정책 트럼프 USAID 폐쇄를 대중 관계에서 읽어낸다―― "미국의 원조 동결은 중국의 승리"는 사실인가?

[お持て成し]

트럼프 USAID 폐쇄를 대중 관계에서 읽어낸다―― "미국의 원조 동결은 중국의 승리"는 사실인가? / 2/13(목) / 무츠지 쇼오지(국제 정치학자)
 
● USAID 폐쇄로 미국 내에서도 '그 어느 때보다 글로벌 사우스가 중국에 굴복한다'는 비판이 쏟아지고 있다.
● 다만, USAID 폐쇄가 중국에 있어서 기회인 것은 확실하다고 해도, 그렇다고 중국이 단번에 세력을 확대할 수 있을지에는 의문도 있다.
● 그 이유로서는, 중국이 USAID에 있어서 바뀌는 한계, 미중 원조 경쟁의 게임 체인지, 제3극의 대두 등을 들 수 있다.

◇ '중국의 승리'인가?
　

트럼프 정권은 국제 협력을 관할하는 연방정부기관 USAID(국제 개발국)를 「낭비」 「극좌의 소굴」 「미디어 지배」 등이라고 주장해 폐쇄했다. 이 결정은 기본적으로 극우를 포함한 보수층, 반엘리트주의자, 리버테리언 등 국내 지지기반을 위한 호소력이 큰 것으로 보인다.

● [참고기사] #USAID 광상곡 - '원조는 소용없다' USAID 폐쇄의 트럼프 논리는 어디까지 정당하고, 어디서부터 과장인가

한편, USAID 폐쇄는 원조 대상인 도상국에 격진을 주었을 뿐만 아니라, 선진국에서도 「미국에 불이익」, 「중국의 승리」라는 비판이 분출하고 있다.

미국의 원조 중단으로 개도국에서의 중국의 기회가 늘어난다는 지적에는 동의할 수 있다.

다만 중국의 승리까지 말하는 것은 지나친 것으로 보인다.

모순되는 것 같지만, 미국의 원조 정지에 의해서, 결과적으로 도상국이 대미 관계를 지금까지 보다 중시하지 않으면 안 되기 때문이다(트럼프나 그 어드바이저인 일론 머스크가 어디까지 그것을 의도하고 있었는지는 불명이지만).

어떻게 그렇게 말할 수 있을까. 거기에는 우선 USAID가 중국에 가져온 영향부터 생각할 필요가 있다.

◇ 중국의 딜레마
　

중국 정부는 USAID 폐쇄에 관해 눈에 띄는 코멘트를 하지 않고 있다.

그것도 이상하지 않다.

미국의 원조 중단으로 중국에 대한 개도국의 기대가 커진다고 해도 중국이 이에 응할 수 있을지 의문이기 때문이다.

1차 정부 시절 트럼프는 역시 개도국 원조를 삭감했는데, 그때는 중국이 개도국에서 존재감을 높이는 계기가 됐다.

하지만 이번에는 사정이 다르다. 트럼프 행정부는 원조를 삭감이 아니라 전면적으로 중단했다. 세계은행 데이터에 따르면 2022년 미국이 세계 각국에 제공한 양자간 ODA(정부개발원조)는 294억 달러 이상에 이른다.

그 보충은 비록 미국 이외의 선진국이 모여도 곤란하고, 하물며 중국 한 나라에서 어떻게든 될 것이라고는 생각되지 않는다. 실업, 부동산 거품 붕괴, 해외투자 인상 등 중국 경제에 불안감이 많기 때문에 더욱 그렇다.

금액만의 문제가 아니다. 중국의 개발 협력은 금액으로서는 거액이지만, 그 대부분은 융자·투자에 근거하는 인프라 건설이다.

그러나 개도국에는 채무 위기가 확산되고 있기 때문에 더 이상의 대출은 리스크가 높다.

● [참고기사] 경제적 슬럼프의 중국이 7조엔 이상의 대아프리카 경제협력을 약속한 3가지 이유 - 양날의 검의 FOCAC9
● [참고기사] 빚대국 일본을 스치는 국가파산 리스크 - 세계 채무액 1경엔의 충격
　

게다가, USAID의 원조는 무상 협력, 의료나 교육등의 사회 서비스가 많다. 그와 같은 원조를 도상국으로부터 기대받아도 중국에는 어렵다.

그렇다면, USAID 폐쇄는 중국에 있어서 기회인 반면, 견딜 수 없을 정도의 부담증가가 될 리스크도 크다. 그렇기 때문에 중국 정부는 이 문제에 조용할 것이다.

