[조성찬] 통일 대비, 철원에서 제3의 토지개혁을 꿈꾸다

[이원영]

통일 대비, 철원에서 제3의 토지개혁을 꿈꾸다

-11월 국토학교 강의를 기록하다-

조성찬 박사(하나누리 동북아연구원)

철원에서 진행된 ‘어쩌다 남북협력’

철원에 가면 승일교라는 오래된 다리가 있다. 북측이 1948년 8월에 착공해서 절반 정도 시공했으나 한국전쟁이 터지면서 중단된 것을 한국의 5군단이 1958년 12월 3일에 완공했다. ‘어쩌다 남북협력’의 원조가 된 것이다. 한국전쟁 때 전사한 고 박승일(朴昇日) 대령을 추모하기 위해 그의 이름을 땄다고 한다(국방일보, 2024.6.24.). 그런데 많은 사람이 이승만의 ‘승’과 김일성의 ‘일’을 각각 따서 ‘승일교(承日橋)’로 지었다고 알고 있다는 점이 흥미롭게 다가왔다. 이게 만약 사실이었다면 승일교는 명실상부 가장 빛나는 남북협력의 상징이 되었을 것이다.

철원에는 같은 시기 ‘어쩌다 남북협력’의 또 다른 사례가 존재한다. 바로 토지개혁이다. 해방 이후 3.8선이 남과 북의 허리를 가를 때 철원은 이북지역에 속했다. 그리고 한국전쟁 막바지에 땅을 더 차지하기 위한 치열한 전투가 전개된 후 맺어진 휴전협정(1953.7.27.)에서 철원은 휴전선 이남지역으로 편입되었다. 남한에서 이러한 지역을 ‘수복지구’라고 부른다. 엄밀히 말하면 3.8선 이북에 속한 공간이었을 뿐 누가 누구에게 빼앗긴 공간이 아니어서 ‘수복(收復)’된 것이 아닌데도 굳이 이 용어를 고집한다. 그런데 이러한 수복지구에서 한국전쟁 이전에는 북한에 의해 토지개혁이, 휴전협정 이후에는 남한에 의해 농지개혁이 진행되었다.

큰 틀에서 살펴보면, 1945년 8월 15일 해방이 되자 3.8선 북측은 일제강점기 지주소작제의 폐단을 극복하기 위해 1946년 3월 ‘토지개혁에 관한 법령’을 공표하고 3월 8일부터 3월 31일 사이에 20여일 만에 토지개혁을 실시해 버렸다. 북측의 조선 노동당은 신속하게 권력기반을 다지기 위해서라도 농민의 숙원인 토지를 무상몰수 무상분배 방식으로 해결한 것이다. 그리고 각종 토지문서를 소각해 버렸다. 여기에 철원과 같은 수복지구도 해당된다. 반면 3.8선 이남의 이승만 정부에서는 법제정이 지지부진해지면서 농지개혁을 바라던 소작인들의 분노가 끓어올랐다. 그러자 공산주의 세력의 확대를 두려워한 미군정과 이승만 정권은 조봉암 농림부장관을 중심으로 농지개혁을 진행했다. 북한보다 4년이나 늦은 1950년 3월에 ‘농지개혁법’을 공포하고, 1950년 6.25 전쟁 발발 직전에 유상몰수 유상분배 방식으로 농지개혁을 진행하기 시작했다.

