다음은 21년 제1문 답안의 3번째 보완하고 조정한 답안입니다.
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제1문. 다음 제시문을 읽고 물음에 답하시오.
최근 우리나라 공공조직 운영상의 문제점이 다양하게 나타나고 있다. A시청 직원들의 업무상 취득정보를 이용한 사익 추구, B공사의 과도한 복리후생비 지급, C 공단의 채용 비리, D 구청 직원들의 초과근무수당 부당 수령 등의 사례가 언론에 보도되었다. 이는 국민이 위임한 권한을 공공조직이 부적절하게 사용하였다는 측면에서 심각한 문제라고 할 수 있다. |
1) 주인-대리인 이론(principal-agent theory)의 관점에서 공공조직 운영상의 문제점을 설명하시오. (20점)
2) 1)에서 기술한 문제점을 해결하기 위한 전략(모니터링, 인센티브 등)을 제시하고, 각각의 장점과 단점을 설명하시오. (18점)
3) 위 제시문은 이해충돌(conflict of interest)의 다양한 양상을 보여준다. 이해충돌의 개념을 설명하고, 이를 방지하기 위한 ‘이해충돌 회피’의 유형을 기술하시오. (12점)
I. 주인대리인 이론 관점의 운영상 문제점 (20점)
주인 대리인 이론은 신고전파 경제학 중 조직경제학의 주요이론으로서, 계약관계의 위임자(주인)와 수탁자(대리인)의 관계에서 비대칭적인 정보와 상충적인 이해관계로 역선택과 도덕적 해이 등 주인에게 대리손실이 발생하기 때문에 이를 최소화하는 방안 연구를 내용으로 하는 이론이다.
대리인(공공조직)이 주인(국민)의 이익을 극대화하는 것이 대리인 자신의 이익도 극대화하는 공직구조가 국민과 관료간에 운영되어야 한다.
그러나, 이러한 이론에 따른 공공조직 운영상 문제점은 다음과 같다.
1. 계약 주체 및 대상 관련
행정을 국민과 관료간 계약의 틀로 보면, 공무원 개개인도 계약의 주체이며, 해당 관료 및 부처 등이 수행하는 업무는 계약의 대상에 해당된다.
이러한 구조에서 파키슨의 법칙이나 니스카넨의 예산 극대화 모형이 시사하듯, 불필요한 정부 업무·예산·인력 등이 팽창하거나, 불필요해진 행정력의 지속은 국민입장에서 역선택에 해당된다.
또한, 공직 수행에 부적합한 획일적 인력 채용, 저성과자 고용 유지, 비효율적 예산할당 등은 일종의 계약 주체와 대상이 잘못 이루어진 운영상의 역선택으로 볼 수 있다.
2. 계약 내용 및 이행 관련
(1) 관리운영 측면
정부조직의 계급제 위주와 낮은 직위분류제 도입 수준, 순환보직과 높은 상명하복식 관행, 연공서열적 승진과 고정급 위주 보수 등은 본인(국민)을 위한 유인을 촉진하는데 제한적이다.
특히, 규칙·규정에의 과잉동조로 국민의 이익과 수단을 대치하는 도덕적 해이를 유발하는 경우도 많다.
이를 극복하기 위한 성과관리도 효율성에 치우친 성과지표, 공익의 본질적 부분 측정 실패, 낮은 성과급 비중, 합법성 위주 감사로 유인형성에 실효적이지 못하다.
(2) 행정통제 측면
관료제에 대한 민주적 통제를 포함한 내외부 통제도 변화하고 있는 행정환경에 실효적이지 못하다.
최근 행정이 매우 복잡·전문·다양화되고, 공무원 인력 및 업무 등도 방대하게 증가하면서, 해당 공직자의 업무행태를 외부적으로 모니터링하는 데에 한계를 노정하고 있다.
이러한 상황으로 높은 관료적 계층제의 영역 대상을 위주로 형성되어 온 내외부 모니터링과 통제장치는 현대행정에서 대리인인 관료의 사적 이익 추구를 효과적으로 억제하고 관리하는 데에 한계를 노정하고, 대리인의 자기이익 추구를 위한 기회주의적 행태를 자극하게 된다.
이에 따라 제시문과 같은 업무상 취득정보를 이용한 사익 추구 등이 지속되고 있다.
한편, 모니터링 및 적발가능성외에 제재수준 또한 낮은 점은 대리인의 기회주의적 행태를 촉진한다.
대리인의 기회주의적 행태는 적발가능성*제재수준에 영향을 받는 바, 우리나라는 제재수준 또한 솜방망이 처벌과 같은 지적이 나온다.
특히, 보다 심각한 것은 책임주체가 불분명한 점이다.
