005년 8·31 정책으로 전격 도입된 부동산 실거래가 신고와 등기부 기재 제도는 그 오랜 숙제의 결과였다.

“실거래가 과세만이라도 꼭 실시”

노무현 대통령의 인수위 시절부터 부동산 정책에 관여해 8·31 정책안 마련까지 줄곧 참여해온 김수현 청와대 사회정책비서관의 증언이다. “대통령직 인수위 때 개혁과제 중 하나로 부동산 세제의 정상화가 있었다. 신고가격과 실제 가격이 다 틀리는 전근대적 수준이었으니까. 그렇지만 그때는 실거래가에 의한 양도세 과세까지는 생각도 못했다. 지인이던 윤주현 박사(전 국토연구원 토지주택연구실 선임연구위원)가 청와대에 들어가면 한 가지만 꼭 하라고 했던 게 실거래가 과세였지만 말이다.”

8·31정책으로 2006년에는 우선 1세대2주택자, 비사업용 나대지, 부재지주 소유의 농지 등에 대해서, 2007년부터는 모든 부동산으로 확대해 실제 벌어들인 양도차익을 기준으로 양도소득세를 과세하게 됐다. 국세청이 2006년 9월 인터넷 홈페이지를 통해 밝힌 ‘평형별, 보유연수별 2006년 상반기 실제 양도세 부담사례’를 보면, 1주택자와 2주택자간 양도세 부담이 같은 아파트라도 10배 안팎의 차이를 보였다. 예컨대, 서울 압구정동 미성 32평형의 양도세는 1400만원이지만, 2주택자라면 약 8배인 1억800만원이 됐다.

양도세 인하 압력이 거세졌고, 급기야 실거래가 기준 양도세 부과 문제가 헌법재판소까지 갔다. 강남지역 땅을 팔았다가 실거래가로 과세된 양도소득세를 납부해야했던 조 모씨 등 9명이 위헌 여부를 묻는 헌법소원을 냈고, 2006년 12월1일 헌법재판소는 재판관 전원일치로 합헌결정을 내렸다. 마침내, 양도소득세의 실거래가 과세라는 오랜 숙제에 마침표를 찍은 것이다.

1가구1주택 비과세 폐지론과 고가주택

그런데 2003년 당시 김진표 부총리는 왜 비판의 집중포화를 감수하면서까지 1가구1주택 비과세 폐지론을 들고 나왔을까. 사실 학계에선 오래전부터 1가구1주택 비과세 제도의 폐지를 주장해왔다 (<조세론>(이필유, 유경문 지음, 2003), <부동산 처분과세제도에 관한 연구>(박한범 지음, 1994) 등). 서민 주거생활의 안정을 도모한다는 취지로 비과세하고 있으나 이를 악용해 양도차익을 노린 부동산 투기의 수법으로 활용될 뿐더러 소득 있는 곳에 과세한다는 조세 형평의 원리에도 맞지 않는다는 것이다.

대신 미국이나 일본처럼 일정액의 양도차익을 소득공제해줌으로써 실질적으로 양도소득세를 면세해주는 방안을 제시해왔다. 김진표 부총리도 당시에 대안으로 외국의 소득공제 제도를 언급했다. 그렇지만 참여정부가 1가구1주택 비과세 폐지를 구체안까지 준비하지는 않았었다.

김수현 청와대 비서관은 “1가구 1주택에 대한 양도세 논란은 실제 세금을 걷는 세수가 목표가 아니라 투명화의 문제였다. 따라서 실익도 없이 80%가 넘는 국민들을 불안하게 하기보다 다른 방법으로 대처하고 이 부분은 건드리지 말자고 정리했다”고 밝혔다.

