상원의원

[太石 安極鎬]

1. 개요

양원제 의회의 상원을 구성하는 의원.

세계에서 가장 영향력있는 상원이 미국 상원(United States Senate)이다 보니, 상원의원을 뜻하는 영단어 중에서는 미국 상원의원을 가리키는 Senator가 가장 유명한데, 해당 단어는 로마 원로원 의원(senātor)에서 유래했다.

그러나 이는 어디까지나 미국처럼 Senate(원로원)에 해당되는 명칭을 사용하는 상원이 존재하는 나라들 한정이고, 다른 명칭을 사용하는 나라들은 상원의원을 뜻하는 단어 역시 다른데, 미국과 함께 대표적인 영미권 국가로 꼽히는 영국의 경우 상원이 House of Lords(귀족원)이라서 상원의원도 Senator가 아니라 Lord다.

일반적으로 생각하는 국회의원의 역할과 동일하지만, 상원에 소속됐다는 차이점 정도가 존재한다. 상원이라고 하니까 어감상 하원보다 힘이 셀 거 같지만, 어느 쪽이 더 힘이 센가는 운영하는 나라마다 차이가 있다.

주 의회에도 상원이 있을 수 있다. 그러나 주 의회 상원은 커녕 주지사/총리조차도 알기 어려우므로 여기서는 찾기 쉬운 국가/연방 단위의 상원만 다루도록 한다.

2. 국가별

비슷한 제도를 도입한 나라들이 여럿 있지만 나라별로 조금씩 제각각이다. 연방제 국가에서 연방과 각 주의 이해를 골고루 반영하기 위한 경우(미국)도 있고, 또는 신분제도의 잔재인 경우(영국)도 있다. 그런 것과 관계없이 기능적으로 도입한 나라도 있다.

대한민국에서도 제헌 과정에서 논의되었고 실제로 1차 개헌 때 미국처럼 대한민국 부통령에게 상원 격인 참의원 의장을 맡기려고 했으나, 야당 인사가 부통령이 되면서 집권 자유당이 유야무야해버렸고, 제2공화국 때 참의원이 개설되었으나, 5.16 군사쿠데타가 일어나 9개월의 실험으로 끝났다.

2.1. 미국

미국 상원은 일반적으로 미 연방의 각 주를 대표하는 연방상원의원으로 구성된다. 부통령이 상원의장을 겸임한다. 미국 내 각 주당 2명의 연방상원의원을 선출하며, 따라서 도합 100명의 연방상원의원을 선출해서 운영한다.

상원의원의 임기는 6년이며, 본래는 주 의회에서 상원의원을 간접 선거로 선출했는데, 1914년 수정헌법으로 인해 2년마다 100개 의석 중 1/3씩 연방 상원의원을 국민 직접 선거로 선출하여 연방 상원에 보내는 것으로 바뀌었다. 말하자면 우리나라처럼 총선거를 통해 국회의원 전원을 대상으로 선거를 하는 것이 아니란 의미.

Class 1(총 33석. 현 의석의 임기는 2025년 1월 3일까지, 다음 선거는 2024년 11월 예정)

애리조나, 캘리포니아, 코네티컷, 델라웨어, 플로리다, 하와이, 인디애나, 메인, 메릴랜드, 매사추세츠, 미시건, 미네소타, 미시시피, 미주리, 몬태나, 네브라스카, 네바다, 뉴저지, 뉴멕시코, 뉴욕, 노스 다코타, 오하이오, 펜실베니아, 로드 아일랜드, 테네시, 텍사스, 유타, 버몬트, 버지니아, 워싱턴, 웨스트 버지니아,위스콘신, 와이오밍

Class 2(총 33석. 현 의석의 임기는 2027년 1월 3일까지, 다음 선거는 2026년 11월 예정)

앨라배마, 알래스카, 아칸소, 콜로라도, 델라웨어, 조지아, 아이다호, 일리노이, 아이오와, 캔자스, 켄터키, 루이지애나, 메인, 매사추세츠, 미시건, 미네소타, 미시시피, 몬태나, 네브라스카, 뉴햄프셔, 뉴저지, 뉴멕시코, 노스 캐롤라이나, 오클라호마, 오레건, 로드 아일랜드, 사우스 캐롤라이나, 사우스 다코타, 테네시, 텍사스, 버지니아, 웨스트 버지니아, 와이오밍