휴전협정 이후 철원과 같은 수복지구의 농지개혁이 중요한 이슈로 떠올랐다. 전쟁으로 인한 인구이동, 토지문서 소실, 북한 토지개혁으로 토지를 분배받은 주민, 해방 후 월남한 원주민, 인근 지역의 피난민, 농지를 확보하기 위해 유입된 이주민들간에 토지분쟁이 격화되었다(서희석, 2006). 그런데 수복지구의 토지문제를 정리하는 것이 쉽지 않았다. 이에 남한 정부는 여러 시행착오 끝에 1958년 4월 10일 「수복지구에 대한 농지개혁법시행에 관한 특례」를 제정하고, 이를 기초로 농림수산부가 ‘수복지구농지개혁사무처리요강’을 작성하여 1958년 4월 20일부터 수복지구 농지개혁에 착수했다. 이전에 북한 당국이 실시한 토지개혁은 무효화하고 남한의 농지개혁법에 따라 농지개혁을 진행한 것이다. 그런데 결과적으로, 월남한 지주가 돌아와 자기가 직접 경작하겠다고 의사를 밝힌 경우를 제외하면 북한의 토지개혁에 의해 분배받은 경작자가 그 토지를 다시 분배받아 계속해서 경작하는 형국이 되었다(디지털철원문화대전 홈페이지). 남과 북 사이에 토지개혁이 이어지면서 ‘어쩌다 남북협력’이 진행된 것이다. 그런데 수복지구의 농지개혁은 지리적 특수성으로 인해 지연되었으며, 게다가 입법적 보완이 신속히 진행되지 못해서 농지의 불법적 매입이나 거래를 제한하지 못해 실효적인 농지개혁의 기대효과를 달성하지 못했다. 그 결과 농지 분배에 관한 법적 분쟁이 계속되고 있다(서희석, 2006).

흥미롭게도 해방과 한국전쟁 이전의 철원을 배경으로 쓰여진 이현의 소설 『1945, 철원』은 그 핵심 줄거리가 흥미롭다. 무상몰수 무상분배 방식으로 토지개혁이 진행되자 빼앗긴 토지를 되찾으려는 철원애국청년단의 테러와, 그 뒤에서 테러를 지휘한 기영박이라는 인물을 둘러싸고 진행된 사건들이 중심 줄거리를 형성했다. 여기서 기영박은 해방되기 며칠 전에 자신의 일본인 명의로 구입한 30정보의 매매계약서를 땅문서로 등기하기 위해 철원 인민위원회 내에 밀정으로 잠입한 것이었다. 자기 한국 이름이 등기되어 있는 땅문서가 있어야 나중에 되찾을 수 있다는 계산이었다. 이 소설책 외에도 실제로 그 당시 철원에 살면서 토지개혁을 경험한 이들의 구술을 확보한 책 『38선과 휴전선 사이에서: 철원주민 20인의 구술사』(김영규)도 소중한 자료다. 그들이 전해준 이야기는 그동안 필자가 문서로만 접했던 북의 토지개혁이 사실이었음을 확인해 주었다.

철원 소이산에서 내려다본 DMZ와 북녘땅이 한눈에 보이는 철원평야

남과 북에서 진행된 토지개혁 성찰

철원은 남과 북의 토지개혁이 복잡하게 ‘융합’된 독특한 지역이다. 이러한 경험이 통일을 대비해야 하는 우리에게 어떠한 상상력을 제공해 주는가? 이것을 탐색하기 위해서는 먼저 남과 북에서 진행된 토지개혁을 비판적으로 성찰할 필요가 있다.

남한에서는 잘 알려져 있듯이, ‘유상몰수, 유상분배’ 방식으로 진행되었다. 그런데 개혁 대상에서 도시 토지가 빠진 반쪽짜리 토지개혁이었다. 그래서 북과 달리 ‘농지개혁’이라고 부른다. 그런데 오늘날 남한에서 벌어지고 있는 부동산 투기를 차단하는 장치가 처음부터 마련되지 않았다. 그럼에도 농지개혁에 대해 필자가 긍정적으로 평가하고 싶은 지점은, 국가가 농지를 매입하여 농민에게 분배할 때 농민들로 하여금 일정한 대가를 지불하도록 했다는 점이다. 매매 방식으로 농지개혁을 진행하면서 형식상의 합법성을 만족시켰으며, 그 결과 지금까지 한국 사회에서 농지개혁의 부당성을 주장하는 견해가 표면화되지 않았다. 매매 방식의 놀라운 힘이다. 다만 1993년 김영삼 정부에서 농지개혁법을 폐지하고, 농가 경쟁력을 높이고 기업농을 육성한다는 명목으로 농지 소유 한도를 3만 평에서 6만 평으로 늘리는 새로운 농지법을 발표했는데, 이는 농지 집중화의 물꼬를 튼 것이었다. 오늘날 한국의 농지 재집중화 문제는 도시의 부동산 투기와 더불어 중요한 연구주제이다.

