용산터미널 도시계획시설 변경 입안제안 거부처분 취소소송. [판결분석2]

[이정국]

용산터미널 도시계획시설 변경 입안제안 거부처분 취소소송. [판결분석2]

1. 개요

본 건 안양 자동차정류장 부지는 회사(해조건설(주))가 주민제안으로 용도폐지를 신청하여 안양시장이 2021.5.28. 용도를 폐지한 경우로서 주민(안양시민)들이 기능이 상실되지 않은 도시기반시설인 자동차정류장을 대체시설 없이 용도 폐지하는 경우 무효라는 행정소송을 제기하는 경우이다.

그러나 용산관광터미널의 경우에는 회사(서부티앤디)가 서울시에 "도시계획시설 해제"를 요구하는 취지의 행정소송 (도시계획시설 변경 입안제안 거부처분 취소소송)을 제기했다가 회사는 1심에서 패소했고 다시 항소를 했지만 서울고등법원 행정2부는 2010.6월경 다시 회사의 청구를 기각했다.

2. 용산터미널 도시계획시설 변경 입안제안 거부처분 취소소송

□요지

○회사는 "용산터미널은 터미널로서의 기능을 상실했다"며 서울시에 "도시계획시설 해제"를 요구하는 취지의 행정소송 (도시계획시설 변경 입안제안 거부처분 취소소송)을 제기

○회사는 1심에서 패소했고 다시 항소를 했지만 서울고등법원 행정2부는 다시 회사의 청구를 기각

□내용

서부트럭터미날의 꿈은 전신인 '용산관광버스터미날 주식회사'시절로 거슬러 올라간다. 1980년대 용산관광버스터미날 주식회사는 서울시로부터 이 부지에 터미널 사업을 하겠다는 조건으로 인가를 받았고 관광버스터미널로 실제 사용했다. 그러나 도심 정체 때문에 버스들이 이곳을 이용하지 않아 차츰 이용객이 줄면서 타격을 받았다. 1998년에는 터미널의 기능을 완전히 상실했다. 그러자 서울시는 한시적으로 터미널 건물 등 시설을 전자제품 상가와 업무시설 등으로 용도 변경하는 것을 인가해 줬다. 그러면서 이 일대는 지금의 전자상가로 바뀌게 됐다.

2008년 '용산관광버스터미날'을 흡수합병한 '서부트럭터미날 주식회사'는 용산 터미널상가 부지를 아파트，판매，문화시설 등으로 재개발하겠다고 나섰다. 이 회사는 양천구 신정동 서부트럭터미날의 수입과 부동산에서 나오는 임대료 등을 주 수입원으로 하고 있었다. 당시에는 신정동(6만9421㎡) 용지 외에 터미널 사업을 위해 매입했던 인천 연수구 용지(4만7934㎡) 등 부동산을 개발하는 사업에도 적극 나서고 있는 상태다.

2010년경 서부트럭터미널 회사(서부티앤디)가 용산의 서부트럭터미널 기능(공익사업)이 상실 됐기 때문에 터미널과 상가 부지를 아파트, 판매, 문화시설 등(수익사업)으로 재개발사업을 수립 할 계획이었다. 그러나 회사는 서울시의 도시계획상 개발제한에 부딪혔다. 서울시는 여전히 이 시설은 교통시설 (공익사업)로 이용 되어야 한다는 것이었다. 그러자 회사는 "용산터미널은 터미널로서의 기능을 상실했다"며 서울시에 "도시계획시설 해제"를 요구하는 취지의 행정소송 (도시계획시설 변경 입안제안 거부처분 취소소송)을 제기했다. 하지만 회사는 1심에서 패소했고 다시 항소를 했지만 서울고등법원 행정2부는 다시 회사의 청구를 기각했다.