Class 3(총 34석. 현 의석의 임기는 2029년 1월 3일까지, 다음 선거는 2028년 11월 예정)

앨라배마, 알래스카, 애리조나, 아칸소, 캘리포니아, 콜로라도, 코네티컷, 플로리다, 조지아, 하와이, 아이다호, 일리노이, 인디애나, 아이오와, 캔자스, 켄터키, 루이지애나, 매릴랜드, 미주리, 네바다, 뉴햄프셔, 뉴욕, 노스 캐롤라이나, 노스 다코타, 오하이오, 오클라호마, 오레건, 펜실베니아, 사우스 캐롤라이나, 사우스 다코타, 유타, 버몬트, 워싱턴, 위스콘신

임기가 만료되지 않은 상황에서 궐위가 발생할 경우, 보궐선거로만 공석을 채워야 하는 5개 주를 제외한 나머지 주에서는 해당 지역구의 주지사가 다음 보궐선거 전까지 임시로, 최대 2년 임기의 상원의원을 임명할 수 있으며, 주 의회의 동의는 필요없다. 단, 하와이, 애리조나, 메릴랜드, 와이오밍, 유타주, 노스캐롤라이나에서는 반드시 전임자와 같은 정당 소속의 인물을 임명해야 한다. 나머지 주에서는 주지사의 소속정당이 사퇴하거나 사망한 상원의원과 다를 경우, 본인 소속정당 인원을 임명하는 것 또한 가능하다.

하원에는 30세 미만도 출마할 수 있으나 상원은 30세 이상만 직무를 수행할 수 있다. 정확히는 당선자가 30세 미만일 경우, 30세 생일부터 직무를 수행하게 된다. 헨리 클레이가 이 사례. 조 바이든은 초선 당시 29세였고, 생일이 11월 20일이어서 1월 3일 취임 당시는 30세였다. 즉 상원의원의 평균나이가 높다.

미국에서 상원의원이 만들어지게 된 이유는 지방 자치와 밀접한 관련을 맺고 있다. 처음 미국 헌법을 만들 때 인구비례에 의한 지역구에서 선거에 의해 의원을 뽑게 되면 결과론적으로는 인구수가 많은 지역에서는 더욱 많은 의원을 배출하게 되니 인구수가 많은 지역이 더욱 많은 예산을 타 가게 되고 이로 인하여 인구수가 적은 지역은 손해를 보게 되고 정계에서도 소외되는 등 알게 모르게 손해를 보는 경우가 생기기 때문에 인구가 적은 주에서 이의를 제기했고, 이를 방지하기 위해서 미국에서는 하원은 인구비례로 의원 수를 배당해 선출하지만 상원은 모든 주가 동등하게 2명의 상원의원을 선출하게 된 것이다. 하원이 인구를 대표한다면 상원은 지역, 정확하게는 땅을 대표하는 역할이다. 엄청나게 큰 연방제 국가인 미국에서는 개척시대처럼 각 주의 인구는 시대와 상황에 따라 변할 수 있는데다가 몇몇 주가 인구빨로 밀어붙이기 시작하면 시빌워를 부를 것이 뻔하기 때문이다.

연방의회 직할 행정구인 수도 워싱턴 D.C.에는 상원의원 선출권이 없다. 그래서 워싱턴의 시민들은 자동차 번호판에 'No Taxation without Representation(대표 없이 과세 없다)'라는 항의 문구를 달고 다니면서 불만을 표시하기도 한다. 이 문구는 미국 독립전쟁 직전 미국인들이 영국의 과세 정책에 항의하며 내세운 구호다. 선출권 부재에 대한 워싱턴 시민들의 불만이 얼마나 큰지 알 수 있는 내용이다. 몬트리올 엑스포스가 2004년을 마지막으로 워싱턴으로 이전해 와서 이름을 바꿀 때 가장 유력한 후보였던 세네터스의 명칭도 "상원의원도 못 뽑는 워싱턴인데 뭔 세네터즈?"라고 하면서 반대의견이 나왔다. 결국 그 팀은 워싱턴 내셔널스가 됐다.