북은 도시와 농촌의 모든 토지에 대해 토지개혁을 진행했다. 농지는 무상몰수 무상분배라는 소작농이 가장 원하는 방식으로 진행되었다. 그 과정에서 지주들은 엄청난 고통을 겪었다. 그 결과 농지를 빼앗긴 지주들이 월남하여 한국 사회에서 극우 세력을 형성했다. 그리고 그들의 자녀들은 서북청년단으로 대표되는 반공세력이 되어 제주 4.3사건 등에서 잔인한 짓을 자행했다. 지금은 극우반공세력의 뿌리가 되어 한반도의 평화로운 통일을 반대하고 있다. 이처럼 북한 당국이 선택한 ‘무상몰수 무상분배’ 방식은 남한 사회에 큰 후유증을 남겼다. 그런데 철원 주민 구술에 따르면, 정작 북한에서 농지를 분배받은 농민들은 심하면 5할에 달하는 현물세를 부담했다. 그 결과 초기의 기쁨은 불만으로 변했고, 이후 1958년에 분배받은 토지가 협동농장 소유로 전환되면서 농민의 사적 소유권이 완전히 부정되었다. 토지 국가소유에 기초한 북의 계획경제는 시간이 흐르면서 여러 측면에서 모순이 누적되었다. 만약 북도 ‘유상몰수, 유상분배’ 방식으로 토지개혁을 진행했다면 어땠을까? 어쩌면 한국전쟁이 발발하지 않았을 수도 있고, 동서독처럼 전쟁을 경험하지 않아서 조금 더 수월하게 통일로 이어졌을 수도 있다.

다행히도, 경제적 어려움을 겪은 북은 부분적인 개혁과 개방을 시도하기 시작했다. 첫 시도는 1984년에 외국인 투자를 유치하기 위해 '합영법'을 제정한 것이다. 그 후 1992년에 '외국인투자법'을 제정·공포하고, 제 15조에서 외국의 투자기업 또는 개인투자자에게 토지이용권 설정 가능성을 인정했다. 토지부문 개혁에서 가장 중요한 변화는 1993년에 '토지임대법'을 제정(1999년 개정)한 것과 이에 근거한 토지이용권의 인정이라 할 수 있다. 토지이용권 제도는 사회주의적 토지소유제에 의해 이념적으로 토지 소유권은 국가 또는 협동단체에 속하지만, 외국기업이 장기간 토지이용권을 설정받아 토지를 사용할 수 있는 권리를 보장해 주는 것이다. “임대”라고 부르지만 실제적으로는 “토지이용권”의 설정이라고 할 수 있다. 그리고 북에 투자하는 외국의 기업과 개인 및 합영, 합작기업에 출자하려는 북의 기관, 기업소, 단체는 토지이용권을 설정받을 수 있도록 했다(토지임대법 제2조, 제5조). 그 전제로, 합영법을 개정해 토지이용권을 합영기업에 출자할 수 있도록 했다(합영법 제11조). 토지이용권은 토지관리기관과의 임대계약에 의해 최장 50년까지 설정할 수 있다. 금강산과 개성공단도 50년이었다.

북이 추진하고 있는 개혁·개방 정책의 핵심은, 중국이 추진했던 큰 틀의 경제체제 개혁보다는, 당면한 경제적 난관을 벗어나기 위해 외자를 유치하려는 대외개방에 치중하고 있다는 점이다. 이러한 이유로 현재 토지이용권 유상사용은 주로 경제특구(개발구 포함) 내에서 이루어지고 있다. 한편, 2002년 7월 1일에 발표된 ‘7.1 경제관리개선조치’와, 같은 해 7월 31일에 ‘토지사용료 납부규정’이 발표된 이후, 농민들이 농업생산물중 일부를 지대로 국가에 납부하는 현물지대 납부방식의 토지 유상사용이 초보적으로 적용되기 시작했다. 그리고 주택 유지보수를 위해 낮은 수준의 살림집 사용료도 부과되고 있으며, 장마당에서 자릿세도 부과되고 있다. 한 마디로 농업, 공업, 상업 모든 분야에서 어느 정도 배타적인 토지사용이 진행되고 있으며, 사용자는 지대를 납부하고 있다. 그리고 지대 수입은 국가 재정에서 중요한 위치를 차지하고 있다.

