|
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
위탁 지자체 (계약기간) |
논산시(30년) 정읍시(20년)
|
사천시(30년) 예천군(30년)
|
서산시(30년) 천안시(20년) 고령군(30년)
|
금산군(30년) 동두천시(30년)
|
거제시(20년) 양주시(20년) 나주시(20년) 단양군(20년) |
계약기간은 초기에는 주로 30년 단위였으나, 2008년 실시된 위탁은 모두 20년이다. 이는 수도법 시행령에 위탁관련 조항이 신설된 2006년 일부개정안(2006년 6월 30일 시행)에 복합위탁 계약기간을 5년 이상 20년 이내로 제한했기 때문이다. 수자원공사는 동두천시와 계약을 체결할 때, 개정안이 시행되기 바로 직전인 2006년 6월 계약을 체결하여 30년의 기간을 보장받았다. 그러나 법 시행 이후에 체결된 계약에는 모두 20년으로 기간이 제한되었다.
이제부터 상수도 위탁이 실시된 13개 지자체를 중심으로 수도 위탁 현황을 살펴보기로 한다. 다만 아직 위탁기간이 위탁의 현황과 문제점을 파악할 수 있을 정도로 충분한 시간이 경과하지 않았기 때문에, 주로 위탁 계약 당시에 제출된 계획과 계약상에서 확인할 수 있는 문제를 위탁 이후의 변화와 접목하여 분석하도록 하겠다. 우선, 상수도 위탁의 가장 큰 쟁점인 위탁과 수도요금 간의 관계를 분석해보고, 고용문제와 위탁 해지 시의 문제 등을 검토한다. 또한 정부 차원의 상수도 정책과 맞물려 상수도 위탁의 전망과 문제점에 대해 살펴본다.
상수도의 위탁에서 가장 큰 논란이 되는 것이 이것이 수도요금의 급격한 상승을 불러올 수 있는지의 여부다. 수도요금은 위탁대가와 직접적인 관계에 있다. 위탁받은 수자원공사가 사용자에게 고지하여야 할 요금단가는 지자체가 결정해서 서면으로 수자원공사에게 통지하지만, 위탁대가가 인상 될수록 지자체의 수도요금 인상 동기가 강해지기 때문이다. 또한, 수탁기관도 계약상 지자체에 요금변경을 요구할 수 있는 권한이 있다. 이제부터 상수도 위탁이 수도요금에 미칠 수 있는 요인에 대해 살펴보자.
① 수공의 위탁 초기 적자투자전략
<그림 3-6)> 추정 위탁단가 상승률(처음 위탁 시~2018)
위의 그림은 위탁 계약 당시 수자원공사가 향후 위탁단가 인상 계획을 연도별로 밝혀 놓은 것을 정리한 것이다.1) 위에 나타난 위탁단가는 물가 변동 요인 등을 제거하고 계약당시의 가격으로 평가한 불변가격이다. 즉, 위탁단가 상승은 물가상승에 의한 것이 아니라 애초에 초기에는 낮은 단가를 받다가 점차 높여 나가는 것으로 계획되었다. 아직 수도 사업의 위탁이 미비한 상황에서 일종의 투자 개념으로 초기에 낮은 단가를 책정한 것이다. 수공은 열악한 지자체의 재정상황을 고려하여 사업초기에 낮은 운영단가를 적용했다고 주장하고 있다.
수공이 계약당시 제시한 ‘운영단가 산정을 위한 현금흐름표’에 따르면, 계약 초기에는 시설개선비와 운영관리비 등의 현금유출이 위탁대가로 받는 현금유입보다 크다. 그러나 <표 3-6>에서 보이듯, 일정 시점이 지나면 위탁대가로 받는 금액이 지출보다 높게 설정된다.2) 즉, 초기 투자금은 수익창출시점부터 회수하게 되는 것이다.
