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[운수좋은날]

[ 15장 주거복지정책과 토지임대부 분양주택 ]

※ <한국의 주거복지정책> 중 '토지임대부 분양주택'에 대한 단락을 공유합니다.

저자 배문호 씨의 연구결과를 보면, 토지임대부 분양주택의 필요성을 강조한 나머지 주거복지라 정책이라는 전체 관점에서 벗어난 진단, 평가 그리고 정책제안이 엿보입니다. 

다만, 주택공급 현황에 대한 자료와 토지임대주택과 관련한 정보는 아주 유익한 것 같습니다.

얼벗 여러분의 일독을 권해 드립니다..^^

I. 토지임대부 분양주택의 의미

1. 토지임대부 분양주택의 의미

○ 배경 : 2000년대 들어 정부의 주택가격 안정과 부동산 투기억제를 목적으로 추진한 정책에도 불구하고 오히려 2004년부터 매매가격과 전세가격이 상승하면서 새로운 주택공급방식에 대한 논의가 활발해지면서 2005년 '반값 아파트'라는 토지임대부 분양주택과 환매조건부 분양주택 등 새로운 방식의 도입에 대한 논의가 활발히 진행됨.

○ 토지임대주택 : 토지의 소유권은 주택을 분양한 분양주체가 갖고, 주택을 분양받은 소비자는 건물의 소유권과 대지에 대한 사용권을 다양한 임대형식으로 정해진 계약기간 동안 자기는 것.

- 이러한 주택공급방식은 우리나라에게는 다소 생소한 주택공급방식이고 주택을 재산형성의 수단으로 생각하는 대부분의 수요자 입장에서는 언뜻 받아들이기 어려운 점이 있음.

○ 2007년 4월 정부는 주택법을 개정하여 9월부터 군포시 부곡 택지개발지구를 대상으로 시범사업을 실시함. -> 2009년 10월 이명박 정부에 의해 토지임대부 분양주택 공급촉진을 위한 특별조치법이 시행됨. -> 2011년 11월 서울서초 보금자리주택단지 내 토지임대주택 385세대 공급이 최초로 실시되어 성공적으로 분양됨.

○ 본 연구는 토지임대주택 정책의 정책적 요인들을 비교적 명확히 파악하고 있는 전문가들의 의견을 충분히 수렴하여 정책의 우선순위를 선정함으로써 토지임대주택의 확대공급 가능성과 효과를 극대화 할 수 있는 정책방향을 정하는 데 필요한 자료를 도출하고자 함.

○ 구체적으로는 첫째, 현재의 토지 및 주택정책의 현황과 문제점 고찰하고 이러한 문제점을 극복하기 위한 대안적 정책인 토지임대주택의 논점이 무엇이고 토지임대주택 공급을 저해하는 장애요인은 무언인지 살펴봄. 둘째, 특별법 제정 이후 토지임대주택에 대한 정부의 장단기 계획이 전무한 현 상황에서 토지임대주택 공급정책 활성화에 영향을 미치는 세부요인들 사이의 정책적인 상대적 우선순위를 정해 정책 집행의 효율성을 높일 수 있도록 '선택과 집중'을 도모함

II. 주거복지정책으로서 토지임대부 분양주택

1. 주거복지정책과 토지임대주택

○ 그동안 정부의 주택정책은 계층 중립적으로 추진됨. 분양이든 임대를 구분하지 않고 많이 짓는 일에 치중하다 보니 고으급되는 주택에 어떤 계층이 들어가는지에 대한 펴가가 소홀해졌음.

- 1987년 이후 다양한 주택공급 프로그램이 쏟아졌음. 도시영세민을 위한 영구임대주택, 도시 저소득층을 위한 국민임대주택, 근로자들을 위한 근로복지주택, 사원임대주택, 자가주택 소유를 위한 소형분양주택과 민간분양주택 등.

○ 분양과 임대 중간에 있는 계층을 위한 주택공급 프로그램이 바로 토지임대주택임.

○ 중산층 이하 도시 저소득층을 위한, 그들이 안정된 주거를 장기간 확보할 수 있는 토지임대주택의 공급도 광의의 주거복지 정책의 하나라고 할 수 있음. 

=> 검토/평가 : ① 저자는 임대주택의 공급 역사와 공급규모(전체 가구의 4%)와 유형을 살펴보면, 임대주택은 최소한의 '시혜' 수준에 불과하며 분양주택 정책만을 고집하기 어려운 상황에서 정치적인 목적으로 일부만 공급했을 뿐이라는 점을 간과함.

② 사전 논의 없이 '반값 아파트'라는 정책이 돌출되고 '토지임대부 분양주택' 역시 시범사업 이후로 장단기 계획이 없는 이유가 바로 단기 정치적인 목적(선거용)으로 주택정책을 수립하고 진행했기 때문임.

2. 중간 주택점유시장의 형성 필요성

○ 주택공급 정책은 2009년 주택보급율 111.0%(신주택보급율로는 101.2%)로 양적인 주택부족 문제는 크게 완화됨.

그러나 여전히 지역별 주택수급 불균형, 주택 구매력 저하, 계층간 주거격차 문제 등이 개선되지 못함.

- 2009년 기준, 서울의 주택보급율은 94.6%(신주택보급율로는 93.1%), 수도권의 주택보급율은 99.9%(신주택보급율로는 95.4%)로 낮으며, 

- 결혼 후 내집 마련까지 걸리는 시간은 2009년 도시근로자 평균소득 기준 평균 9.4년이 소요됨.(사진 참조)

○ 자가점유율은 지난 30년간 53~55% 수준에서 계속 정체됨.