토지가 국유 및 협동단체 소유인 북에서도 부동산 투기가 진행되고 있다. 계획경제가 한계에 달하자 자력갱생의 원칙하에서 시장이 활성화되면서 소위 ‘돈주’라는 자본가가 형성되었다. 이들은 더 나아가 정부 관료와 결탁해 아파트 등 부동산 개발을 통해 막대한 부를 창출하고 있다. 핵-민생경제 병진노선을 채택한 김정은 정권이 미래과학자 거리와 려명거리를 새롭게 개발할 때 소위 돈주들에게 이권을 보장하는 식으로 주택건설 사업에 투자하도록 유도했다. 한때 북한에서 가장 수익성이 높은 사업은 아파트 건축사업과 부동산 임대사업이라는 이야기가 돌았다.

공공토지임대제, 가장 바람직한 토지제도

토지가 국가 및 협동단체 소유이지만 부동산 투기가 진행되고 있는 북의 토지제도와, 사적 재산권을 강하게 보장하면서 지대추구를 용인하는 남한의 토지제도는 언뜻 보면 이란성 쌍둥이처럼 보인다. 탐욕이라는 인간의 본성은 이데올로기를 초월한다. 토지 탐욕을 제대로 제어하지 못하면 통일이 되더라도 한반도는 다시금 갈등의 소용돌이에 빠지고 말 것이다. 2018년 판문점 군사분계선에서 문재인 대통령과 김정은 위원장이 만났을 때 남북 접경지역의 땅값도 덩달아 올랐다. 파주의 지가는 연초보다 30% 급등했으며, 거래량도 한 달 사이에 50% 늘었다. 철원에서도 경원선 복원사업이 진행되자 투기자본이 대거 몰려들었다. 철원 곳곳에서 보이는 부동산 중개업소 간판과 현수막이 그 증거다. 그러면 통일을 준비하기 위해서 토지문제를 어떻게 해야 할까? 이는 우리에게 깊은 탐구를 요하는 질문이다.

토지제도는 공정하고 지속가능한 경제체제의 기초임이 분명하다. 이를 조금 더 구체적으로 이해하기 위해서는 토지제도의 유형을 공부할 필요가 있다. 김윤상(2009)은 민법이 규정하고 있는 소유권의 세 가지 권능, 즉 사용권, 수익권, 처분권 중 어떤 권능을 사적 주체에게 귀속시킬 것인가에 따라 토지 소유제도를 구분하고, 국가 단위에서 실제로 의미 있는 토지 소유제도의 유형으로 토지사유제, 지대조세제, 토지공유제, 공공토지임대제 4가지를 제시했다.

먼저, 토지사유제는 사용권, 처분권, 수익권 모두 사적 주체에게 귀속되는 제도로, 남한의 자본주의적 토지 소유제도에 가깝다. 일제 강점기 때 오늘날의 토지사유제가 법적으로 확립되었다. 다음으로, 헨리 조지(Henry George)가 주창한 것으로 유명한 지대조세제(Land Value Taxation)는 토지사유제의 폐단인 토지 불로소득 문제를 해결하기 위한 대안으로 제시된 것으로, 토지사유는 그대로 둔 채 수익권에 해당하는 지대를 보유세 형식으로 환수하는 것이 핵심이다. 토지공유제는 세 권능 모두 국가 또는 공공에게 귀속되는 것으로, 북한의 토지국유제와 유사하다. 토지국유제는 계획경제와 결합되면서 경제적 비효율성을 낳았다. 마지막으로, 공공토지임대제(Public Land Leasing)는 토지공유제와 시장경제 시스템을 결합하기 위해 토지사용권을 일정기간 개인에게 부여하고 토지사용료인 지대를 받는 제도이다. 이 방식은 특히 토지가 국유화된 사회주의 계획경제 국가들이 시장경제로 전환하기 위해 선택할 수 있는 가장 적합한 방식이다. 북한의 경제특구와 개발구에서 공공토지임대제 방식을 적용하고 있다.