재판부는 판결문에서 "도시계획 시설을 폐지 변경하기 위해서는 '기반시설의 설치 · 정비 또는 개량에 관한 계획'을 수립 · 변경해야 할 것이고 '지구단위 계획'과는 무관하다"며 "지구단위 계획상 이 사건 토지의 권장 용도가 '전자제품을 중심으로 하는 판매시설 및 주거용 시설 등'으로 변경된 사유만으로는 도시계획시설 지정이 당연히 폐지, 변경돼야 하는 것은 아니기 때문에 원고의 주장은 이유 없다"고 밝혔다. 이처럼 재판부는 서울시가 도시계획 시설을 폐지 변경하기 위해서는 '기반시설의 설치 · 정비 또는 개량에 관한 계획'을 수립 · 변경해야 할 것이라고 하였다.

□서울시 기반시설 폐지(변경) 사례검토 ---> 도시기반 기능상실과 연관

용산관광터미널이 2014.1.26. 터미널로 용도가 폐지되고 용산관광호텔 신축사업 계획안으로 서울시 건축위원회를 통과하였다. 이는 용산관광터미널이 도시기반시설로서의 기능이 상실되어 용도가 폐지되었다.

□용산관광터미널(14,797㎡/4,476평) ---> 기능상실
♧서울시는 2014년 1월 28일 제2차 건축위원회를 개최하여 용산구 한강로 일대 용산관광버스터미널 특별계획구역의 용산관광호텔 신축사업 계획안을 통과
♧1800여 객실과 부대시설, 판매시설을 갖춘 33~39층의 관광호텔 3개동이 건립
※공공기여는 그간의 도시계획변경 사전협상 결과에 따라 전체 사업부지 면적의 35% 상당하는 공공시설과 공익시설을 서울시와 용산구에 기부채납

3. 평촌신도시 지구단위계획

본 건 평촌신도시 자동차정류장은 국토계획법 제52조에 의한 지구단위계획의 내용에 포함된다. 즉, 같은 법 제1항 제2호의 “대통령령으로 정하는 기반시설의 배치와 규모”에 해당된다. 같은 법 시행령 제45조 제3항 제1호에 의하면 지구단위계획의 내용으로 “법 제51조 제1항 제2호부터 제7호까지의 규정에 따른 지역인 경우에는 해당 법률에 따른 개발 사업으로 설치하는 기반시설”을 포함하고 있다. 같은 법 제51조 제1항 제4호에 의하면 국토교통부장관이 “「택지개발촉진법」 제3조에 따라 지정된 택지개발지구”는 지구단위계획의 내용에 포함되며, 택지개발촉진법 제3조에 의하면 국토교통부장관은 국가가 택지개발사업을 실시할 필요가 있는 경우 또는 한국토지주택공사가 택지수급계획상 택지공급을 위하여 100,000㎡ 규모 이상으로 택지개발지구의 지정을 제한하는 경우에는 택지개발지구를 지정할 수 있다.

그러므로 평촌신도시는 국가계획으로서 국토교통부장관이 지정한 택지개발지구로서 평촌신도시 자동차정류장은 도시기반시설에 해당하여 국토계획법상의 지구단위계획의 내용에 해당된다. 도시 관리계획(평촌신도시 지구단위계획) 결정(변경)조서에 의하면 제3호에 “기반시설의 배치와 규모에 관한 도시 관리계획 결정(변경)조서”가 포함되어 있다. 그 내용 가목에“교통시설(변경) : 자동차정류장 폐지”이 포함되어 있다.

따라서 상기의 판결과 비교해 볼 때 본 건 평촌신도시 자동차정류장 용도 폐지는 국토계획법에서 요구하는 지구단위계획의 변경에 해당된다. 그러므로 안양시는 첫째, 자동차정류장으로서의 기능 상실이 없으므로 대체시설을 반드시 갖춰야 하고, 둘째 변경절차의 과정에 행정절차를 지켜야 한다. 그러나 안양시는 대체시설도 없고 안양시의회 의견청취도 없고 국토교통부장관과의 협의도 없었다. 따라서 국토계획법의 실체와 절차를 위반하였다.