(3) 복대리인 문제
정책수단이 준정부기관, 민간위탁, 공사협력 등 민관간 경계가 모호하고 다변화되면서 통제할 공적 영역 또한 매우 확대되고 모호한 상황이 증대되고 있다.
나아가, 정부조직 산하의 준정부기관 등은 또 다시 정부와 산하기관간 본인-대리인 문제가 가중되는 복대리인 구조가 형성되면서, 이러한 산하기관에 대해서는 국회, 시민사회, 언론, 중앙관리기관, 감사원 등의 외부통제는 더욱 취약하게 된다.
또한, 정부조직과 산하기관은 관료적 팽창을 추구하는 면에서 이해관계가 일치할 수 있는 반면 국민에 대해서는 도덕적 해이의 공통 이해관계 부분이 있다.
이러한 점이 제시문에서 채용비리 및 공단의 과도한 복리후생비 지급 등으로 나타날 수 있다.
한편, 이러한 복대리인 구조에서는 책임주체가 더욱 불분명한 바, 예를 들어, 제시문의 B공사의 과도한 복리후생비 지급과 같은 경우 외부 지적을 받아도 책임을 질 주체도, 책임 수준도 불명확하여 대리인의 이익추구 경향을 억제하는데 한계가 있다.
3. 운영 여건 관련
정치적 민주화와 관료제의 전문직업적 윤리 확립 등이 낮은 상태에서, 관료들이 스스로 정치권력화하려는 경향 및 관료제의 외부 정치세력에 의한 부정적 정치화 등은 국민의 이익에 반하는도덕적 해이의 자양분이 된다.
또한, 온정주의적이고 가족주의적 행정문화는 국민의 이익을 위한 실적주의 보다는 조직이나 집단단위의 이익을 우선시하고, 국민이익에 반하는 행정부패 등의 경우에도 제식구 감싸기와 같이 온정주의적 처벌로 대리인 이익 우선 관행을 만든다.
III. 문제점 해결 전략 (18점)
1. 정부 기능 재조정
우선 상시적인 기능재조정과 이에 따른 인력·예산의 재배치가 이루어져야 하고, 과잉부분은 축소하고 복지·안전 등 부족한 부분은 강화되어 올바른 계약주체와 대상업무 정립이 필요하다.
이와 동시에, 불필요한 정부확장을 억제하는 등 역선택을 방지한다.
구체적으로는 총액인건비제 또는 총정원제, 총액자율배분예산, 예비타당성제도, 재정준칙 등이 활용될 수 있다. 다만, 이러한 제도들은 자율과 책임에 기반하여 정부조직의 자율적 기능조정을 유도할 수 있으나, 기존의 기득권적 관행이 지속되고 신규수요가 억제될 수 있는 단점도 있다.
2. 국민을 위한 관리·통제 강화
(1) 내부 관리 제도
공직의 계급제 및 순환보직제에 직위분류제적 요소를 더욱 강화하고, 보수도 고정급에서 직무·성과급의 비중을 확대하며, 지나친 집권화를 자율과 분권의 행정체제로 전환하면서 성과관리를 강화한다.
성과관리는 효율성 지표 외에 민주성 등 공익의 균형된 지표 반영, 평가과정의 공개·투명성을 높이고 IT를 활용한 성과정보 축적·활용 역량 강화, 정성평가, 다면평가, 외부평가와 강제배분법 등의 합리화, 성과급 및 승진 등과의 연계강화 등이 요구된다.
또한 고성과자 양성 뿐만 아니라 개선의 여지가 없는 저성과자에 대한 합리적 퇴출구조도 보완되어야 한다.
다만, 이러한 성과관리는 아담스의 공정성 이론이 시사하듯, 측정이 불완전하면 오히려 불공정성을 심화시켜 유인구조를 왜곡하는 단점이 있다.
또한, 공공분야에서 경제적 유인만으로는 동기유인에 한계가 있고, 협업에 장애를 유발할 수 있는 단점도 고려되어야 한다.
(2) 통제 강화
우선 예산정책처 및 입법조사관 등 국회의 전문성을 지속 높이고, 감사원의 정책감사 위주 노력을 강화해 나가야 한다.
또한, 행정과정의 공개·투명성을 높이고 민주적 참여 절차를 강화하며, 나아가 심의 민주주의 등 공론과 심의를 심화시켜 나감으로써, 관료제 내부와 외부간 정보비대칭을 완화하고 모니터링과 관료제 결정의 견제를 이루어 정실주의 및 부정적 정치화 등 도덕적 해이를 방지하고 국민의 이해에 복무하도록 할 수 있다.
합법성은 소극성과 책임회피가 아닌 법적 취지를 살리는 적극적 합법성이어야 한다.