헨리 조지가 그의 저서 『진보와 빈곤』에서 토지문제와 해결 방안을 검토하고 내린 결론은 공공토지임대제 방식이었다. 즉, 개인 소유를 공공 소유로 전환하고 개인들에게 안정적인 토지사용권을 부여하고, 대신 배타적인 사용에 대해 사회 공동체에 지대를 납부하는 방식이다. 토지 사용의 결과를 보장해 주면 토지사용자는 적극적으로 토지를 이용하게 되어 국가 전체적으로 경제발전이 이루어진다. 이때 중요한 것은 개인은 ‘매년’ 지대를 납부하는 것이다. 그렇게 해야만 경제성장에 따른 지대의 상승분을 제대로 환수하여 부동산 투기를 예방할 수 있고 사회 발전의 재원으로 사용할 수 있다. 미국 맨허튼의 배터리파크가 가장 좋은 사례이다.

[이원영] 맨해튼과 싱가폴의 토지임대정책, 한국에서도 성공할 수 있어

https://www.ohmynews.com/NWS_Web/View/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0002764461

철원에서 제3의 토지개혁을 꿈꾸다

헨리 조지의 이론에 따르면 남과 북은 통일 이전에 각자의 상황에서 출발하여 새로운 토지개혁을 진행해야 한다. 남한은 토지소유권은 그대로 둔 채 지대에 해당하는 보유세를 강화하면 된다. 토지보유세를 재원으로 하는 기본소득이 한때 유력한 정책이었다. 북은 경제특구에 적용되는 공공토지임대제 방식을 전 도시로 확대 적용하면 된다. 다만 현재 북의 공공토지임대제는 중국처럼 토지이용권 값을 일시불로 지불하는 방식과 매년 사용료 납부 방식이 결합되어 있다. 이때 일시불 방식이 주된 방식이며 매년 사용료는 부담 수준이 매우 낮아 한계가 크다. 그리고 경제가 빠르게 발전하면 부동산 투기에 그대로 노출된다. 즉, 특별한 경우가 아니면 지대 일시불 방식에서 매년 납부 방식으로 무게중심을 옮겨야 한다. 농촌에서는 가구 단위로 경작권을 부여하고, 필요에 따라 자발적으로 협동조합을 결성한다.

이러한 통일시기 토지개혁 방법론을 철원에서 먼저 추진해 보면 어떨까? 잘 알려져 있지는 않지만, 현재 철원군은 남한의 강원도 철원군과 북의 강원도 철원군으로 양분되어 있다. 그래서 남과 북의 철원군에서 제3의 토지개혁을 진행하는 것은 통일을 대비하여 중요한 사회적 실험이 된다. 남측 철원군은 토지보유세를 올리고 그 재정을 바탕으로 기초시설을 공급하고 군민 기본소득을 지급한다. DMZ의 토지는 철원군 소유로 정리한 후 평화경제특구를 지정하여 공공토지임대제에 기초하여 개발한다. 북측 철원군에서는 도시 토지에 대해 북한의 토지임대법이 규정하고 있는 토지임대제를 확대 시행한다. 농지의 경우는 중국처럼 가족 단위로 물권에 해당하는 경작권을 부여하며, 자발적으로 필요에 따라 마을 단위의 협동조합을 결성하도록 한다. 그리고 지역 발전에 따른 토지가치 상승을 매년 환수하여 중요한 재원으로 활용한다. 통일이 되면 남과 북의 철원군이 하나로 통합되어 지대조세제와 공공토지임대제가 공존하는 토지제도가 형성된다. 철원에서 먼저 일군양제(一郡兩制) 모델이 형성되는 것이다.