특강자료 춘추관 : 3. 정책결정요인론과 용어정리_2010.2.23

[일심선생]

2010행정학틈새특강[2.23]-정책학2.hwp

정책학의 쟁점과 용어정리

1. 정책결정요인론

⑴ 의의

① 정책결정요인론이란 정책을 종속변수로 보고 정책의 내용을 결정하는 요인(독립변수)이 무엇인지를 규명하고자 하는 이론으로 1940~1960년대에 논쟁이 있었다.

② 쟁점은 정치적 변수(정치체제)와 사회 경제적 변수(정책의 환경) 중에서 무엇이 더 중요한가이다.

정책결정요인? → 정책 정책 환경(사회경제변수)

(독립변수) (종속변수) ↙ ↘

정치체제(정치적변수) → 정책

⑵ 전개과정

① Key-Lockard 참여경쟁모형(정치적 변수의 중요성) : 1940-50년대 정치학자들은 정당 간 경쟁이 치열할수록 투표자의 다수를 차지하는 저소득층의 영향력이 증대되고 특히 복지정책분야에서 그들의 정치적 이익을 증진시킬 수 있다고 주장하면서 정당 간 경쟁, 투표율 등의 정치적 변수의 중요성을 강조하였다.

② 경제학자들의 연구(사회 경제적 변수의 중요성) : 1950년대 Fabricant, Brazer 등 경제학자들은 정치적 요인(정치체제)보다 경제사회적 요인(정책환경)의 중요성 입증하였다.

㉠ Fabricant(1952)는 미국의 주정부예산에 대한 실증적 연구를 통해 경제사회적 요인(1인당 소득, 인구밀도, 도시화의 3가지 변수)이 주정부예산 총지출액의 차이를 대부분 설명한다고 하였다.

㉡ Brazer(1959)는 인구밀도, 가구소득, 타 정부기관의 보조 등(경제사회적 요인)이 미국 시정부의 지출에 가장 큰 영향력을 미친다고 보았다.

③ Dawson과 Robinson의 경제자원모형(사회 경제적 변수의 중요성의 확인) : 1960년대 정치학자들의 재연구 결과, 사회 경제적 변수가 중요하다는 결론을 발표함에 따라 정치 행정학계에 충격을 주었다. 이들은 사회 경제적 변수가 정치체제와 정책 모두에게 영향을 미치고 있으며, 이것으로 인하여 정치체제와 정책이 관계있는 것처럼 보인다고 주장하였다. 따라서 사회 경제적 변수를 통제하면(사회 경제적 조건이 같다면) 정치체제와 정책의 관계는 사라지기 때문에 정치체제와 정책과의 관계는 허위관계에 불과하며 정치체제는 환경으로부터 전화과정을 담당하는 매개변수의 역할도 하지 못한다는 것이다.

④ Cnudde와 McCrone의 혼합모형(절충) : 1960년대 후반 일부 정치학자들(Cnudde, McCrone)은 Dawson과 Robinson이 사회 경제적 변수가 정책에 직접적인 영향을 미치는 것만을 파악하는 것과는 달리, 정치 체제와 정책 간의 관계를 추가로 고려함으로써 사회 경제적 변수가 정치체제를 통하여 정책에 영향을 미치는 간접적 효과까지도 파악하였다. 여기서 정치체제는 정책에 독립적으로 영향을 주지만, 부분적으로 영향을 미치는 혼란변수이기 때문에 정치체제와 정책은 혼란관계로 본다.

⑶ 정책결정요인론에 대한 비판

정치행정학자들에 의한 비판으로 정책결정요인론에서는 계량화하기 쉬운 사회 경제적 요인은 과대평가되고, 계량화가 어려운 정치적 요인은 과소평가하였다.

① 변수선정상의 문제 : 정치적 변수로 사용한 정당 간 경쟁, 투표율, 선거구 할당의 공평성 이외에도 권력의 실질적 행사집단, 정치체제의 성격 등 더 중요한 정치적 변수들이 있는데 이들을 사용하지 않았다. 즉 정치적 변수(정당간 경쟁, 투표율 등)는 정치체제의 대표적 변수가 아니라는 것이다.

② 계량화 여부의 문제 : 계량화가 힘든 정치적 변수를 무시하였다. 재정지출 없이도 국민생활에 중요한 영향을 미치는 규제정책이나 노사정책 등이 제외되었다.