또한, 내부고발자 보호제도, 이해충돌방지법과 같은 명확한 행동지침 및 처벌규정 마련 등 기회주의적 행태의 적발 가능성을 높이고, 이에 대한 처벌과 책임주체도 지속적으로 높이고 구체화해야 한다.
그러나, 심화되고 있는 전문화와 복잡성으로 관료제 내외부간에 정보비대칭을 의미있는 수준까지 해소하는 데는 사실상 한계가 있으며, 참여에 따른 조정비용이나 갈등비용이 높아지는 단점이 있다.
(3) 내적 책임성 제고
앞서 지적한 바와 같이, 행정의 복잡·다변화와 정책수단의 모호한 확장으로 외부통제는 근본적인 한계를 노정한다.
따라서, 관료의내적인 전문직업적 책임성과 민주적 책임성 등을 강화하기 위한 윤리기준(공무원행동강령 등)과 교육훈련 등도 강화하고, 공공봉사동기를 강화하기 위한 직무확충 등 내적이고 규범적 책임성 제고도 병행할 필요가 있다.
이러한 접근의 단점은 효과가 중장기적이고 모호하며, 관료의 선의에 기대하는 불확실성이 내재한다.
3. 바람직한 행정문화 구축
성과관리가 공정하고 객관적이기 위해서는 실적주의 및 합리주의 조직문화를 더욱 강화해 가고, 관료의 내적 책임성 제고 또한 공적 가치중시와 민주주의를 지향하는 행정 문화 등이 조성될 때 증진될 수 있다.
다만, 행정문화 변화전략은 매우 장기간에 점진적으로 나타나는 단점이 있다.
Ⅳ. 이해충돌 개념 및 회피 유형 (12점)
이해충돌 회피는 앞서 살펴보았듯이 주인의 이익을 위해 노력하는 대리인을 만들고자 하는 행정책임과 통제의 일환으로 이해될 수 있다.
여기서 이해충돌이란 공직자가 직무를 수행할 때에 자신의 사적 이해관계가 관련되어 공정하고 청렴한 직무수행이 저해되거나 저해될 우려가 있는 상황을 의미한다.
이해관계에는 경제적 이득뿐만 아니라 표창, 명예 등 사회적 효용으로 포괄적으로 이해되며, 본인뿐 아니라 친인척과 지인 등도 주체에 포함된다.
이러한 ‘이해충돌 회피’의 유형은 다음과 같다.
1. 이론적 유형
현실화 여부 기준으로 실질적 이해충돌 회피, 잠재적 이해충돌 회피, 외견상 이해충돌 회피로 구분할 수 있다.
실질적 이해충돌 회피는 현재 발생하고 있는 충돌회피를 의미하고, 외견상 이해충돌 회피는 부정절한 영향을 줄 것으로 보여지나 사실은 그렇지 않은 경우지만 대국민 신뢰상 회피하는 경우, 잠재적 이해충돌 회피는 현재는 문제가 없으나 향후 이해충돌을 야기할 것으로 보여지는 사익을 소유한 경우에 회피하는 유형이다.
공직 단계별 기준으로는 입직전, 재직중, 퇴직후로 나눌 수 있다.
입직전 나타날 수 있는 유형으로는 공직자가 보유한 재산과 입직 후 담당하게 될 직무의 이해충돌을 회피하는 유형이다.
재직중 보유한 재산이나 혹은 사적인 이해관계가 공직자 수행업무와 충돌할 수 있는 이해충돌 유형이 있다.
퇴직후 나타날 이해충돌 회피유형으로는 재직중 지득한 정보 활용 또는 재취업 등 통한 혜택추구 등을 회피하는 것이다.
회피수단으로는 재산등록 및 공개, 업무 절차 및 기준 공개, 백지신탁 또는 재산처분, 상관 및 윤리감독관 등 제3자 사전신고 및 감독, 일정 행위 제한(주식거래 등 금지, 외부활동 금지, 가족채용 금지, 퇴직후 취업제한 등), 담당할 업무배제 또는 회피, 퇴직후 일정기간 취업제한 등의 회피가 활용된다.
2 현행법상 유형
21년 통과된 이해충돌방지법은 회피 유형으로서, 사적 이해관계자 신고 및 회피·기피 신청, 공공기관 직무 관련 부동산 보유 매수신고, 직무관련자와의 거래신고, 퇴직자 사적접촉 신고, 직무관련 외부활동 제한, 공공기관 물품의 사적 사용·수익 금지, 직무상 비밀 등 이용금지, 민간부문 업무활동 내역제출, 가족 채용 제한, 수의계약 체결 제한 등의 회피 유형이 있다.