- 2000~2006년간 연평균 51.6만호를 공급했지만 자가점유율의 정체와 계층간 주거격차 심화는 계속됨.

○ 최근에는 소득 양극화로 근로빈곤층이 확대되고 이들은 더 이상 노동을 통해서 생활향상이 곤란하여 결국 주거의 상향 이동도 어렵게 됨.

- 2009년 연소득 대비 주택가격은 전국 7.7배, 서울은 8.9배임.

○ 따라서, 현재 우리나라에서 요구되는 주택정책은 주택을 저렴하게 공급하는 것은 물론이고 점진적인 주거 상향이동을 위한 시스템적 주택정책이 마련되어 '자가주택' 마련까지 가는 계단을 끊어지지 않게 해주는 프레임을 형성해줄 필요가 있음.

이러한 시각에서 선진 각국에서 새로이 형성되고 있는 '중간 주택점유 시장'이 요구됨.

○ 외국의 경우 중간적인 주택유형으로는 지분형 주택이나 저렴한 분양주택을 말하는 것으로 우리의 경우 토지임대주택이 여기에 해당함.

- 유럽에서는 아직까지 중간 주택시장 도입 시점이 오래되지 않고 시장 점유 비중도 2% 안팎이기 때문에 성공적이었다고 평가하기는 어려움.

- 그러나 당장 내집 마련이 어렵기 때문에 조건부 임대주택에 일정기간 거주하다가 내 집으로 갈 수 있는 주택의 부담능력 제고 및 주택 사다리 구조를 형성하는 하나의 과정이라고 볼 수 있음.

=> 검토/평가 : ① 2000~2006 7년간 360만 가구가 공급(2007~2011년에는 연평균 44.8만 가구) 되었지만, 자가보유율이 정체된 것은 180만 가구를 기존 가구주가 취득했기 때문이고, 취득이 가능한 이유는 보유세가 형편 없이 낮고 임대소득세를 제대로 징수하지 않았기 때문임. 주거안정과 주거복지 정책은 단순히 주택공급을 늘리는 것만이 능사가 아니라는 것임.(2000~2011년 12년간 공급주택은 585만 가구, 연간 48.8만 가구임. 12년간 292만 가구는 다주택자가 추가 취득한 것임)

② 주택가격 상승의 여러가지 요인을 종합적으로 판단하여 주거안정 대책을 세워야 한다. 주택가격 상승은 서울 및 수도권 인구 집중, 서울 및 수도권의 각종 권력 집중, 낮은 이자율, 금융권의 약탈적 주택대출, 시중 유동자금, 자가보유율 저조, 임대주택 부족, 보유세와 임대세 징수율 저조/포기 등이다. 주택가격 상승을 그대로 두고 저렴한 주택만 공급해보았자 정부가 앞장서서 '로또 주택'만 남발하는 것일 뿐이다.

3. 현행 토지임대주택 정책의 위치

○ 양적 주택공급 정책에도 불구하고 국내 자가주택점유율은 1970년 71.7%, 1975년 63.1%, 1980년 58.6%, 2005년 55.6%, 2010년 54.2%임.

- 유럽은 자가주택점유율이 낮은 경우 공공임대주택을 충분히 제공하여 주거 안정성을 보장하고 있지만 한국은 아님.

○ 또한 주택가격이 소득 수준에 비해 지나치게 높기 때문에 무주택자가 주택을 구입하는 데 초기 구입자금이나 원리금 상환에 어려움이 컸음. -> 이에 따라 초기 주택의 분양가격을 인하 방안, 초기 주택구입 자금 지원 방안, 주택의 일부 지분만 구입하는 방안, 주택과 토지로 구분하는 방안, 개발이익을 활용하여 분양가격을 인하하는 방안 등을 강구해야 한다.

○ 따라서, 자가 소유의 주택이면서 분양가격이 저렴할 뿐만 아니라 부동산 가격 상승으로 인한 자본이익을 사회적으로 환수할 수 있는 새로운 제도의 도입이 필요한 데, 이것이 바로 '토지임대부 분양주택'이다.

○ 정부정책은 소득 1~2분위에게는 영구임대주택을, 소득 4분위 이항게는 국민임대주택을, 소득 3~5분위에게는 장기전세주택을 공급하고 있으며, 5~7분위에게는 공공분양주택이나 민간분양주택을 공급하는 것이 바람직함.

-> 토지임대부 분양주택은 4~6분위 계층에게 공급하는 것이 정책적 위치임.

=> 검토/평가 : ① 자가주택점유율 제고는 단순히 분양주택이나 임대주택 공급만으로도, 저렴한 주택 공급만으로도 달성하기 어려운 구조적인 문제를 안고 있다. 따라서 종합적인 대책이 아니면 자가주택점유율 제고는 쉽지 않다. 주택가격이 필요 이상 오르고 자가주택점유율이 정체되는 가장 이유 중 한 가지는 보유세 부담이 별로 없는 다주택자들이 지속적으로 신규 분양주택이나 기존주택을 매입하기 때문이다. 보유세가 턱 없이 낮다. 

② 주택보급율을 고려할 때, 공공부문은 더 이상 분양주택을 보급해서는 안 된다. 부족한 국가예산을 고려하여 임대주택에만 집중해야 한다.

III. 토지임대부 분양주택 도입배경

1. 우리나라 주택시장의 특성과 변화 동향

1) 우리나라 주택시장의 특성

○ 먼저, 수요자 측면에서 대부분의 사람들이 주택을 거주 개념보다 소유 개념으로 인식하는 경향이 강하고 보통 사람들은 결혼 후 주택을 분양받거나 주택의 규모를 넓혀가는 과정에 자산 증식의 중요한 수단으로 생각하는 경향이 강하다는 점이다.