③ 정책 수준의 차이 문제 : 국민 소득에 따라서 총가용자원이 결정(상위 수준)되지만, 세부 사업의 결정(하위수준)은 총자원 범위내에서 선택의 문제로서 정치적 요인이 중요하게 작용하는데 요인론에서는 이를 경시하였다.

④ 인과관계의 불명확성 문제 : 정치체제가 환경에 영향을 미치는 점은 무시했다는 점이다. 즉 환경은 정치체제나 정책에 직접 영향을 미치고 정치체제는 정책에 영향을 미치되, 그 반대로는 영향을 미치지 않는다는 것. (소득이 증가한다고 해서 자동적으로 복지 정책이 강화되는 것은 아니다)

2. 정책의 타당도와 제3의 변수

정책의 타당도와 제3변수

			제3변수	허위/억제변수 등
	외부환경	⇓
	특정상황(내)	⇓
	정책수단(X) 프로그램, 사업 독립변수	⇓			정책결과(Y) 성과 종속변수

⑴ (내적)타당도 : 특정상황에서 정책수단(X)과 정책효과(Y)간 인과관계 있음

⑵ 인과관계 : X가 원인변수이고, Y가 결과변수인 경우

※ 내적타당도를 저해하는 제3의 변수

구 분	X와 Y의 실제관계	제3변수로 인해 드러난 관계
허위변수	관계가 없음(X)	마치 인과관계가 있는 것처럼 보임(O)
억제변수	관계가 있음(O)	관계를 약화 또는 소멸(X)
왜곡변수	+ 관계(또는 − 관계)	− 관계(또는 + 관계)
혼란변수	3의 관계	8의 관계

 지난주 테마(2/16) : 정책학 용어정리(이익집단 등)

 이번주 테마(2/23) : 정책결정요인론, 용어정리

 다음주 테마(3/2) : 조직구조론

☞ 다음카페(유병준행정학)에 지난 강의자료가 있어요^^

[관련문제]

1. 정책결정요인론 중 Cnudde & McCrone의 '혼합모형‘(Hybrid model)에서는 정치적 변수․사회경제적 변수․정책산출은 어떠한 관계에 있다고 보는 셈인가? 이에 관한 서술 중 올바른 것은? [모의고사]

① 사회경제적 변수는 혼란변수이다.

② 정치적 변수는 허위변수이다.

③ 정치적 변수는 혼란변수이다.

④ 정치적 변수는 사회경제적 변수에도 영향을 준다.

[해설] 정책결정 요인론 중 Cnudde & McCrone의 '혼합모형‘(Hybrid model)에서는 정치적 변수는 그 자체적으로도 정책산출에 영향을 미칠 뿐 아니라 사회경제적 변수의 영향을 받아서 다시 정책산출에 영향을 미치기도 한다. 따라서 이를 인과관계의 측면에서 본다면 사회경제적 변수는 혼란변수(confounding variable)의 지위에 있는 셈이다.[정답] ①

2. 정책결정요인론 연구에 대한 설명으로 옳지 않은 것은?∙08.9.27_선관위9급

① 초기 연구에서는 정치적 요인보다 사회경제적 요인이 정책내용에 더 큰 영향을 미치는 것으로 나타났다.

② 후기 연구에서는 사회경제적 요인과 함께 정치적 요인도 정책내용에 영향을 미치는 것으로 나타났다.

③ 정책환경이 정책의 주요한 내용을 규정한다는 것을 규명해 주었다는 점에서 정책 연구에 큰 기여를 하였다.

④ 정책결정과정을 연구함으로써 정책유형을 도출하는데 커다란 기여를 하였다.

[해설] ④는 정책유형론이다. ① 초기 연구(1940년대~50년대)란 생태론이나 비교행정, 경제학자인 Fabricant와 Brazer의 연구결과를 의미하는 것이며 ② 후기연구란 Dawson & Robinson의 허위관계모형, Cnudde & McCrone의 혼란관계모형 등을 말한다. [정답] ④

3. 정책결정요인이론에 대한 비판이 틀린 것은?[00_입법고시]

① 계량화가 곤란한 정치적변수가 과대평가되었다.

② 경제사회적 환경요인이 과대평가되었다.

③ 변수들간의 인과관계가 불분명하다.

④ 정책수준을 상위수준의 정책으로 하고 있다.

⑤ 변수의 선정이 주관적이고 자의적이다.