◇ 레이스에서 내려 우위에 서다
　

이와 관련해 한 가지 더 확인하고 싶은 것은 USAID 폐쇄의 충격으로 인해 개도국들이 오히려 대미관계를 중시할 수밖에 없게 됐다는 점이다.

지금까지 미·중, 혹은 선진국과 중·러는, 도상국에서의 영향력을 겨뤄 원조 레이스를 전개해 왔다. 그 배경 아래, 글로벌·사우스에서는 양대 진영의 중간에 포지션을 취해, 양쪽과 잘 어울려서 최대의 이익을 목표로 하는 밸런싱 전략이 정착되어 왔다.

● [참고기사] 기시다 정권이 자금을 많이 제공한 상위 5개국은 어디인가-'선심성 외교' 비판을 생각하다
　

이 「내릴 수 없는 레이스」를 겨루는 미중은 원조를 계속 늘려, 그것은 결과적으로 글로벌·사우스가 점점 밸런싱으로 향하는 사이클이 완성되었다. 즉 레이스의 결판에 하염없이 미중의 부담은 증가했다.

트럼프의 USAID 폐쇄는 말하자면, 내릴 수 없는 레이스에서 굳이 내려 게임을 근본부터 뒤집는 것이다.

앞서 설명한 바와 같이, 설령 미국이 퇴장하더라도 중국이 현재보다 더 자금을 축적할 수 있을지는 의문이다. 그러면 트럼프는 '원조 재개'를 지렛대로 도상국에 영향력을 발휘하기 쉬워진다.

트럼프는 이미 가자 소유와 연계해 이집트와 요르단에 가자 주민을 맡지 않는다면 원조 중단이라고 압박하고 있다. 그런 수준의 요구라면 원조를 받는 사람도 쉽게 꺾일 수 없다.

● [참고기사] '미국이 책임지고 가자를 고급 휴양지로 만들겠다'--트럼프 허둥지둥 제안의 문제점을 밝혀내다
　

그러나, 대미 자유무역협정의 재검토·신규 체결이라는 레벨의 요구라면, 미국의 원조액에 비추어 보면, 도상국에 있어서 원조 재개의 교환 조건으로서 고려의 여지는 나올 것이다.

◇ 최대의 승자는 제3극인가
　

그렇다고는 해도, 이 시나리오에는 미국에 있어서 리스크도 있다. 예를 들면,

● 트럼프 행정부는 USAID 직원의 대폭 삭감도 내세우고 있다. 이 경우, 설령 개별적인 거래에 의해서 「원조 재개」가 실현되어도, 업무를 종래대로 실시하는 것이 어려워진다.
● 원조 업무에서 백악관의 의지가 강해져 톱다운에서 스피디해지기 쉬운 반면 트럼프와 상대국 정부 수뇌와의 관계에 따라 좌우되는 불투명하고 불안정한 의사결정도 생기기 쉽다.
● 도상국으로부터 「무엇을 할지 모른다」라고 지금까지 이상으로 보이기 쉬워져, 미국의 신뢰나 매력(이른바 소프트 파워)은 손상되기 쉽다.
　

그 반전으로, 많은 도상국은 USAID 폐쇄로 대미 관계를 중시하지 않을 수 없게 되어도, 그만큼 불필요하게 리스크 헤지의 필요에도 강요될 것이다.

그것은 결과적으로 미·중, 혹은 선진국과 중·러 이외의 제3극이 글로벌·사우스에서 영향력을 늘리는 계기가 될 가능성도 있다.

여기에는 인도, 브라질, 사우디아라비아, UAE(아랍에미리트), 터키 등이 포함된다. 각각 입장에 미묘한 차이는 있지만, 모두 선진국과 중·러 사이에 포지션을 정해, 한층 더 경제성장을 배경으로 공여국으로서 도상국 지원도 늘리고 있다.

● [참고기사] 푸틴 불참해도 참가 희망국 급증하는 BRICS 정상회의--표적은 미 달러화 강세 시대의 종언
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◇ 신흥 공여국 UAE
　

이 중 필자가 특히 주목하는 나라 중 하나가 UAE다.

페르시아만에 접한 대산유국 UAE는 미국과 군사·경제 양면에서 깊은 유대가 있어 2020년에는 트럼프 행정부의 주선으로 이스라엘과 수교했지만, 그러면서도 2023년 말에 BRICS에도 가입했다.