4. 결론

행정소송법 제27조의 취소대상

■도시 관리계획(평촌신도시 지구단위계획) 결정(변경)조서

도시 관리계획(평촌신도시 지구단위계획) 결정(변경)조서
1. 지구단위계획구역 결정(변경)조서(변경 없음)
2. 용도지역․용도지구의 변경에 관한 도시 관리계획 결정(변경)조서(변경 없음)
3. 기반시설의 배치와 규모에 관한 도시 관리계획 결정(변경)조서
가. 교통시설(변경) : 자동차정류장 폐지
나. 공간시설(변경 없음)
다. 공공문화체육시설(변경 없음)
라. 유통 및 공급시설(변경 없음)
마. 환경기초시설(변경 없음)
4. 가구 및 획지의 규모와 조성에 관한 도시 관리계획 결정(변경)조서
5. 건축물의 용도․건폐율․용적률․높이․배치․형태․색채․건축선에 관한 도시 관리계획 결정(변경)조서
가. 상업용지(변경)
(1) 중심상업용지(변경 없음)
(2) 일반상업용지(획지신설)
※ C9, C10-1 : 변경 없음
○ 일반상업용지 결정(변경)조서
나. 주택용지(변경 없음)- 5 -
다. 주거지역내 공공시설(변경 없음)
라. 공공건축물 및 기타시설(변경)
(1) 종합의료시설(변경 없음)
(2) 집단에너지시설(변경 없음)
(3) 농수산물도매시장(변경 없음)
(4) 공공청사(중앙장비관리소) : 폐지-안양시고시 제2020-96호(2020.05.14.)(변경 없음)
(5) 자동차정류장(폐지)
○ 자동차정류장 결정(변경)조서
6. 기타사항에 관한 도시 관리계획 결정(변경)조서
가. 대지내 공지에 관한 사항
나. 도로 및 주차장에 관한 사항
7. 지구단위계획 시행지침 결정(변경)조서
가. 건축물의 용도 및 높이
※ 별표1 (상업지역내 건축물의 용도 및 높이)
8. 공공기여에 관한 계획

국토계획법 제52조 (지구단위계획의 내용) ① 지구단위계획구역의 지정목적을 이루기 위하여 지구단위계획에는 다음 각 호의 사항 중 제2호와 제4호의 사항을 포함한 둘 이상의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 제1호의2를 내용으로 하는 지구단위계획의 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 용도지역이나 용도지구를 대통령령으로 정하는 범위에서 세분하거나 변경하는 사항
1의2. 기존의 용도지구를 폐지하고 그 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한을 대체하는 사항
2. 대통령령으로 정하는 기반시설의 배치와 규모
3. 도로로 둘러싸인 일단의 지역 또는 계획적인 개발·정비를 위하여 구획된 일단의 토지의 규모와 조성계획
4. 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도
5. 건축물의 배치·형태·색채 또는 건축선에 관한 계획
6. 환경관리계획 또는 경관계획
7. 교통처리계획
8. 그 밖에 토지 이용의 합리화, 도시나 농·산·어촌의 기능 증진 등에 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항

시행령 제45조 (지구단위계획의 내용) ③법 제52조제1항 제2호에서 "대통령령으로 정하는 기반시설"이란 다음 각 호의 시설로서 해당 지구단위계획구역의 지정목적 달성을 위하여 필요한 시설을 말한다.
1. 법 제51조제1항 제2호부터 제7호까지의 규정에 따른 지역인 경우에는 해당 법률에 따른 개발사업으로 설치하는 기반시설
2. 제2조 제1항에 따른 기반시설. 다만, 다음 각목의 시설 중 시ㆍ도 또는 대도시의 도시ㆍ군 계획조례로 정하는 기반시설은 제외한다.
가. 철도
나. 항만
다. 공항
라. 궤도
마. 공원(「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제15조제1항 제3호 라목에 따른 묘지공원으로 한정한다)
바. 유원지
사. 방송ㆍ통신시설
아. 유류저장 및 송유설비
자. 학교(「고등교육법」 제2조에 따른 학교로 한정한다)
차. 저수지
카. 도축장
3. 삭제 [2006.8.17]