=> 검토/평가 : ① 이 주장은 1990년대나 통용되는 이야기임. 1997년 IMF 이후 그리고 2008년 미국 서브프라임 위기 이후에는 결혼 후 주택을 분양받거나 규모를 넓히는 생각을 하는 세대가 아님. 이후 세대는 자신들이 그럴 능력이 되지 않는다고 이미 포기함. 괜히 '3포세대'라는 단어가 나온 게 아님.

② 현재 주택을 소유하겠다고 생각하는 이들 역시 '거주보다 소유'라는 목적보다 주거 안정을 위해서임. 전월세에 대한 보호가 전혀 되어 있지 않고 임대주택도 없는데 앉아서 전월세 상승으로 죽을 수는 없기 때문임.

○ 둘째, 공급자 측면에서는 주택을 건설할 택지부족과 주택공급의 비탄력적인 성질이 있다는 점이다. 정부의 토지이용규제와 인구의 도시집중으로 대도시 및 도시 주변의 택지가 부족.

=> 검토/평가 : ① 토지를 무한정 제공해보았자 자가주택보유율은 늘어나지 않는다. 토지이용규제는 그린벨트 해제 등 이미 상당히 정부가 풀어놓았다.

② 주택보급율이 거의 100% 이상 달성되었기 때문에 분양주택 공급위주의 정책은 후순위로 미루어야 한다.

○ 셋째, 주택가격의 상승으로 주거비 부담이 과다하고 최저주거기준 미달가구가 존재한다. 2005년 기준 최저주거기준 미달가구는 전체의 13.1%인 206만 가구.

○ 넷째, 주택가격의 변동의 파급과 대규모 아파트단지 위주의 주택공급이다. 여기에는 주택 신규분양시장과 재고주택 시장간 상호 파급, 대도시에서 지방으로 지역간 파급 등이 존재한다.

○ 결국 문제점을 개선하기 위해서는 기존의 주택공급과는 다른 발상의 전환을 하여, 획기적인 기존의 방식과 전혀 다른 새로운 주택공급방식이 필요하다. 이것이 바로 '토지임대주택'이다.

=> 검토/평가 : ① 저자는 스스로 자기논리의 모순에 빠져 있다. 양적 공급이 이미 한계에 다다랐다면서 분양주택(토지임대부라 하더라도) 공급을 주문한다. 서울시의 토지 사정상 새로운 토지공급은 이제 그린벨트 밖에 없다. 그러나 이것은 가뜩이나 부족한 녹지를 훼손하며 후손을 위해서 포기해야 한다. 

② 경기도의 경우 일부 관리지역이나 농지 등이 여유가 있을 것이나, 가용 국가예산을 생각하며 소득 대비 주택취득과 주거안정을 형평성 있게 추진하려면 빈곤층이나 저소득층은 임대주택으로, 중산층은 민간주택이나 기존주택 취득으로 방향을 맞추어야 한다. 기존주택 취득은 보유세를 늘리고 임대소득세를 제대로 걷음으로써 중장기적으로 가능하다.

2) 주택시장의 변화와 가격 상승 특성(사진 참조)

○ 중요한 특징은, 2001년 이후 우리나라 주택가격 상승의 본질은 지역별로, 유형별로, 규모별로 차별화됐다는 점이다. 버블세븐 지역, 아파트, 그리고 중대형이 집중적으로 올랐다.

○ 토지임대주택이 도입되기 직전 2000년대 중반기의 주택가격 상승의 배경은,

- 첫째, 전반적인 집값 상승의 원인은 금융적 요인으로 사상 초유의 저금리, 주택담보대출의 급증, 풍부한 부동자금 등 주로 주택시장 외적인 변수였다.

- 둘째, 제도적 요인을 보면 분양가 자율화와 분양권 전매의 허용 등이 주택가격 상승에 영향을 미쳤고 분양가 자율화로 아파트 분양가는 매년 큰 폭으로 인상되었다.

- 셋째, 주택시장 내부요인 측면에서는 주택수급의 불균형에 따른 공급부족으로 주택가격이 상승하였다고 보여지는 바, 서울과 수도권의 주택보급율이 향상되고 있으나, 여전히 공급은 부족한 실정이었다.

=> 검토/평가 : ① 분양가 상한제가 폐지될 때 선분양 역시 폐지되어야 했으나, 건설회사와 기득권자들의 저항, 정부와 정치권의 잘못된 정책 때문에 분양가만 자율화되고 분양권 전매 제한까지 풀어버렸음. 이는 불공정한 제도로서 바로잡아야 함.

② 저자도 위에서 언급했다시피 저자가 이 논문을 작성할 때인 2000~2006년 동안 매년 51.6만 가구가 공급되었다면 공급이 부족한 게 아니었다. 취득한 계층이 부족했을 뿐이다. 2008~2010년 잠시 공급이 주춤된 이유는 미국발 경제위기 여파로 주택가격 상승이 멈추고 하락 내지 보합세었기 때문이었다. 건설회사의 땅투기가 불가능해버린 것이다.

2. 택지공급 정책의 현황과 문제점

1) 택지 공급방식(사진 참조)

○ 텍지공급방식은 토지의 취득방식, 개발주체, 개발토지의 처분방식에 따라 다름.