지자체 |
계약연도 |
수익창출시점 |
계약만료시점 |
논산 |
2004 |
2011 |
2034 |
정읍 |
2005 |
2009 |
2024 |
예천 |
2013 |
2035 | |
사천 |
2014 |
2034 | |
서산 |
2006 |
2012 |
2036 |
고령 |
2016 |
2035 | |
동두천 |
2007 |
2019 |
2036 |
금산 |
2013 |
2036 |
<그림 3-3>은 2007년부터 수공에 위탁된 동두천시 생활용수의 비용 대비 수익구조를 나타낸 것이다. 초기에는 위탁대가로 받는 금액보다 서설개선비와 운영비(인건비 + 전력비 + 약품비 + 수선유지비 + 기타 유지비로 구성)로 사용되는 예산이 크지만, 2019년 이후 위탁대가가 비용보다 커진다.
결국 2005년 12월 31일을 기준으로 물가상승 등 가격변동 요인을 제거한 불변가격으로 계산했을 때, 수공은 동두천 위탁기간 동안 생활용수부문에서만 약 272억 원의 순이익을 낼 수 있다. 이는 불변가격으로 일 년에 약 9억 원이 수공의 순이익으로 적립된다는 의미이며, 동두천시의 위탁 직전 총영업비용인 72억의 약 12.5%에 이르는 금액이다. 물론 물가상승과 운영비 등의 변동 여부에 따라 실제 수익은 더 커지게 된다. 수공이 위탁관리하며 얻을 수 있는 순이익은 대부분 주민들의 요금인상으로 충당될 수밖에 없다.
<그림 3-7)> 수공의 동두천시 위탁 비용 대 수익(생활용수)
* 계약서상의 ‘운영단가 산정을 위한 현금흐름표(생활) 조합.
* 단위: 백만 원
② 자의적인 위탁대가 조정 방식
문제는 더 있다. 위탁계약에는 다양한 요인에 의해 단가를 변경하는 것이 가능하도록 해 놨다. 최초 위탁계약을 맺은 논산시의 경우 협약에 따른 시설개선투자비 변경 등으로 기준운영단가를 조정하기로 한 경우나 물가변동으로 인한 위탁단가의 조정이 필요한 경우에는 단가를 변경할 수 있게 되어 있다. 논산시와 수자원공사는 연도별 위탁단가 비교시점의 소비자물가지수가 기준시점에 비해 최초 5% 이상 증감될 경우 이월부터 해당 소비자물가지수 변동분을 곱하여 산정하는 것으로 계약했다.
이 외에도 지자체가 부담해야 할 부분에 대해서 지자체와 수공이 운영단가의 조정방법을 전부, 혹은 일부 해소하기로 합의한 경우나 지자체의 요청이나 법령 개정 등에 의해 시설개선 투자비가 변경되는 경우, 지자체와 수공이 협의하여 필요하다고 인정하는 경우는 위탁단가를 조정 할 수 있다. 특히 “지자체와 수공이 협의하여 필요하다고 인정하는 경우”는 그 기준이 모호하여 사실상 언제든 수공에서 위탁단가 조정을 요구할 수 있는 길이 열려 있다.
최근 위탁이 실시된 거제시, 양주시, 나주시, 단양군의 경우는 위탁단가 조정에 대한 규정이 조금 달라졌다. 양주시와 수공은 총괄원가 변동, 물량차이 발생, 물가변동 등의 사유가 발생한 경우 위탁단가를 조정하도록 했다. 총괄원가는 적정원가와 적정투자보수비를 합친 것인데, 적정원가에는 인건비, 전력비, 약품비, 수선유지비, 기타 항목이 포함된다. 물량차이는 전년도 계획물량과 실제물량이 3%이상 차이가 발생했을 때 조정하는데, 인구변동에 따라 사업비 산정이 크게 달라질 수 있음을 보여주는 대목이다. 또한, 논산시 계약 내용에 포함되었던 소비자물가지수 5% 기준은 사라져, 물가변동에 매우 민감하게 위탁단가가 반영될 수 있도록 했다. 물가 5% 기준을 계약서상에 명시한 곳은 논산시가 유일하다.