미국의 의회에만 상원의원만 있는 것이 아니라 각 주 의회에도 네브래스카 주를 제외한 모든 주에 상원이 있고 상원의원이 있다. 예를 들면 버락 오바마 전 대통령은 미 의회 상원의원이 되기 전에 일리노이 주 의회 상원의원이었고, 지미 카터 전 대통령은 조지아 주 의회 상원의원을 거쳐 조지아 주지사를 역임하고 대통령이 되었으며, 프랭클린 D. 루스벨트 전 대통령은 뉴욕 주 의회 상원의원을 거쳐 뉴욕 주지사를 역임하고 대통령이 되었고, 캘빈 쿨리지 전 대통령은 매사추세츠 주 의회 상원의원이었다가 의장을 역임하고 부주지사와 주지사를 거쳐 부통령, 대통령이 되었다. 이렇게 정계 최고의 자리인 대통령을 지방의원 출신이 노릴 수 있다는 것은 일본의 정치 상황과 비슷하다.

영국 상원(귀족원)처럼 대부분의 양원제 국가에서는 하원이 실질적인 권한을 갖고 상원은 상징적인 역할에 머무르지만 미국에서는 상원의원의 권한이 막강하다. 미국 연방 정부의 임시예산안 의결권을 가지고 있고, 외교/국방을 관장한다. 미국 내에서 큰 사건을 처리할 때는 반드시 상원 청문회가 열리게 되고, 대통령은 상원의 조언 및 인사청문회에서 과반수의 찬성투표 없이는 연방준비제도 의장, 각국 대사, 연방대법원장, 각 부서 장관, 각군 사령관, 참모총장 및 합참의장 등의 중책을 임명할 수 없다. 또한 영국의 상원의원이나 일본의 참의원 의원이 총리가 된 사례는 없으나 미국은 많은 대통령들이 상원의원에 당선되어 의정활동을 하고 대부분의 미국 대통령 후보는 주지사 아니면 상원의원이다. 다만 대통령에 오르지 못하더라도 다선의 상원의원이나 상원 원내대표가 되면 대통령, 장관 못지 않은 막강한 정치력으로 미국 정계를 쥐고 흔들 수 있다. 그만큼 미국 신문이나 뉴스에서도 상원의원이 정치면을 장식하지 하원의원에 대해서는 하원의장 정도를 제외하면 거의 언급하지 않는다. 그래서 미국인들은 미의회의 자기 주나 다른 주의 상원의원은 알아도 자기 주의 하원의원은 강력한 권한의 하원의장, 또는 양당 원내대표가 아닌 이상 수가 너무 많아 모르는 경우가 대다수다.

2.2. 영국

현재 영국은 세계에서 유일하게 신분제를 기반으로 한 양원제를 유지하고 있는 국가라서, 영국 의회의 상원은 귀족원이고 하원은 서민원이다. 영국에서 상원의원은 성공회의 주교, 대주교 등 고위 성직자나 귀족들로 이루어진 명예직에 불과하고 급여도 받지 않는다. 의원들의 경칭은 Lord이며 의장은 Lord Speaker로 불린다.

명목상 영국에서 작위를 받은 귀족 전원이 귀족원에 참여할 수 있는 자격이 있지만 현재 700여명의 귀족 중 정기적으로 출석하는 의원은 30~40명 정도로 매우 저조하다. 앉을 자리도 없어 서있는 의원도 있을 정도로 꽉 들어차 여러가지 사안을 놓고 시끌벅적하게 논쟁하는 하원과는 달리 상원은 대체로 조용하고 출석률도 저조할 뿐더러 논쟁도 거의 없다.