- 사업추체 측면 : 공공과 민간, 3섹터, 위탁개발

- 토지취득방식 : 전면매수, 환지, 혼합

- 처분방식 : 43%가 공공택지, 57%는 기성시가지의 나대지 개발, 재개발과 재건축, 비도시지역, 다가구 및 다세대주택

- 2002년 국토계획및이용에관한법률 제정 이후 공공택지의 비중은 확대되고, 최근 신도시 건설 등을 통해 공공택지의 역할이 증대됨.

○ 공공택지 공급현황 : LH가 67%, 지자체가 33% / 수도권이 52%, 지방이 48%

○ 공공택지 공급방식 : 택지개발촉진법, 산업입지및개발법, 도시개발법, 도시환경정비법 등

2) 택지 배분 방식(사진 참조)

○ 5대 신도시에 대한 택지개발업무처리지침 준수 여부 : 

- 용지배분 : 운정 동탄 아산 판교 신도시는 지침 준수, 광교 신도시는 지침을 어김

- 임대주택 비율 : 45% 이상의 기준을 지키지 않음.

=> 검토/평가 : ① 어찌하여 공기업인 LH공사가 정부지침을 어기는 것이며, 어떻게 국토해양부는 지침을 어기는 공기업의 사업을 방치했는지 모르겠음. 사후에 누가 처벌받거나 징계받았나?

3) 택지 공급가격 기준(사진 참조)

○ 기준 : 조성원가 이하, 조성원가 수준, 조성원가 이상

- 그러나 택지조성비용 중 어디까지를 조성원가에 포함시킬 것인가에 대해 다양한 견해가 상충됨.

- 2006년 11월부터는 택지조성비 절감을 위하여 광역교통시설 등 기반시설 투자비용을 사업시행자만이 아니라 국가, 지자체가 분담하는 방안을 적극 도입함.

○ 택지 공급가격 기준을 살펴보면, 공기업이 민간 건설회사나 주택회사에 조성원가 이하로 공급이 가능하도록 하는 조항이 수두룩하다.

=> 검토/평가 : ① 국가자산(토지)와 국가예산으로 조성한 토지를 이윤을 목적으로 하는 주택사업자나 민간에게 분양하면서 경쟁입찰도 안 하고 감정가격도 안되는 조성원가로 공급하는 것은 법 위반이자 세금낭비, 직무유기에 정경유착에 다름 아니다. 이런 정책이 참여정부 때에 도입되었다니 참으로 답답함을 금할 수 없다.

4) 택지 및 주택공급 정책의 한계

○ 정부는 지역간, 계층간 주택소비 불균형 문제를 완화시키기 위해 2008년 보금자리주택 공급프로그램을 발표하여 지속적으로 운영하고 있으나, 자가주택보유율은 50%대에 그치는 현실을 감안할 때 질적인 주택보급은 아직 성과를 나타내지 못함.

○ 따라서 저소득층의 주거안정을 위한 보금자리주택을 재검토하는 한편, 주택공급에 있어 저소득층의 주택보유를 증진시킬 수 있는 새로운 유형의 주택공급정책 개발을 을 통한 정책적 패러다임 전환이 시급.

3. 공공임대주택 정책의 현황과 문제점

1) 임대주택의 유형과 공급방식(사진 참조)

○ 유형 : 영구임대, 공공임대(5년, 50년), 국민임대(30년), 맞춤형 임대(다가구매입임대, 전세임대), 10년 임대, 재개발재건축임대(20년), 중산층 장기거주 임대, 비축용 임대주택, 분납형 임대주택 등

○ 2007년부터 서울시가 중심이 되어 추진 중인 장기전세주택(시프트)는 시중 전세가격의 80% 수준으로 공급하여 시세 대비 30% 수준으로 장기임대주택을 공급(아파트는 40%)

- 비축용 임대주택은 시범사업 후 법적 근거를 마련하지 못하여 중단됨.

○ 정부 계획안은 2006~2012년간 다가구 매입 4.5만 호, 전세임대 4만 호, 10년 임대 25만 호, 전월세형 임대 8만 호, 중대형 아파트 매입 1.1만 호, 2013~2017년간 국민임대주택 50만 호, 비축용 임대 50만 호, 10년 전세임대 30만 호를 공급하겠다고 계획만 세우고 제대로 추진하지 않음.

=> 검토/평가 : ① 임대주택에 관한 한 참여정부나 이명박근혜 정부에서 큰 차이를 발견할 수 없음. 새누리당이나 새정치연합은 주택정책에 있어서 저소득층이나 빈곤층에 관심이 없음.

2) 임대주택 정책의 평가와 한계(사진 참조)

(1) 임차가구 및 임대주택 재고 현황

○ 2010년 말 현재 임차가구는 747.7만 가구로 총가구의 41.8%. 월세가구가 증가하고 있음.

○ 세입자 가구의 84.3%인 554.4만 가구가 민간 임대주택에 거주. 2008년 말 기준 임대주택 전체 재고는 134만 호.

- 전체 임대주택 중 공공임대가 46%, 민간임대가 54%(민간임대는 5년, 10년 이내에 분양함)

- 전체 임대주택은 전체 1,417만 호의 약 10%

- 장기공공임대주택은 전체의 4%인 57,7만 호.

(2) 임대주택시장의 주거불안정 심화

○ 세입자의 84.3가 임대차 보호기간 2년, 잦은 임대료 인상, 임대보증금 보호 불안, 전세의 월세로의 급격한 전환, 임대인과 수선유지비 갈등을 겪고 있음.

○ 뿐만 아니라 단독주택 재건축, 재개발, 뉴타운사업 등의 재정비사업 추진으로 저소득층의 저렴한 주택 재고가 급격히 감소하고 있음.