국토계획법 제51조 (지구단위계획구역의 지정 등) ① 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 전부 또는 일부에 대하여 지구단위계획구역을 지정할 수 있다.
1. 제37조에 따라 지정된 용도지구
2. 「도시개발법」 제3조에 따라 지정된 도시개발구역
3. 「도시 및 주거환경정비법」 제8조에 따라 지정된 정비구역
4. 「택지개발촉진법」 제3조에 따라 지정된 택지개발지구
5. 「주택법」 제15조에 따른 대지조성사업지구
6. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제8호의 산업단지와 같은 조 제12호의 준산업단지
7. 「관광진흥법」 제52조에 따라 지정된 관광단지와 같은 법 제70조에 따라 지정된 관광특구
~이하 생략~

택지개발촉진법 제3조 (택지개발지구의 지정 등) ① 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다)는 「주거기본법」 제5조에 따른 주거종합계획 중 주택·택지의 수요·공급 및 관리에 관한 사항(이하 "택지수급계획"이라 한다)에서 정하는 바에 따라 택지를 집단적으로 개발하기 위하여 필요한 지역을 택지개발지구로 지정(지정한 택지개발지구를 변경하는 경우를 포함한다. 이하 같다)할 수 있다. 이 경우 택지개발사업이 필요하다고 인정되는 지역이 둘 이상의 특별시·광역시·도 또는 특별자치도(이하 "시·도"라 한다)에 걸치는 경우에는 관계 시·도지사가 협의하여 지정권자를 정한다.
② 제1항의 경우 시·도지사(특별자치도지사는 제외한다)는 택지수급계획에서 정한 해당 시·도의 계획량을 초과하여 지정하려면 국토교통부장관과 미리 협의하여야 하고, 지정하려는 택지개발지구의 면적이 대통령령으로 정하는 규모 이상인 경우에는 국토교통부장관의 승인을 받아야 한다. 이 경우 국토교통부장관이 택지개발지구의 지정을 승인하려는 때에는 미리 「주거기본법」 제8조에 따른 주거정책심의위원회의 심의를 거쳐야 한다.
③ 국토교통부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에도 불구하고 택지를 집단적으로 개발하기 위하여 필요한 지역을 택지개발지구로 지정할 수 있다. 다만, 특별자치도에 대하여는 그러하지 아니하다.
1. 국가가 택지개발사업을 실시할 필요가 있는 경우
2. 관계 중앙행정기관의 장이 요청하는 경우
3. 제7조제1항 제2호의 한국토지주택공사가 택지수급계획상 택지공급을 위하여 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 택지개발지구의 지정을 제안하는 경우
4. 제1항 후단에 따른 협의가 성립되지 아니하는 경우

시행령 제2조 (기반시설) ①「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 "법"이라 한다) 제2조제6호 각 목 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 시설(당해 시설 그 자체의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 포함한다)을 말한다. [개정 2005.9.8, 2008.5.26 제20791호(장사 등에 관한 법률 시행령),
1. 교통시설 : 도로·철도·항만·공항·주차장·자동차정류장·궤도·차량 검사 및 면허시설
2. 공간시설 : 광장·공원·녹지·유원지·공공공지
3. 유통·공급시설 : 유통업무설비, 수도·전기·가스·열공급설비, 방송·통신시설, 공동구·시장, 유류저장 및 송유설비
4. 공공·문화체육시설 : 학교·공공청사·문화시설·공공필요성이 인정되는 체육시설·연구시설·사회복지시설·공공직업훈련시설·청소년수련시설
5. 방재시설 : 하천·유수지·저수지·방화설비·방풍설비·방수설비·사방설비·방조설비
6. 보건위생시설 : 장사시설·도축장·종합의료시설
7. 환경기초시설 : 하수도·폐기물처리 및 재활용시설·빗물저장 및 이용시설·수질오염방지시설·폐차장