선진국 대비 한국 선거시스템의 헌법적 딜레마 【 6.3 선거 이후 대한민국 우선과제 Ⅱ (정동희 뷰) 】 현 대한민국 헌법에는 '선

[정동희]

선진국 대비 한국 선거시스템의 헌법적 딜레마  【 6.3 선거 이후 대한민국 우선과제 Ⅱ (정동희 뷰) 】

현 대한민국 헌법에는 '선거'가 매우 중요하게, 그리고 아주 구체적으로 표현되어 있습니다.

헌법은 국가의 권력이 국민으로부터 나온다는 점을 명시하고 있으며, 그 권력을 실현하는 핵심 수단으로 '선거'를 다룹니다. 선거는 헌법 제1조 2항의 국민주권주의를 실천하는 가장 대표적인 방법이기 때문에 총 130개 조항 중 제7장에 별도의 독립된 장(‘선거관리’)을 두고 있으며, 총 30여 개가 넘는 조항에서 선거를 거론하고 있습니다.

현 헌법에서 선거 관련 핵심적인 내용들을 요약하면 다음과 같습니다.

1. 민주 선거의 4대 원칙 (가장 기본이 되는 조항)

우리가 흔히 아는 선거의 4대 원칙이 대통령 선거(제67조 1항)와 국회의원 선거(제41조 1항) 조항에 각각 명시되어 있습니다.

"보통•평등•직접•비밀선거에 의하여 선출한다."

•          보통선거: 신분, 재산, 성별, 교육에 상관없이 일정 연령(현행 만 18세)이 되면 선거권을 줍니다.

•          평등선거: 빈부귀천 없이 누구나 '1인 1표'를 가지며 표의 가치가 동등합니다.

•          직접선거: 대리인을 거치지 않고 유권자가 직접 후보를 뽑습니다.

•          비밀선거: 내가 누구에게 투표했는지 다른 사람이 알 수 없도록 보장합니다.

2. 선거 운동의 원칙과 국가의 비용 부담 (제116조)

헌법은 선거가 공정하게 치러지도록 법률이 정하는 범위 내에서 선거 운동을 자유롭게 보장하되, 돈이 없어서 선거에 못 나오는 일이 없도록 '선거공영제'를 명시하고 있습니다.

•          선거에 드는 비용은 법률이 정하는 바에 따라 국가나 지자체가 부담합니다(정당이나 후보자가 일정 비율 이상 득표 시 선거비용 보전).

3. 공정한 관리를 위한 독립 기구: 선거관리위원회 (제114조)

선거 행정이 정부(권력자)의 입김에 휘둘리지 않도록, 법원이나 국회와 대등한 독립된 헌법기관으로 '선거관리위원회(선관위)'를 둔다고 헌법에 못 박아 놓았습니다. 위원의 임기를 6년으로 보장하여 정치적 중립성을 지키게 합니다.

4. 주요 공직자의 선거 규정

•         대통령 선거 (제67조, 제68조): 임기 만료 70일 내지 40일 전에 후임자를 선출해야 하며, 대통령이 궐위(사망, 사퇴 등)된 경우 60일 이내에 후속 선거를 치러야 합니다.

•          국회의원 선거 (제41조): 국회의원의 수는 법률로 정하되 최소 200인 이상으로 하며, 선거구와 비례대표제 역시 법률로 정하도록 규정하고 있습니다.

•          선거에 드는 비용은 법률이 정하는 바에 따라 국가나 지자체가 부담합니다(정당이나 후보자가 일정 비율 이상 득표 시 선거비용 보전).

3. 공정한 관리를 위한 독립 기구: 선거관리위원회 (제114조)

선거 행정이 정부(권력자)의 입김에 휘둘리지 않도록, 법원이나 국회와 대등한 독립된 헌법기관으로 '선거관리위원회(선관위)'를 둔다고 헌법에 못 박아 놓았습니다. 위원의 임기를 6년으로 보장하여 정치적 중립성을 지키게 합니다.

4. 주요 공직자의 선거 규정

•         대통령 선거 (제67조, 제68조): 임기 만료 70일 내지 40일 전에 후임자를 선출해야 하며, 대통령이 궐위(사망, 사퇴 등)된 경우 60일 이내에 후속 선거를 치러야 합니다.