(3) 국민임대주택 공급정책의 한계

○ 국민임대주택은 국민의정부에서 시작하여 참여정부에서 대폭 확대되고 이명박정부에서 보금자리주택에 포함되어 2009~2018년 동안 40만 호 공급 계획으로 추진되고 있음

○ 1998~2009년 현재까지 71.7만 호가 사업승인 되었고, 이중 29.4만 호를 실제 공급하고 23.1만 호가 입주

○ 국민임대주택 재원의 문제

- I형 : 재정 40%, 국민주택기금 40%, 입주자 부담 10%

- II형 : 재정 20%, 국민주택기금 45%, 입주자 부담 25%

- III형 : 재정 10%, 국민주택기금  50%, 입주자 부담 30%

=> 그러나 실제 국민임대주택 건설,공급에 소요되는 비용 부담은 재정에서 13.1%, 국민주택기금에서 31.5%, 입주자 부담이 15.9%에 그쳐 사업시행자(LH공사, 지자체 공사)가 39,5%를 부담

○ 건설과 공급에서의 문제점

- 국민임대주택 건설 목표를 달성하지 못함 : 건설승인은 계획대비 95.6%이나 실제공급은 계획대비 41% 수준

- LH공사는 국민임대주택 1호 건설하는 데 약 9천만원의 금융부채 발생

○ 임대료 수준 : 국민임대주택은 시중 임대료 대비 60% 수준, 영구임대주택은 32% 수준

○ 임대조건 : 2002녀에 입주하는 국민임대주택의 경우 시장가격대비 임대료 비율이 90% 이상인 주택의 비율이 1.5%에 불과했으나, 2006년에 입주하는 주택에서는 62.1%로 급증

-> 전국적으로 국민임대주택 입주자의 임대료+관리비=주거비 부담율은 평균 22.6%, 소득별 주거비 부담은 소득 수준이 낮을 수록 높음. 월 100만원 이하 입주자는 무려 37.6%, 서울과 수도권 거주자는 50% 수준임.

=> 검토/평가 : ① 임대주택 정책에 있어 참여정부는 이명박근혜 정부와 비교하여 별다른 차이가 없음. 오히려 저소득층의 주거비 부담이 커지는 최초의 정부가 되어버림.

(4) 공공임대주택 공급의 한계와 정책방향

○ 국민임대주택의 문제점 : 임대료와 관리비의 부담 과중, 택지확보 및 입지상의 문제점, 소형평형 위주의 공급정책, 저소득층의 집단거주로 인한 환경악화와 거주계층 분리, 재정확보의 어려움, 소유의식 부재로 인한 초기 노후, 슬럼화 우려, 강제퇴거 등 행정처리 곤란 등

- 2009년 6월 임대료/관리비를 1개월 이상 체납한 가구는 31,958가구로 전체의 22.8%

○ 국민임대주택 건설과 같이 단기간 내 물량위주의 공공임대주택 확대 정책은 정부 재정의 막대한 부담, 시설물의 노후화, 유지비용 급증 등 임대주택 관리운영의 부담, 임대주택단지의 집단거주에 따른 문제점으로 청소년의 우범행위, 어른들의 일탈행위, 사회적 낙인 효과 등이 발생함.

○ 따라서, 이러한 문제점을 해결하기 위해서는 내집 마련 기회 확대, 정부 재정 축소, 입주자의 거주비 부담 완화가 가능한 주택공급 방식이 필요 -> 토지임대부 분양주택이 대안

=> 검토/평가 : ① 공공임대주택이 절대적으로 부족한 상황에서 공공임대주택에서 발생한 문제의 근원을 찾아 해결책을 만들어야지 문제를 이유로 임대주택 공급을 포기하는 것은 정부와 공공의 역할 방기하는 것이며, 주거약자를 사지로 내모는 것임.

- 국민임대주택의 임대료가 높다면 정부재정을 투입하여 낮추면 될 일

- 택지확보의 어려움은 토지임대부 분양주택도 동일한 문제

- 소형평형 위주의 공급정책은 중형과 소형평형을 섞어 계획하면 되고

- 저소득층 집단 거주로 인한 환경악화/슬럼화 문제는 향후 공공임대주택 공급시 평형대를 섞고, 전세와 월세를 함께 고려하며, 임대료에 차등을 두어 다양한 계층이 거주하도록 하면 됨

- 재정확보의 어려움은 토지임대주택도 동일한 상황이며, 공공임대주택의 임대료를 담보로 금융기법을 활용하는 방안을 찾아볼 수도 있음. 매년 정부예산에서 불필요한 토건예산의 일부만 공공임대주택 건설로 바꾸면 매년 수만 채의 임대주택 공급이 가능함.

- 소유의식 부재는 민간임대에서도 동일하게 나타나는 상황이며, 임대주택의 공통적이고 근본적인 문제임.

IV. 토지임대부 분양주택의 특징과 도입과정

1. 주택공급방식 다양화로서 토지임대주택

1) 주택공급방식의 다양화 필요성

○ 2010년 기준 전국 1,588만 가구 중 자가소유율 61.3%, 자가 점유율 54.2%, 약 8.9%인 104만7천 가구가 두 채 이상의 집을 소유. 서울의 자가점유율은 41.1%

○ 공공의 역할은 그 어느 때 보다도 중요하며 상대적으로 저렴한 가격에 내집 마련의 갈망을 해결할 수 있다는 점에서다.