[해설] 정책결정요인이론은 계량화가 곤란한 정치적 변수는 과소평가되고 계량화가 용이한 경제사회적 요인이 과대평가되었다는 지적을 받고 있다. 󰂼 ①

3. 정책학 핵심용어 정리

【01】 정책결정이론(모형)

⑤ 회사모형(연합모형, Firm Model) : 느슨하게 연결되어 있는 조직의 결정에 적용한다. 많은 조직은 각 단위 사업부서별로 준독립적인 운영이 이루어지는 경우가 많은데 이런 조직에선 다른 부서 상황을 고려하면서 조직 전체의 목적을 극대화하는 결정을 해야 한다.

⇨ 특성 : 갈등의 준해결, 물확실성의 회피, 문제중심의 탐색, 조직의 학습, 표준운영절차(SOP)

⑥ 사이버네틱스(Cybernetics)모형은 합리모형과 가장 극단적으로 대립되는 적응적․관습적 의사결정모형으로 분석적 합리성이 완전히 존재하지 않은 상태에서 습관적ㆍ적응적 의사결정을 다룬 모형이다.

⇨ 특성 :

⑦ 쓰레기통모형(1972)은 Cohen, Olsen이 연구한 것으로, 조직화된 혼란상태에서의 의사결정을 설명하는 모형으로 정책은 불확실한 상황 속에서 우연히 정책결정이 이루어진다고 봄.

⇨ 참가자의 특성 :

⑧ 공공선택이론(Public Choice Theory)이란 시장의 원리를 공공부문의 자원(공공재)의 배분에 적용하려는 정치경제학적 접근방법을 말한다. 즉 정부를 공공재의 공급자로, 시민(국민)을 공공재의 소비자로 간주하고 소비자인 시민이 공공재를 선택하도록 하자는 논리이다.

⑨ 공공선택이론은 ‘비시장적(非市場的) 의사결정’에 관한 경제적 연구(D. Mueller)라고 정의 할 수 있다. 이는 경제학적 분석도구를 시장이 아닌 공공부문에 도입한 것이다.

【02】 정책분석의 개념

① 정책분석이란 의사결정자(정책결정자)의 판단의 근거 또는 판단의 질을 높여주기 위하여 정책대안에 대하여 탐색ㆍ결과예측ㆍ분석ㆍ평가 등 체계적인 연구를 하는 것이다.

② 정책분석은 사전적 활동이라는 범에서 정책이 집행된 후 정책의 과정이나 효과 등을 분석하는 정책평가와 다르다.

③ 전개과정 : OR(관리과학) ⇨ 체제분석(SA) ⇨ 정책분석(PA)

④ 비용편익분석(B/C 분석) : 체제분석의 핵심기법으로 공공사업의 경제적 타당성을 검토하는데 사용되며, 능률성 또는 효율성 차원의 비교평가를 위한 분석기법이다. 형평성은 고려하지 않는다.

【03】 비용편익분석 관련 용어

① 비용․편익의 추정 : 각 사업들의 현재 및 미래의 비용과 편익을 화폐단위로 추정한다.

② 사용될 할인율의 구체화(결정) : 각 사업의 비용과 편익을 비교하기위해서는 동일한 기준이 있어야 하므로 미래의 비용과 편익을 현재의 비용과 편익으로 환산해야한다. 이를 위해 사용하는 것이 할인율이다.

③ 할인율(discount rate) : 미래에 발생하는 비용과 편익을 현재가치로 환산할 때 사용하는 비율 할인율이 높을 경우 미래에 발생하는 비용과 편익은 낮게 평가된다.

④ 공공사업의 할인율 결정 : 미래가치를 현재로 할인하여 비용과 편익을 비교해야 한다. 공공사업의 경우 사회적 할인율을 정하는 것이 일반적이다.

⑤ 대안의 비교평가 : 할인율이 결정되면 순현재가치, 비용편익비, 내부수익률을 산정하여 각 사업을 비교평가한다.

⑥ 민감도분석의 시행 : 불확실한 환경하에서의 결과를 예측하기 위하여 가정의 변화에 따른 결과의 변화를 시뮬레이션을 통해 추정하는 기법이다.

【04】 대안의 비교평가 기준

① 순현재가치(NPV) : 순현재가치는 총편익의 현재가치에서 총비용의 현재

② 편익비용비 (B/C 비율) = 수익률 지수 : B/C 비율은 미래에 발생하는 모든 편익과 비용을 현재가치로 환산하여 편익에서 비용을 나눈 수익률 지수가 큰 사업에 투자한다.