•          국회의원 선거 (제41조): 국회의원의 수는 법률로 정하되 최소 200인 이상으로 하며, 선거구와 비례대표제 역시 법률로 정하도록 규정하고 있습니다.

그런데 특히 한국 선거시스템이 검증가능성이 다른 선진국 대비 너무 취약한데 이에 대한 헌법 거론을 살펴봅시다.

즉, ‘선거시스템의 검증가능성(Verification)이나 투명성’이라는 단어 자체가 헌법 조문에 직접 박혀있지는 않습니다.

하지만 대한민국 헌법재판소는 헌법 조문을 해석할 때, 이 검증가능성을 국민의 기본권인 ‘선거권’을 보장하기 위한 핵심 필수 절차로 명확히 판시하고 있습니다. 즉, 문구 자체는 없어도 헌법적 가치로 아주 강력하게 요구하고 있습니다.

이와 관련된 헌법적 근거와 판례의 핵심을 정리하면 다음과 같습니다.

1. 헌법적 근거: 제116조 1항 '선거의 공정성'

우리 헌법 제116조 1항은 "선거관리에 있어서는 선거권자에게 균등한 기회가 보장되어야 하며, 선거에 관한 규정은 공정하여야 한다"라고 하여 선거의 공정성 원칙을 선언하고 있습니다.

헌법학계와 법원에서는 이 '공정성' 안에 "투표 과정뿐만 아니라 개표와 검증 절차까지 국민이 신뢰할 수 있도록 투명해야 한다"는 의미를 당연히 포함된 것으로 봅니다.

2. 헌법재판소의 결정: "검증과 감시 없는 개표는 위헌"

한국 선거시스템의 기술적 취약성(전자개표기, 분류기, 사전투표 서버 보안 등)에 대한 우려가 커지면서, 헌법재판소도 개표 절차의 투명성과 검증가능성에 대해 매우 중요한 판결을 내린 바 있습니다. (헌재 2012헌마326 결정 등)

"유권자가 자유롭게 투표하는 것뿐만 아니라, 투표를 통해 표출된 국민의 의사가 정확한 선거결과로 반영될 때에만 선거권이 제대로 보장된다. 이를 위해서는 개표절차가 관리•감독, 나아가 실질적 감시 하에 놓여 있어야 한다."

헌재는 이 결정에서 ‘개표절차의 공정성’이 국민의 선거권(기본권) 범위에 속한다고 명시했습니다. 즉, 국민이 과정과 결과를 눈으로 보고 검증할 수 없다면, 그것은 헌법이 보장한 선거권을 침해하는 것이나 다름없다는 뜻입니다.

선진국 대비 한국 시스템의 헌법적 딜레마

독일 등 일부 유럽 선진국은 헌법상의 '선거의 공개성 원칙'을 근거로 "전문 지식이 없는 일반 시민도 특별한 도구 없이 개표 과정을 완전히 검증할 수 있어야 한다"며 전자투표나 컴퓨터 개표를 위헌으로 판결했습니다.

반면 한국은 헌법 해석상 검증의 필요성을 인정하면서도, 현실적으로는 '신속성과 효율성'을 위해 기계(투표지분류기)와 전산망에 의존하는 공직선거법을 유지해 왔습니다.

이 때문에 "헌법이 요구하는 감시와 검증의 수준에 비해, 현행 선거법의 전산화 시스템이 너무 취약하다"는 지적이 계속해서 헌법소원이나 선거소송 형태로 제기되는 것입니다.

일본은 투표용지에 투표할 후보 이름을 투표자가 적게 만들기 때문에, 투표지를 조작할 가능성이 각자의 글씨체가 다르게 때문에 거의 불가능합니다.

대만은 사전투표제도도 위험하다고 인식하여 허락하지 않고 본투표에서도 투표함을 투표 종료 이후 그 자리에서 모두가 보는 앞에서 같이 개봉하기 때문에, 투표함이 온전히 대중이 보는 앞에서 보전됩니다.