그 UAE는 기부자로서도 대두하고 있어, 2022년에 도상국에 거출한 개발 협력은 총액 34억 달러에 이르렀다. 한편, 같은 해 선진국 중 제4위였던 프랑스의 ODA 순출연액은 31억 달러였다(일본은 제6위의 26억 달러).

통계가 달라 쉽게 비교할 수 없지만 물론 미중에는 전혀 미치지 못하지만 UAE가 여러 선진국과 비교해 손색없는 규모의 자금을 제공하고 있음은 의심의 여지가 없다.

그 원조 대상은 중동, 아프리카가 많지만 수단 리비아 콩고민주공화국 등 선진국이나 중국이 관여를 주저할 정도의 분쟁지대도 포함된다. 그와 병행해 UAE는 이들 각국에서 자원 개발도 진행하고 있다. 

USAID 폐쇄의 충격은, 향후 이러한 나라가 조용히 세력을 확장시키는 계기도 될 것으로 전망되는 것이다.

https://news.yahoo.co.jp/expert/articles/5187e2577772bad211680cd8acfbde187f595140

トランプUSAID閉鎖を対中関係から読み解く――「米国の援助凍結は中国の勝利」は本当か？（六

トランプUSAID閉鎖を対中関係から読み解く――「米国の援助凍結は中国の勝利」は本当か？

六辻彰二

国際政治学者
2/13(木) 17:01
ワシントンD.C.のUSAID本部前で閉鎖に抗議するデモ（2025.2.3）（写真:ロイター/アフロ）
USAID閉鎖を受け、アメリカ国内でも「これまで以上にグローバル・サウスが中国になびく」という批判が噴出している。
ただし、USAID閉鎖が中国にとってチャンスであることは確かとしても、だからといって中国が一気に勢力を拡大できるかには疑問もある。
その理由としては、中国がUSAIDにとってかわる限界、米中援助競争のゲームチェンジ、第三極の台頭などがあげられる。
「中国の勝利」なのか？
　トランプ政権は国際協力を管轄する連邦政府機関USAID（国際開発局）を「ムダ」「極左の巣窟」「メディア支配」などと言い立て閉鎖した。この決定は基本的に極右を含む保守層、反エリート主義者、リバータリアンなど国内の支持基盤向けのアピールとしての面が大きいとみられる。

【参考記事】＃USAID狂想曲――「援助はムダ」USAID閉鎖のトランプの論理はどこまで正当で、どこから誇張か

　その一方で、USAID閉鎖は援助対象である途上国に激震を与えただけでなく、先進国でも「アメリカに不利益」、「中国の勝利」といった批判が噴出している。

　アメリカの援助停止で途上国における中国のチャンスが増えるという指摘には同意できる。

　ただし、「中国の勝利」とまでいうと言い過ぎのように思われる。

　矛盾するようだが、アメリカの援助停止によって、結果的に途上国が対米関係をこれまでより重視しなければならなくなったからだ（トランプやそのアドバイザーであるイーロン・マスクがどこまでそれを意図していたかは不明だが）。

　なぜそういえるか。それにはまずUSAIDが中国にもたらした影響から考える必要がある。

中国のジレンマ
　中国政府はUSAID閉鎖に関して目立ったコメントをしていない。

　それも不思議ではない。

　アメリカの援助停止によって中国に対する途上国の期待が大きくなったとしても、中国がそれに応じられるか疑問だからだ。

　第一次政権時代、トランプはやはり途上国向け援助を削減したが、その時には中国が途上国で存在感を高めるきっかけになった。

　しかし、今回は事情が異なる。トランプ政権は援助を削減ではなく、全面的に停止した。世界銀行のデータによると、2022年にアメリカが世界各国に提供した二国間ODA（政府開発援助）は294億ドル以上にのぼる。


　その穴埋めはたとえアメリカ以外の先進国が集まっても困難で、まして中国一国でどうにかなるとは思えない。失業、不動産バブル崩壊、海外投資の引き上げなど、中国経済に不安材料は多いからなおさらだ。

　金額だけの問題ではない。中国の開発協力は金額としては巨額だが、そのほとんどは融資・投資に基づくインフラ建設だ。

　しかし、途上国には債務危機が広がっているので、これ以上の貸付はリスクが高い。

【参考記事】経済的スランプの中国が７兆円以上の対アフリカ経済協力を約束した3つの理由――諸刃の剣のFOCAC9
【参考記事】借金大国ニッポンをかすませる国家破産のリスク――世界の債務額１京円の衝撃