주로 서민원에서 파견된 수상 대리가 현 정세와 하원의 결정 등을 설명하는 것을 청취한 후 각자의 의견을 제시하거나 이미 통과된 법률 등을 심사한다. 또한 왕실, 종교 문제나 노인 복지같은 가벼운 이슈들을 다룬다. 최근에는 각계 전문가가 1대에 한정하여 작위를 받아 상원에 진출해서 전문성을 높이고 있다. 우리가 생각하는 국민이 직접 선출하는 의원의 이미지는 하원에 가깝다.

2007년에 토니 블레어 정부에서 작위 개혁을 통해 귀족원에 선거제를 도입하려 했지만 불발로 끝난 사례가 있다.

1642년에 찰스 1세가 군대를 동원해 하원에 강제로 침입하여 5명의 하원의원을 체포하려 시도했던 사건으로 인해 국왕의 서민원 출입이 영구적으로 금지된 이후 왕이 의회에 행차할 경우 오로지 귀족원에만 출입할 수 있으며 왕좌도 귀족원에 자리잡고 있다.

2.3. 서유럽

독일의 경우 상원 비슷한 연방참사원이 있는데, 의회라기보다는 행정관료들로 구성된 위원회에 가까운 형태이다. 프랑스 상원도 간선제인데다 거의 시장들이 뽑는 간선의원이라는 점에서 독일과 비슷. 유럽 대부분의 상원이 이렇게 국가 통합의 상징일 뿐이라 실권은 거의 없지만, 이탈리아 상원의 경우에는 종신 의원도 있고, 권한이 하원과 거의 동등한 이례적인 제도를 갖고 있다.

2.4. 벨기에

500일이 넘는 무정부 사태 끝에 구성된 내각이 헌법을 개정하여 하원 선거와 동시에 치러지던 상원 선거를 없애고 상원을 간선제로 바꾸었다. 각 연방구성체 의회와 정당에서 대표를 파견한다.

2.5. 러시아

하원에 해당하는 국가두마는 인구비례로, 상원에 해당하는 연방의회는 지역별 할당으로 선출된다.

2.6. 일본

같은 입헌군주제인 영국을 본받아 하원인 중의원과 상원인 참의원으로 나뉘어져 있다. 일본 제국 시대에는 상원이 귀족원이라는 이름으로 화족과 황족이 호선하거나 천황이 임명했지만, 패전 후 현행 헌법에서는 참의원과 중의원 모두 국민이 선출한다.

일본 헌법에서 어느 한 쪽을 위라고 명백히 명문화하지는 않았으나, 헌법 규정에 따라 하원인 중의원의 영향력이 훨씬 강하다. 양원제라 법률안이 제정되려면 중의원을 우선 통과하고 참의원에서 통과해야 하지만 참의원이 부결해 돌려보내도 중의원 2/3 이상이 찬성하면 그걸로 끝이다. 의원 개개인의 파워도 참의원보다 중의원이 훨씬 더 강해서 (법적으로 정해진 것은 아니지만) 일본 총리는 하원인 중의원 중에서 결정된다.

임기가 하원인 중의원에 비해 최소 2배는 길고도 역할은 적기 때문에 개헌을 해서 단원제로 바꿔야 한다는 주장이 일부 존재하지만 선진국의 대부분(미국, 영국, 프랑스, 독일 등)이 양원제를 채택하고 있다는 점을 들어 현재 체제가 낫다는 의견이 더 강하다.

3. 여담

강용석이 국회의원 시절 박원순을 저격하던 과정에서 하버드 로스쿨에 문의 메일을 보냈는데 거기에 자신을 'Senator of Korea'라고 기재하여 구설수에 오른 적이 있다. 국회사무처는 'Member of the National Assembly of the Republic of Korea'라고 표기하고 있지만 프레시안의 주장처럼 'Representative'라고 표기하는 것도 크게 문제될 건 없다.

4. 대중 매체

메탈기어 라이징 리벤전스 - 스티븐 암스트롱

죠죠의 기묘한 모험 스타더스트 크루세이더즈 - 윌슨 필립스

터미네이터 2 - 존 코너

F.E.A.R. 시리즈 - 데이비드 호일

페이데이 2 - 코끼리