또한, 최근 계약된 위탁 사례들은 수공의 사업비가 변경된 경우에도 위탁단가 변경을 요구할 수 있다. 문제는 부득이한 사업비 변경인 경우, 즉 지자체가 요구하거나 애초 계약사항에 없었던 사업이 추가되는 경우나 법령에 의한 경우 등 지자체의 입장에서 필요하거나 어쩔 수 없는 경우만이 아니라, “사업계획과 집행액 차이가 발생하여 조정이 필요한 경우”에도 위탁단가 변경을 요구하도록 해, 실제 수공이 계약당시에 제시한 위탁단가를 얼마든지 변경할 수 있다. 위탁단가의 조정은 당해연도 산정 사업비를 사업계획서의 당해연도 사업비로 나눈 조정율을 사업계획 당해 위탁단가에 다시 곱해 계산한다. 즉, 실제 사업계획서에서 제시한 바와 달리 사업비가 산정되었더라도, 곧바로 위탁단가에 적용되게 되는 것이다.
*
* 조정위탁단가 = 사업계획 당해 위탁단가 × K2
계약서에 명시한 위탁대가 이상의 재정을 지불할 수 있다는 우려는 현실이 되고 있다. <표 3-7>은 계약 당시 추정한 위탁대가와 실제 지자체가 지불한 금액을 비교한 것이다.
표에 ‘ ’ 으로 표시된 부분은 추정 위탁대가보다 더 많은 비용을 위탁대가로 지불한 경우인데, 정읍시와 천안시, 고령군과 2008년부터 위탁이 실시되어 확인이 불가능한 지자체를 제외하면 위탁 실시중인 지차제의 위탁대가는 계약당시 수자원공사가 추정한 위탁대가보다 많은 비용을 지불하고 있다. 물론 추정 위탁대가는 불변가격이기 때문에 물가인상 등의 요인이 개입되었을 수도 있고, 지자체의 추가 투자 요구로 인해 위탁대가가 높아졌을 수도 있다. 그러나 추정치와 실제 위탁비의 차이를 고려했을 때 장기적으로는 예측보다 더 큰 폭으로 수도요금 상승압력이 생길 수 있다는 점을 추측케 한다.
연도 지자체 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
운영 개시일 | |||||
|
추정대가 |
실제대가 |
추정대가 |
실제대가 |
추정대가 |
실제대가 |
추정대가 |
실제대가 |
추정대가 |
실제대가 |
|
논산시 |
위탁전 |
5596 |
4381 |
3802 |
4413 |
4969 |
4710 |
5354 |
5525 |
5976 |
04.3.12 |
정읍시 |
|
위탁전 |
7014 |
4114 |
3276 |
5455 |
4878 |
6114 |
4548 |
05.4.1 | |
사천시 |
|
8443 |
5837 |
305 |
6018 |
6222 |
6749 |
6977 |
05.12.1 | ||
예천군 |
|
5174 |
974 |
162 |
1043 |
1034 |
1060 |
1115 |
05.11.1 | ||
서산시 |
|
위탁전 |
7379 |
1428 |
880 |
1378 |
1556 |
06.5.24 | |||
천안시 |
|
37669 |
571 |
597 |
1165 |
1120 |
06.7.1 | ||||
고령군 |
|
3582 |
|
91 |
1209 |
1203 |
06.12.1 | ||||
금산군 |
|
위탁전 |
5459 |
1597 |
1828 |
07.1.1 | |||||
동두천시 |
|
7261 |
4511 |
5439 |
07.1.1 | ||||||
거제시 |
|
위탁전 |
13415 |
08.2.1 | |||||||
양주시 |
|
25241 |
08.2.5 | ||||||||
나주시 |
|
6270 |
08.7.1 | ||||||||
단양군 |
|
6455 |
08.7.1 | ||||||||
* 추정위탁대가: 각 지자체별 계약서 * 실제 지불한 위탁대가: 홍의덕 의원에게 제출한 수자원공사 자료. * 천안시는 공업용수 위탁계약. * 동두천시 위탁대가는 생활용수와 공업용수 위탁대가 합산 비용. * 단위: 백만 원. |
③ 위탁대가에 누락된 사업비용
한편, 위탁 전년도 상수도 영업비용보다 위탁 직후 비용이 낮은 것은 초기 위탁 확대를 위한 수공 측의 적자전략이라는 이유 외에도 몇 가지 항목이 누락되어 있기 때문이다. 예를 들어, 수자원공사로 승계되지 않은 해당 공무원의 인건비와 상수도시설 보급을 위한 시설투자비는 위탁대가에 포함되지 않는다. 특히 보급률 확대를 위한 시설투자는 현행 수도법 상 위탁 대상이 아니기 때문에 수공의 시설개선 사업비는 신규보급을 위한 것이 아니다. 이 외에도 위탁의 범위를 벗어난 다양한 비용과 사업이 제외되었기 때문에, 지자체로서는 위탁대가를 지급하는 것만으로 수도사업의 모든 역할과 비용 부담에서 벗어날 수 없다.