○ 주택공급방식의 다양화는 높은 주택구입 가격으로 인한 과다한 가계의 주거비 부담을 줄이고, 저소득층이라는 특정계층과 주택보급율 확대를 중심으로 추진해 온 무주택 서민 주거안정 정책을 일부 보완해 서민,중산층인 실질적 수요자층에게 신규분양 공공주택이 원활히 공급되도록 하는데 제도 도입의 취지가 있다. -> 토지임대주택

○ 토지임대주택 공급방식에 대한 대안적인 논의는 분양가 자율화 이후 급등하고 있는 분양가를 인하 내지 안정시켜 서민층의 내 집 마련 기회를 확대하고, 개발이익이 최초 입주자에게 귀속되는 것을 억제하면서, 동시에 저렴한 주택을 공급하고자 하는 취지에서 대두됨.

2) 대안적 주택공급 방식으로서 토지임대주택

○ 2006~2010년 수도권 내 신규 공급 주택가격에서 토지비가 차지하는 비율은 47~55%임.

○ 또한 과다한 토지비로 인하여 LH공사가 추진하는 신도시 등의 토지보상액 = 택지조성원가가 대단히 높게 나타남. 

- 양주시 옥정지구 430만/평, 성남시 여수지구 785만/평

○ 토지임대주택 : 토지의 소유권은 주택을 분양한 기관 혹은 분양주체가 갖고 주택을 분양받은 소비자는 건물의 소유권과 대지에 대한 사용권을 다양한 임대형식으로 정해진 계약기간 동안 가지는 것을 의미함.

- 적용대상은 공공택지에 한정. 분양자는 토지임대료 지불.

- 택지 확보가 쉽지 않음 : 2007년말 국공유지 보유는 전체 국토 면적의 23.5%에 불과한 23,460km2. 이중 도시지역 내 국공유지는 2.5%에 불과함.

○ 문제점 : 제도의 실효성을 높이기 위해서는 수도권 내 택지확? 중요하며 어려우면 택지를 매입해야 함. 이때 당첨자에게만 특혜가 되어 형평성 문제가 발생할 수 있음.

- 토지임대료를 조성원가 이상으로 책정할 경우, 실제 주거비 부담 축소정도가 크지 않을 수 있으며, 시세차익에 따른 청약과열 및 투기발생, 민원 및 행정비용이 유발 가능성

- 토지임대료를 시세보다 저렴하게 책정할 경우, 재정 투입에 따른 재정부담과 형평성 문제 발생 가능. 

- 분양 기간 경과 후 건물 노후에 따른 재건축의 경우 비용부담 문제 등이 해결되어야 함.

=> 검토/평가 : ① 토지임대부 분양주택이라 하더라도 중산층 등 특정계층 이상만이 분양받을 가능성이 큼. 즉, "서민의 내 집 마련"이라는 표현은 포장에 불과함.

② 분양에 따른 막대한 재정지출을 생각한다면 재정 배분과 우선순위를 잘 고려해야 함. 토지와 주택 모두를 공공이 재정부담하는 것은 한계가 보임. 토지와 주택 모두 재정을 지출하는 대상은 토지임대부주택도 구매할 수 없는 저소득층의 저렴한 공공임대주택 공급에 한정하고, 토지임대부 주택은 국가예산으로 토지만 확보하고 주택은 필요한 제도를 전제로 주택사업자나 민간협동조합 등이 조달토록 하는 것이 현명할 것임.

2. 토지임대주택 국내 도입과정

1) 토지임대주택 제도 도입개요 및 도입당시 상황

○ 2005~2006년 집값 폭등에 대한 청와대와 정치권의 위기감에서 토지임대주택과 환매조건부 분양주택 정책이 등장했으며 이를 정부측에서 마지못해 수용한 것임.

2) 특별법안 합의(2006년 말)

○ 열린우리당 이계안 의원의 대표발의와 한나라당 홍준표 의원의 대표발의

3) 제도의 도입 및 시범사업 발표(2007년 초)

○ 2007년 초 주택법 개정하여 시범사업 추진 : 

- 토지임대부주택 : 토지의 소유권은 주택분양자가, 건물에 대한 소유권은 분양자가 소유. 분양가는 분양가상한제 적용. 토지임대료는 택지공급가격X임대료율/12개월. 임대료율은 사업주체의 자본비용(당시 주공은 3.96%). 임대료는 2년간 평균 지가상승율 고려하되 5% 상한. 토지임대기간은 30년. 30년 후에는 지상권 갱신청구권 또는 매수청구권 행사 가능.

- 환매조건부 분양주택 : 20년 이내의 주택 처분은 사업주체에게 환매. 분양가는 분양가상한제. 택지공급가격은 일반분양주택보다 10% 낮은 가격. 환매가격은 환매조건부 분양주택의 공급가격에 환매일까지 금융기관 1년 정기예금 이자율을 합산한 금액과 감정평가 중 낮은 금액. 

4) 특별법 제정 과정(2006~2009년)

○ 2009년 4월 토지임대부 분양주택 공급을 위한 특별조치법이 국회 본회의 통과. 9월 시행

5) 서울 서초지구의 토지임대주택 시범분양(2011년)

○ LH공사가 사업주체로 결정되어 2011년 11월에 서초구 우면동에 토지임대주택 공급. 

전용 59~84m2 358가구에 경쟁율 6.89:1로 청약 마감. 

- 토지임대기간 40년. 건물은 5년 후 매매 가능. 토지임대료 매달 납부. 분양가는 전용 84m2에 2억460만원, 전용 59m2가 1억 4,480만원. 토지임대표는 각각 월 45.2만원과 31.9만원.

=> 검토/평가 : ① 처음 토지임대부주택의 추진은 선거용이라는 비판을 면할 수 없을 듯...