G20 민주주의 국가 중 기술적 효율성보다 ‘일반 시민의 직관적인 검증 가능성'과 '보안성'을 최우선 가치로 두어 기계를 일절 쓰지 않는 수개표 국가는 독일, 영국, 프랑스, 이탈리아 등 주로 서유럽 국가들입니다.

한국처럼 투표용지에 칸이 나누어져 있고, 그 안에 선관위가 제공한 특정 문양이 새겨진 ‘공식 기표 도장’을 찍어 의사를 표시하는 방식을 사용하는 G20 국가들은 생각보다 매우 드뭅니다. (터키, 인도네시아만 그러함)

민주주의 국가의 아날로그 투표는 대부분 도장 대신 ‘연필이나 펜으로 ❌ 또는 ✓ 마크를 직접 그리는 방식’(체크식)이 압도적 세계 표준이기 때문입니다. 그런데 이러한 표시조차도 사람마다 특유의 쓰는 패턴이 있어, 사실상 한 사람이 여러 개를 표시할 경우 구별할 수 있습니다.

일본의 자필 기명식(記名式) 투표는 한 사람이 여러 개를 표시할 경우 바로 구별할 수 있습니다.

세계적 표준은 '펜으로 체크' 하는데 유독 한국은 도장 날인 방식이고 더구나 그 도장을 날인하는 투표지 왼쪽 상단의 절취선 모퉁이에만 일련번호가 있고 도장이 날인되는 절취선 아래 큰 면적을 차지하는 투표용지에는 일련번호도 없습니다. 한국의 투표용지는 본문(투표지가 되는 큰 면적)에는 일련번호가 없고, 오직 왼쪽 아래(또는 상단 등 지자체 선거구별 배치에 따라 측면) 절취선 바깥의 '투표용지 발급번호부(절취 짝)'에만 일련번호가 인쇄되어 있어, 검증가능성에 대한 헌법의 구체적인 언급이 절실하다는 게 저의 분석입니다.

미국은 유권자가 기표를 마친 투표지를 그 자리에서 스캐너(투표지 분류기)에 직접 집어넣는 방식을 널리 사용하고 있습니다. 미국의 이 방식을 ‘투표소 현장 개표(Precinct Count)’ 시스템이라고 부르며, 미국의 많은 주(캘리포니아, 뉴욕, 플로리다 등)는 다음과 같은 절차로 투표됩니다.

종이 투표지 기표: 유권자는 길고 큰 종이 투표지를 받아 기표소에서 검은색 펜으로 지지하는 후보 옆의 타원(O)이나 네모 칸을 까맣게 색칠(OMR 카드 방식)합니다.

스캐너로 직행: 기표를 마친 유권자는 투표소 내에 설치된 전자 스캐너 장비(도미니언, ES&S 등 제조) 앞으로 걸어갑니다.

직접 삽입: 유권자가 투표지를 스캐너 슬롯에 직접 밀어 넣으면, 기계가 투표지를 스르륵 빨아들여 스캔합니다.

투표함 저장: 스캔이 완료된 투표지는 스캐너 장비 바로 아래에 연결된 물리적인 보안 투표함(Ballot Box) 속으로 툭 떨어져 저장됩니다.

미국 현장 스캐너 방식의 장점은 "그 자리에서 오류 수정"합니다.

유권자가 스캐너에 투표지를 직접 넣게 하면 선거 관리에 아주 큰 장점이 생깁니다. 기계가 실시간으로 투표지를 읽기 때문에 유권자가 실수한 표를 그 자리에서 뱉어내며 경고해 주기 때문입니다.

중복 기표(Overvote) 알림: 예를 들어 "1명만 뽑아야 하는 자리에 실수로 2명을 칠했습니다. 이대로 투표하면 이 표는 무효 처리됩니다. 그대로 제출하시겠습니까, 아니면 투표지를 새로 교부받아 다시 하시겠습니까?"라는 안내가 스캐너 화면에 뜹니다.

미기표(Undervote) 알림: 아무도 찍지 않고 빈 종이로 넣었을 때도 경고를 보내 유권자의 실수로 표가 사장되는 것을 막아줍니다.

미국 선거시스템의 개표와 집계는 다음과 같이 됩니다.