‘고가 주택’이라는 다른 문

‘다른 방법’의 문은 이미 열려있었다. 국민의정부 말기인 2002년 가을, 10·11조치로 도입된 ‘고가주택’ 개념이다. 실거래가액 6억원이 넘는 주택을 고가주택으로 분류해 1가구1주택이더라도 양도세 감면 혜택을 주지 않기로 한 것이다. 그동안 면적기준(전용 45평 이상)과 금액기준(거래가액 6억원 이상) 등 2가지 요건을 모두 충족해야만 ‘고급주택’으로 분류해 양도세를 매겨온 방식에서 진일보한 것이었다.

반발은 거셌다. 한국경제연구원은 “국민의 재산권 행사를 제한하는 위헌 소지마저 있다”고 주장했고, 당시 대통령 후보이던 이회창 한나라당 후보와 정몽준 의원이 한목소리로 반대하고 나섰다. <동아일보>는 10월19일치 사설에서 ‘KDI(한국개발연구원)도 비판하는 부동산정책’이라는 제목으로 정부안을 비판했다.

참여정부 양도세 정책의 핵심은 실거래가 과세와 1가구2주택 등 다주택자에 대한 중과세다.‘불패신화’가 만연한 우리 부동산 시장에서 가장 중요한 메시지는 바로 ‘정책 일관성’이다.

언론 반발 뚫고 국회를 설득

당시 재경부에서 실무를 담당했던 김용민 전 세제실장(현 조달청장)의 증언이다. “1997년에 재산세 과장을 6개월 했는데 1가구1주택에 관한 비과세는 문제가 있다는 게 세제실의 오랜 과제였다. 자본이득에 대해 과세하지 않는다는 건 1억원이든, 2억원이든 과세 형평성에 문제가 있는 것이다. 2002년 재산소비세심의관으로 있을 때, 고급주택에 대해서는 1가구1주택이더라도 비과세 대상에서 제외시켰는데 가만 보니까 전용면적 45평 이상이면서 그리고 6억원 초과되는 주택이라는 두 가지 동시충족 조건에서 다 빠져나가고 있었다. 타워팰리스의 십억대 주택도 세금 한 푼 안내고 다 빠져나갔다. 이건 안 되겠다 싶어 면적기준을 없애려고 고급주택을 고가주택으로 바꾸겠다고 보고하니까 위에서 깜짝 놀라더라.”

그래서 대통령령으로 바꾸려던 출발은 양도소득세법을 고치는 쪽으로 선회했고, 재경위 의원을 일일이 설득한 끝에 개정에 성공했다.

참여정부는 2006년 1월부터 부동산 거래시에 물건 소재지 관할 지방자치단체에 실제거래가액을 신고하도록 하고, 6월1일부터는 신고된 실거래가액을 부동산 등기부에 기재하고 있다. 2007년 현재, 1세대1주택자가 3년 이상 보유한 후 집을 팔 때 실거래가액이 6억원을 넘어서면 양도소득세를 내야한다. 6억원을 초과하는 고가의 주택은 전체의 2~3% 정도이며 6억원 초과분에 해당하는 양도차익만을 과세하고 있다.

저항과 유혹의 해묵은 반복

부동산 정책을 조율하는 과정에서 일어나는 정부 부처간의 논란은 오랜 역사를 지닌다. 1978년 8·8조치 때도 그랬지만, 1989년 초 당시 경제기획원, 건설부, 재무부, 내무부 국장들이 모여 토지공개념 3법을 만들 때도 마찬가지였다.

“경제기획원은 과세의 수준을 높이려는 반면, 실제 토지소유자나 기업들을 접하는 내무부와 상공부 등의 부처는 세제의 급격한 강화에 소극적이었다. 우선 과표에 있어서 기획원은 당시 실거래가격의 15%에 불과하던 과표를 대폭 인상하려고 했다. 나웅배 부총리가 내무부를 설득하여, 1988년부터 1993년까지 5년간 토지는 60%, 건물은 50%까지 과표를 높이는데 합의하였으나 기획원이 이 일정을 단축하려하자 조세저항을 이유로 내무부가 반발하여 결국 원점으로 되돌아갔다. 대신 공시지가 제도를 도입했다.”(<주택정책 반세기>, 임서환 지음)

정부 내에서도 1가구3주택 양도세 중과를 놓고 많은 고민과 논의가 있었다. 2004년 11월12일 재경부에서는 “1가구3주택 중과세를 내년에 시행하는 것은 생각해볼 필요가 있다. 투기가 가라앉고 주택 거래가 끊기는 상황에서 (연기를) 검토하고 있다”는 의견이 나왔다. 2005년1월1일부터 시행하기로 한 1가구 3주택 이상 다주택 보유자에 대한 양도소득세 중과세 방침을 연기할 수 있다는 뜻이었다.