② 공급면적 34평형 아파트의 택지비 이외의 건축비 평당 600만원은 과도해 보임.

V. 토지임대주택에 대한 주요 쟁점

1. 택지 확보의 문제

○ 신규로 공급되는 서민용 주택에만 토지임대방식을 적용한다면 활용 가능한 국공유지 중 도심 인근에 있는 나대지 상태의 토지로는 가능한 부분이 있을 것(?)

○ 토지임대주택 분양방식의 적용대상 지역 (1) : 주택공영개발지구, 투기과열지구, 행정중심복합도시, 기업도시, 혁신도시, 기성 시가지 등 : 저렴한 양질의 주택을 공급하여 서민주거 안정을 높이는 데 적절한 대상지일 뿐 아니라 개발이익의 사유화를 방지한다는 측면에서 토지수용의 정당성 확보도 가능하기 때문

=> 검토/평가 : ① 공공임대주택 공급 대상지역과 일치함

○ 토지임대주택 분양방식의 적용대상 지역 (2) : 균형발전 차원에서 이전되는 공공기관 이전 부지(98개 공공기관의 296만 평), 미군기지 이전에 따라 반환 예정인 부지 612만평, 도시내 철도 차량기지, 철도부지, 고속도로 인근부지와 고가도록 상부를 활용, 도시내 터미널과 공영주차장 등

○ 가장 확실한 방법은 국민임대주택처럼 그린벨트를 풀어 토지 확보 : 2008년 9월, 전국에서 2020년까지 308km2 면적의 그린벨트를 해제하여 이중 서민주택용지로 활용하기로 한 80km2의 토지를 활용하면 해결 가능(기사 : 박근혜정부 그린벨트 규제완화, MB정부 '확장판':http://news1.kr/articles/?1581299)

2. 재원 조달의 문제

○ 분양 초기에 토지임대료를 전세금 형태로 받으면 재원 조달 문제는 해결될 것

=> 검토/평가 : ① 주택가격 인상으로 가뜩이나 내 집 마련이 어려운 서민/중산층 용도에게 토지임대료를 미리 받겠다??

○ 정부운용 연기금(2007년 300조)와 BTL(Build-Transfer-Lease) 방식을 활용

○ 보다 근원적인 재원 조달문제를 해결하기 위해서는 토지임대주택이 안정적으로 정착되기 전까지 정부에서 재원마련을 적극 지원해야 

3. 저렴한 주택가격 유도를 위한 용적율 조정

○ 용적율을 기존 200%에서 400%로 늘리면 토지임대료를 30% 가량 인하 가능

=> 검토/평가 : ① 어처구니 없는 발상.. 국토이용계획과 도시계획법의 취지를 부정하는 발상임... 기껏해야 250% 정도??

4. 분양가 및 기존주택의 하락 가능

○ 저렴한 주택공급 효과를 내려면 토지임대료를 낮게 책정하고 임대료 조정 폭도 낮추어야 하나 재원부담을 경감하고 개발이익을 적기 환수하기 위해서는 지가상승을 반영한 임대료의 주기적 조정이 필요함.

○ 토지임대주택은 토지에 대한 소유권을 공공이 가지고 있고 시간이 경과함에 따라 주택은 노후화되고 토지가격 상승에 따른 투기적 수요는 사라질 것임. 하지만 주택분양시장에서 신규 분양주택 가격과 기존 주택가격에 미치는 영향은 미미할 것으로 판단됨.

-> 토지임대주택 공급정책으로 주택시장 안정효과에 대해서는 기대와 달리 그리 크지 않을 것으로 분석됨.

○ 그러나 토지임대주택이 기존 주택재고량에 영향을 줄 수 있을 만큼의 충분한 양이 공급된다면 토지임대주택의 분양가 인하는 주변 지역의 주택가격 인하 요인으로 작용하여 전체 부동산 시장이 안정되고 결국 서민 주거복지 증진으로 선순환 할 가능성도 있음.

=> 검토/평가 : ① 정부나 정치권의 특성상 초기 토지임대주택 공급을 통해 인근지역의 주택시세나 분양가에 영향을 미치지 못하면 사업 자체가 확대되기 어려움. 신규 분양주택의 가격과 기존 주택가격에 미치는 영향이 미미할 것으로 분석되면 사업 자체는 포기해야 함.

5. 수요자들의 수용 가능성

○ 토지임대주택 정책 추진시 고려해야 할 사항

- 기본적으로 토지를 저렴하게 매입한 경우에 효과가 크다

- 정책 목표가 분명해야 한다. 가장 실현성이 큰 정책목표는 저렴한 주택공급으 수단으로 활용하는 것이며, 토지이용 규제나 개발이익 환수 등은 다른 제도를 통해 달성하는 것이 더 효과적

- 토지 임대료율은 시중 대출금리 수준을 감안해야 함.

- 임대기간이나 임대료 산정, 임대기간 만료 후 불확실성 등과 관련한 명확한 기준이 없을 경우 법정논쟁의 심화 등 민원발생 가능성이 크므로 제도적 보완장치가 필요함.

VI. 토지임대부 분양주택 활성화 방안

1. 토지임대주택의 활성화 방안의 모색

○ 2007년 10월 경기 군포부곡지구 토지임대주택 시범 사업 실패 요인 분석

- 분양가격이 평당 450만원 대로 분양의향자 중 54.4.%에게만 수용됨

- 토지임대료가 평당 약 40만원 대로 분양의향자 중 16.5%에게만 수용됨

- 경기도와 군포시의 적극 반대. 현지 언론의 부정적 여론. 정부의 정책의지도 소극적

- 수요자 조사결과시 고졸, 블루칼라층, 다세대나 연립주택 거주자들이 선호했으나 시범사업 분양시 이에 대한 고려가 없었음.