유권자가 투표지를 넣을 때마다 스캐너 내부의 메모리 칩에 데이터가 실시간으로 기록됩니다.

투표가 공식 종료되면 선거 사무원들이 이 스캐너의 데이터를 마감하고, 메모리 카드를 추출하거나 보안 네트워크를 통해 현장의 집계 결과를 카운티(중앙 선관위) 본부로 전송합니다.

따라서 투표함 이동 시간을 기다릴 필요 없이 투표가 마감되자마자 현장 투표 결과가 즉시 집계되어 발표될 수 있습니다. (물론 속의 종이 투표지는 투표함에 그대로 봉인되어 향후 재검표나 감사용으로 보관됩니다.)

미국 유권자가 현장에서 직접 스캐너에 투표지를 넣어 실시간으로 전산 집계하고, 종이 투표지는 아래 투표함에 보관합니다. (비밀 투표를 위해 투표지를 가려주는 보안 봉투나 가림막을 쓴 채 스캐너에 넣습니다.)

미국의 선거 시스템 및 컴퓨터 장비 검증에 대한 민간(시민 참관인 및 정당 추천 대리인)의 참여는 매우 폭넓게 허용되며, 제도적으로 정착되어 있습니다.

미국 선거는 한국보다 훨씬 높은 수준으로 전산화되어 있기 때문에, "컴퓨터와 기계를 눈으로 보지 않고 어떻게 믿느냐"는 국민적 의구심을 해소하기 위해 다양한 단계에서 민간의 직접적인 입회와 감시를 법으로 보장합니다.

다만, 민간인이 개표 컴퓨터의 소스 코드를 그 자리에서 해킹해 보거나 내부 프로그램을 직접 조작하는 방식이 아니라, "컴퓨터가 똑바로 작동하는지 민간인이 준비된 시나리오로 테스트하고 검증하는 방식"으로 진행됩니다. 주요 민간 참여 분야는 크게 세 가지로 나뉩니다.

1. 선거 전 '로직 및 정확성 테스트 (L&A Test)' 공개 검증

선거가 시작되기 몇 주 전, 각 카운티(지자체) 선거관리위원회는 투표용지 스캐너와 집계 컴퓨터가 표를 똑바로 읽는지 확인하는 '로직 및 정확성 테스트(Logic and Accuracy Testing)'를 의무적으로 실시합니다.

민간 참여 방식: 이 테스트는 법적으로 일반 대중, 언론, 각 정당이 추천한 참관인에게 전면 공개됩니다.

검증 방법: 선관위가 임의로 만든 '테스트용 투표지 뭉치(미리 A후보 몇 표, B후보 몇 표를 찍어둔 답안지)'를 참관인들이 보는 앞에서 스캐너에 집계 컴퓨터에 통과시킵니다. 기계가 뱉어낸 전산 결과와 미리 알고 있던 답안지의 숫자가 단 1표라도 다르면 그 장비는 선거에 투입될 수 없습니다. 참관인들은 이 과정 전체를 감시하고 기록합니다.

2. 선거 당일 및 개표소 컴퓨터 화면 감시

투표 당일과 개표소(중앙집계소)에서 컴퓨터가 작동하는 모든 과정에도 정당 추천 참관인(Election Observers/Challengers)이 밀착 감시합니다.

물리적 가시성 보장: 집계 컴퓨터를 조작하는 선거 사무원의 등 뒤나 옆에서 모니터 화면을 직접 볼 수 있도록 동선이 설계되어 있습니다.

로그 기록 및 봉인 감시: 선거 장비의 USB 포트나 케이블 연결 부위에 부착된 보안 태그(Tamper-evident seals)의 일련번호가 대장에 적힌 것과 일치하는지 민간 참관인이 직접 눈으로 대조하고 승인 서명을 합니다.

3. 선거 후 '위험 제한 투표 감사 (RLA)' 및 수개표 검증

컴퓨터 집계가 끝난 후, 전산 오류나 해킹이 없었는지 검증하기 위해 '위험 제한 투표 감사(Risk-Limiting Audits)'라는 제도를 시행합니다. 이 과정이 민간 감시의 핵심입니다.