　そのうえ、USAIDの援助は無償協力、医療や教育などの社会サービスが多い。それと同じような援助を途上国から期待されても中国には難しい。

　とすると、USAID閉鎖は中国にとってチャンスである反面、耐えられないほどの負担増になるリスクも大きい。だからこそ中国政府はこの問題に静かなのだろう。

レースから降りて優位に立つ
　これに関連してもう一つ確認しておきたいのは、USAID閉鎖の衝撃によって途上国がかえって対米関係を重視せざるを得なくなったことだ。

　これまで米中、あるいは先進国と中ロは、途上国での影響力を競って援助レースを展開してきた。その背景のもと、グローバル・サウスでは二大陣営の中間にポジションをとり、両方とほどよく付き合って最大の利益を目指すバランシング戦略が定着してきた。

【参考記事】岸田政権が資金を多く提供した上位５カ国はどこか――‘バラまき外交’批判を考える

　この「降りられないレース」を競う米中は援助を増やし続け、それは結果的にグローバル・サウスがますますバランシングに向かうサイクルができあがった。つまりレースの決着にめどさえつかないまま米中の負担は増えた。

　トランプのUSAID閉鎖はいわば、降りられないレースからあえて降りて、ゲームを根本からひっくり返すものだ。

　先述のように、たとえアメリカが退場しても中国が現状よりさらに資金を積み増しできるかは疑問だ。となると、トランプは「援助再開」をテコに途上国に影響力を発揮しやすくなる。

　トランプはすでに「ガザ所有」と結びつけて、エジプトやヨルダンに「ガザ住民を引き受けないなら援助停止」とプレッシャーをかけている。そのレベルの要求だと援助の受け手も簡単に折れることはできない。

【参考記事】「アメリカが責任をもってガザを高級リゾート地にする」――トランプ仰天提案の問題点を洗い出す

　しかし、対米自由貿易協定の見直し・新規締結といったレベルの要求なら、アメリカの援助額に照らせば、途上国にとって援助再開の引き換え条件として考慮の余地は出てくるだろう。

最大の勝者は第三極か
　とはいえ、このシナリオにはアメリカにとってリスクもある。例えば、

トランプ政権はUSAID職員の大幅削減も打ち出している。その場合、たとえ個別の取引によって「援助再開」が実現しても、業務を従来通りに行うのが難しくなる。
援助業務でホワイトハウスの意向が強くなり、トップダウンでスピーディになりやすい反面、トランプと相手国政府首脳との関係次第で左右される、不透明で不安定な意思決定も生まれやすい。
途上国から「何をするかわからない」とこれまで以上にみられやすくなり、アメリカの信頼や魅力（いわゆるソフトパワー）は損なわれやすい。
　その裏返しで、多くの途上国はUSAID閉鎖で対米関係を重視せざるを得なくなっても、それだけ余計にリスクヘッジの必要にも迫られるだろう。

　それは結果的に米中、あるいは先進国と中ロ以外の第三極がグローバル・サウスで影響力を増すきっかけになる可能性もある。

　そこにはインド、ブラジル、サウジアラビア、UAE（アラブ首長国連邦）、トルコなどがあげられる。それぞれ立場に微妙な差はあるが、どれも先進国と中ロの間にポジションを定め、さらに経済成長を背景にドナー（援助国）として途上国支援も増やしている。

【参考記事】プーチン欠席でも参加希望国が急増するBRICS首脳会議――標的は米ドル一強時代の終焉
【参考記事】「ウクライナ侵攻は我々の戦争ではない」の論理――「ロシア封じ込め」の穴（2）

新興ドナーUAE
　このうち筆者がとりわけ注目する国の一つがUAEだ。

　ペルシャ湾に面した大産油国UAEはアメリカと軍事・経済の両面で深い結びつきがあり、2020年にはトランプ政権の仲介でイスラエルと国交を樹立したが、その一方で2023年末にBRICSにも加盟した。

　そのUAEはドナーとしても台頭しており、2022年に途上国に拠出した開発協力は総額34億ドルにのぼった。一方、同年先進国中第4位だったフランスのODA純拠出額は31億ドルだった（日本は第6位の26億ドル）。

　統計が異なるので簡単に比較できないが、もちろん米中には全く及ばないものの、UAEが多くの先進国と比べて遜色ない規模の資金を提供していることは疑いない。

　その援助対象は中東、アフリカが多いが、スーダン、リビア、コンゴ民主共和国など、先進国や中国が関与を躊躇するほどの紛争地帯も含まれる。それと並行してUAEはこれら各国で資源開発も進めている。

　USAID閉鎖の衝撃は、今後こうした国が静かに勢力を拡張させるきっかけにもなると見込まれるのである。