2. 토지임대주택의 정책요소 우선순위 도출

○ 전문가들의 직관을 동원하여 합의를 추출하여 문제를 추정하거나 구성원들의 의견을 수집 수렴하는 델파이 기법 사용 : 6개 그룹. 121명 조사. 

○ 분석 결과 재원조달 방안 > 택지 확보 방안 > 주택가격 및 토지임대료 산정 > 토지임대기간 및 토지사용권 보장 순으로 나타남.

○ 토지임대주택 정책 활성화를 위한 정책방안 설정을 위한 16개 세부 요소 중 상위 5개 핵심 요소는

- 주택가격 및 토지임대료 산정 기준 정립

- 주 공급자인 정부차원의 재원 마련 

-정부의 재정 지원을 위한 사회적인 합의와 명분이 필요

- 입지가 양호한 지역 선정이 중요

- 공공기관의 토지비축이 중요

3. 공급자 측면에서의 정책

○ 택지확보 방안, 재원 조달 방안, 공급대상 계층의 명확화

○ 택지 확보 방안 : 보금자리주택단지 등 입지가 양호한 지역을 우선 선정, 공공기관의 토지비축이 필요, 각종 개발사업에 일정비율의 토지임대주택 용지 배분, 토지이용계획에 반영

○ 재원 조달 방안 : 국민임대주택 지원 확대, 사회적 합의시 재정 지원 필요, 토지임대료 자산유동화, 토지임대료 일시 수납

○ 공급대상 계층의 명확화 : 4~5분위 계층으로 

4. 수요자 측면에서의 정책

○ 토지임대기간 및 토지사용권 보장, 적절한 주택가격 및 토지임대료, 용적율 인상

○ 토지임대기간 및 토지사용권 보장 : 토지임대기간 다양화 및 토지사용권 보장, 주택 재건축시 처리방안, 계약갱신 청구권 요건 완화, 재건축 및 리모델링 허용 및 완화

○ 적절한 주택가격 및 토지임대료 : 산정 기준 정립, 토지임대료 요율 적용 및 결정방법 개선, 토지임대료 납부방법 다양화, 토지임대료 2년 단위 갱신 및 평균 지가상승율 적용

○ 기타 정책적 요소 : 용적율 고밀도

VII. 결론(정책 제언)

○ 첫째, 주택가격 및 토지임대료 부분이 수요자나 공급자 입장에서 매우 중요한 요소로 나타남. 정부는 수요자의 공급대상 계층을 명확히 하고 이들이 부담가능한 주거비 부담 수준까지 낮추는 정책 방안을 찾되 공급하는 사업시행자의 재원 부담 능력과 균형을 유지해야 함.

○ 둘째, 시범사업 실패에서 교훈을 찾아 문제점을 보완한 후 토지임대주택에 대한 상세한 정보를 국민들이나 실수요자들엑 제공해야 함

○ 셋째, 정부의 의지와 장단기 계획 중요. 주택법 상 주택종합계획에 토지임대주택에 관한 사항을 포함해야 함.(국토부가 누락시켰음.)

○ 넷째, 법률적, 제도적인 정책지원 강화로 각 행위주체 간 연계성과 공기업 및 시민단체, 언론기관 등과의 유기적인 관계정립 필요

○ 기타 : 본 연구에서 정책 계층도의 작성에 한계를 가지고 있음. 토지임대주택 정책의 모든 요소를 포괄하였다고 보기 어려움. 설문지 배포와 수거방식의 문제가 있음. 표본선정과 대표성(전문가 위주)의 문제가 있음.

=> 검토/평가 : ① 주거복지정책 관점과 예산의 우선순위를 고려하면 더 이상 공공분양에 의한 주택공급은 자제해야 함.

대신 정부는 토지만 제공하고 토지임대주택 정책에 맞는 조건으로 민간이 분양주택을 공급하는 방식은 가능할 듯..

② 정부의 주된 정책은 여전히 공공임대주택 공급과 주택가격 및 전월세값 안정 등 주거 안정을 중심으로 진행되어야 함.

[ 목차 ]

제1장 사회적 약자와 주거빈곤- 하성규 

제2장 주거복지: 개념과 발전배경 - 하성규 

제3장 한국의 주거복지정책 - 이성우 · 황재희 

제4장 북미국가의 주거복지정책: 미국, 캐나다 - 전희정 

제5장 유럽국가의 주택 및 주거복지 정책 - 서원석 

제6장 주택에 살지 못하는 주거취약계층 - 서종균 

제7장 노숙인과 주거복지 - 김수현 

제8장 고령화 사회를 대비한 노인주거복지 - 조덕호 

제9장 장애인의 주거복지 - 강미나 

제10장 재개발 원주민과 주거복지 - 김태섭 

제11장 농어촌 주거실태와 주거복지 - 박윤호 · 윤원근 

제12장 사회적 약자의 주거복지와 지역사회 역할 - 임경수 

제13장 공공임대주택과 사회적 배제 - 하성규 · 서종녀 

제14장 주택바우처 프로그램 - 박미선 

제15장 주거복지정책과 토지임대부 분양주택 - 배문호 

제16장 한국의 공공주택정책 평가와 과제 - 김성연 · 한봉수 

※ <한국 주거복지 정책 : 과제와 전망> 1~14을 읽어보시려면 http://blog.daum.net/hy2oxy/8691864를 참고하세요..^^