③ 내부수익률(IRR) = 투자수익률 : ㉠ 할인율을 알지 못해도 사업 간의 평가가 가능한 기법이다. ㉡ NPV가 0이 되도록 하는 할인율 또는 편익비용비를 1로 만드는 할인율을 의미한다. ㉢ IRR은 투자의 수익률과 같다. 즉 IRR은 클수록 경제성이 있는 사업이다.

【05】 최적의 자원배분 상태에 대한 기준(⇒ 능률성 평가기준)

① Pareto 최적(optima) : 한사람의 효용을 줄이지 않고서는 다른 사람의 사회적 효용(후생)을 확보할 수 없는 자원배분 상태로서, 한 배분 상태에서 이보다 더 나은 상태는 없다고 볼 수 있다. ⇨ 개인주의 관점

② 칼도 - 힉스 기준 : 파레토 최적의 한계를 극복하기 위한 것으로 사회자원의 배분에서 편익의 총합이 비용의 총합보다 크다면 바람직한 것으로 인식. 어떤 정책을 실시하는데 있어서 소수가 손해를 보더라도 총편익이 총비용보다 클 경우 그 정책을 집행할 수 있다고 본다.⇨ 전체주의 관점(개체주의와 대비).

【06】 관리과학의 제 기법

① PERT(Program Eval‎ution and Review Technique) : 비정형적인 신규사업(우주사업) 이나 비반복적 사업에서 성공적으로 목표달성을 위한 경로계획 또는 시간공정관리기법

② 시계열 분석(Time Series Analysis) : 과거의 경향을 시간적으로 분석한 후 이를 토대로 미래의 결과를 추정하기위한 비인과적 기법이다. 투사법, 추세분석, 보외법, 경향분석 또는 연장적 예측이라고 한다.

③ 회귀분석(Regression Analysis) : 독립변수 한단위의 변화에 따른 종속변수의 변화량을 알고자 할 때 이용한다. 회귀분석은 통계적 조사결과(시계열분석 등)를 토대로 둘 이상의 변인 간 상관관계를 도출하여 이를 근거로 미래예측을 하는 것이다.

【07】 정책평가의 종류 : 대상에 의한 분류

① 총괄평가(정책집행 후의 사후평가, 영향평가) : 정책평가의 핵심으로서 정책집행 후에 정책이 사회에 미친 영향 또는 정책결과 중에서 의도한 정책효과가 정책으로 인해서 발생했는지를 판단하는 활동을 말한다. ⇨ 정책수단과 정책효과 간의 인과관계 분석

② 과정평가 : 정책집행 및 활동을 분석하여 이를 근거로 좀더 효율적인 집행전략을 수립하거나 정책내용을 수정·변경하여 정책의 중단·축소·유지·확대여부의 결정에 도움을 준다. 협의의 과정평가란 정책수단이 구체적으로 어떠한 경로를 거쳐서 정책효과를 발생시켰는지 파악하려는 것이다. ⇨ 정책수단과 정책효과 간의 인과관계 경로 분석

③ 메타(Meta)평가(평가의 결산, 평가의 종합) : 평가의 평가라고도하며 평가의 결과를 재확인하는 것으로서 과정평가나 총괄평가의 평가결과를 다시 평가하는 평가종합결산을 말한다. 메타평가는 다른 기관이 평가한 결과를 제3의 기관이 종합적으로 평가하는 것이며, 집행이 완료되었거나 집행중인 정책을 그 대상으로 한다.

④ 형성평가 : 정책집행의 효율성을 확보하기위해 사업계획의 개발과정이나 개선 과정에서 수행되는 사전평가를 말한다. 사업관리자나 사업실시자와 같이 사업과 직접적으로 관련이 되어있는 사람들을 위해 수행되며 내부적으로만 활용되는 것이 보통이다.

☞ 형성평가(프로그램모니터링 ; 사업감시)는 프로그램의 문제점을 발견하여 시정하려는 사전적 과정평가이다.

※ B/C의 절차

① 대안의 식별 ⇒

② 사업수명(연한)의 결정 ⇒

③비용․편익의 추정

④ 할인율의 결정

⑤ 대안의 비교평가

⑥ 민감도분석

⑦ 적정대안의 선택

※ 할이률의 종류

㉠ 민간할인율 : 통상 시장이자율을 의미

㉡ 사회적 할인율

㉢ 공공(정부)할인율

㉣ 자본의 기회비용 :

☞ 할인율이 결정되었을 때는 순현재가치법이나 편익비용비를 이용하고, 할인율이 결정되지 않았을 경우에는 내부수익률을 이용한다.