시장에서는 ‘10·29 대책’이 흔들리고 있는 것으로 받아들이기 시작했다. 아파트 분양권 전매를 지방에서 부분적으로 허용하기로 한데 이은 완화 움직임이었기 때문이다. 10·29 대책에서 정부는 9~36%로 돼 있는 양도세 기본세율을 3채 이상의 경우 60%로 대폭 올리고, 투기지역은 탄력세율 15%포인트를 가산해 세율을 75%까지 끌어올리기로 했었다.

급기야 이정우 청와대 정책기획위원장이 “1가구3주택에 대한 양도세 중과를 예정대로 강행하겠다”고 밝혔다. 이에 언론은 정부 내 논의과정을 ‘정면 충돌’이라는 자극적인 표현으로 보도했다. 당시 외국 순방 중이던 노무현 대통령이 이에 관한 보고를 받았고, ‘정부 내 갈등이 있는 것으로 비춰지는 것은 바람직하지 않다’는 메시지를 전달했다. 양도세 중과는 예정대로 시행하는 쪽으로 일단락됐다.

■ 타워팰리스 양도세 면세의 앞뒤

외환위기 당시 양도세의 고삐를 하나씩 하나씩 풀어준 결과, 웃지 못 할 사태가 벌어지기도 했다. 2003년 하반기 들어 아파트 가격이 급상승하면서 ‘최고가 아파트’로 꼽히게 된 타워팰리스가 '전용면적 50평' 이하의 경우 세금 한 푼 내지 않고 수 억원대의 매매 차익을 고스란히 챙길 수 있게 됐다.

외환위기 당시 정부는 가라앉은 건설경기를 활성화할 대책으로 특정 기간(1998년 5월22일~1999년 12월31일, 2000년 11월1일~2003년 6월30일)에 신축주택을 취득한 경우, 잔금지급일로부터 5년 안에 매각하면 기존 주택을 1채 보유하고 있어도 1가구 1주택 비과세 혜택을 주어 양도세를 면제해주는 정책을 폈다(양도세는 보유기간에 따라 일정금액을 공제한 양도차익의 9~36%를 세금으로 내야하는데, 1년 미만 보유의 경우 양도세율은 36%에 달한다).

이 조치로 도곡동 타워팰리스 1차(1499가구) 분양과 2차 미분양 960가구의 소진 시기가 때마침 이에 해당돼 수 백가구가 혜택을 입게 된 것이다. 타워팰리스 1차는 1999년 6월 평당 1100만~1200만원에 분양했으나 문제가 불거져 나온 2003년 10월 당시 시세는 2000만~2200만원선이었다. 평당 1000만원 가까운 시세 차익을 보이고 있었다. 2003년 11월 한국일보는 “57평형의 경우 바로 팔면 시세차익만 4억원이 넘는데 1억원 가량의 양도세를 내지 않아도 되고, 68평형의 경우도 1억5000만원가량의 양도세를 면제받게 됐다”고 보도했다. 부동산 가격 급등의 ‘혜택’을 가장 많이 받게 된 이들이 양도세 면제라는 횡재까지 덤으로 얻게 된 것이다.

이 특례제도는 2007년 말 끝난다. 현재 1가구1주택 양도세 비과세 요건을 갖추기 위해서는 기존 주택을 3년 이상 보유해야 하고 서울 등에서는 기존 주택에 2년 이상 거주하는 조건도 만족시켜야한다.