표본 추출 수개표: 컴퓨터가 계산한 투표지 중에서 통계학적 공식에 따라 임의로 수백~수천 장의 종이 투표지를 무작위 표본 추출(Sampling)합니다.

사람의 눈으로 대조: 추출된 종이 투표지를 민간 참관인들이 지켜보는 가운데 선거 사무원들이 직접 손(수개표)으로 다시 셉니다. 손으로 센 결과와 컴퓨터 전산망에 기록된 해당 투표지의 데이터가 일치하는지 크로스체크하여 전산 시스템의 무결성을 민간에 증명합니다.

4. 화이트해커 및 학계 전문가의 참여 (DEF CON)

현장 참관 외에도, 미국은 민간 컴퓨터 보안 전문가들이 선거 장비의 취약점을 찾을 수 있도록 제도를 열어두고 있습니다.

💻 데프콘(DEF CON) 보팅 빌리지(Voting Village)

매년 미국에서 열리는 세계 최대 해킹 콘퍼런스 'DEF CON'에서는 퇴역하거나 현재 사용 중인 미국의 전자 투표기, 스캐너를 그대로 가져다 놓고 민간 해커들이 마음껏 해킹해 취약점을 찾도록 방치하는 구역이 운영됩니다. 여기서 민간 전문가들이 찾아낸 보안 구멍(Vulnerability)들은 미 국토안보부(CISA)와 선거 장비 제조사로 전달되어 시스템을 업데이트하는 데 반영됩니다.

요약하자면

미국의 민간 참여는 단순히 투표소 감시에 그치지 않고, 선거 장비의 사전 테스트 입회, 개표 컴퓨터 화면 밀착 감시, 사후 수개표를 통한 전산 데이터 검증까지 선거 프로세스 전반에 걸쳐 촘촘하게 법제화되어 있습니다.

자, 이제 한국의 이야기로 다시 돌아와봅시다.

G20 국가들 동향을 보면, 헌법에 원칙만 적고 법률에 통째로 위임한 국가들도 상당하지만 헌법에 선거 방식을 꽤 '디테일'하게 박아놓은 국가도 나타나고 있는데, 독일 독일 헌법(기본법)은 선거 원칙을 매우 중요하게 다룹니다. 특히 2009년 독일 연방헌법재판소는 헌법에 적힌 "선거는 민주적이어야 하고 공공의 통제가 가능해야 한다"는 거시적인 헌법 원칙을 근거로, "일반 시민이 직관적으로 검증할 수 없는 전자투표기는 위헌"이라는 판결을 내려 수개표 체제를 지켜냈습니다. 시스템을 직접 명시하진 않았지만, 헌법 해석을 통해 기술을 통제한 사례입니다.

한국은 위에서 거론된 미국식 광학식 개표기를 계속 사용하려면, 2025년 대통령 선거 개표과정에서 나타난 김문수 후보에 대하여 불과 본선거와 사전투표일 불과 몇 일 사이에 이러한 개표가 집계된 상황에 대해 검증가능성을 구체적으로 헌법에서 이 단어를 사용하여 표현해야 할 정도로 판단됩니다. 아니면 방금 위에서 거론한 독일 헌법 적용 사례로 가거나 이제 둘 중의 하나 선택을 국가적으로 고민해야 할 때입니다.

현 6공화국 대한민국 헌법에는 '선거'가 매우 중요하게, 그리고 아주 구체적으로 표현되어 있으나 매우 중요한 게 빠져있는데, 이제 새로 바뀌는 헌법에는 ‘검증가능성 보장’이 꼭 들어가야 한다는 게 저의 기본 입장입니다. 이는 앞에서 거론한 ‘대통령의 국회해산권’이 1순위이고 ‘선거 검증가능성 보장’은 2순위이고, 그 다음 이슈들은 3순위인 것입니다.

선진국 대비 한국 선거시스템의 헌법적 딜레마  【 6.3 선거 이후 대한민국 우선과제 Ⅱ (정동희 뷰) 】

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선진국 대비 한국 선거시스템의 헌법적 딜레마  【 6.3 선거 이후 대한민국 우선과제 Ⅱ (정동희 뷰) 】