특히 2006년 이후 위탁된 지자체의 위탁대가가 위탁 전년도의 영업비용보다 현저히 낮은 가장 큰 이유는 원·정수 구입비가 누락되어 있기 때문이다. 논산시, 정읍시, 사천시, 예천시 등 2005년까지 위탁계약이 체결된 지자체의 운영관리비에는 정수구입비(예천시는 원수구입비)가 포함되어 있지만, 이후 체결된 계약에는 원·정수 구입비용이 모두 빠져 있다. 이 경우 지자체가 원·정수·침전수 구입을 담당하지만, 이 사업을 다시 수공에 위탁할 수 있게 되어 있다. 다시 말해, 2006년 이후 상수도 사업을 위탁한 지자체는 앞에서 살펴본 위탁대가에 원·정수·침전수 비용을 수공에 추가로 지불해야 한다. 논산시의 경우, 정수구입비가 총 운영관리비에서 차지하는 비율이 65%에 이른다는 점을 볼 때, 2006년 이후 위탁된 지자체의 경우도 운영비의 두 배 이상이 수자원공사로부터 원·정수·침전수를 구입하는 비용으로 추가 지불될 가능성이 크다.
물론 동두천시의 경우처럼 자체취수 비중이 높은 지자체도 존재하지만, 수도사업의 광역화 추세에 따라 자체취수시설을 폐쇄하고 광역수원의 원·정·침전수를 구입하려는 경향이 늘고 있기 때문에 앞으로도 물 구입비용은 더 늘어날 것으로 보인다. 논산시는 금강 하류에서 취수한 물을 자체 정수해 공급하다가 위탁 이후에는 금강 상류 대청댐에서 끌어온 광역상수도 물을 공급하고 있고, 정읍시는 상동 정수장에서 자체 취수 해왔으나 지금은 섬진강 광역상수도 물을 이용하고 있다.
지금까지 살펴본 것처럼 수자원공사로의 위탁은 수도요금 인상요인으로 작용할 가능성이 매우 높다. 단기적으로는 수공의 초기 적자투자전략으로 인해 위탁으로 인한 수도요금 상승요인은 크지 않지만, 투자비가 본격적으로 회수되면서 위탁단가가 높아지는 시점에서는 큰 폭의 요금인상을 피하기 어렵다. 따라서 현재 인상되고 있는 수도요금은 위탁으로 인한 효과라기보다 정부차원의 수도요금 현실화 정책 때문이기 때문에 지금의 요금 상승폭으로 위탁과 수도요금 간의 관계를 파악하는 것은 적절치 않다. 다시 말해, 현재 수도요금은 오히려 수공이 초기 위탁단가를 낮게 책정함으로써 보다 높은 수도요금 상승요인을 억제하고 있지만, 장기적으로 위탁으로 인한 요금 상승을 피할 수 없다. 여기에 수공으로의 공공위탁에서 수익창출을 목적으로 하는 민간기업에 개입하는 민간위탁으로 변화하게 된다면 수도요금의 폭발적 인상은 예정된 결과라고 할 수 있다.
* 환경부, 2006, 상수도통계개요
상수도 위탁이 체결되면, 해당분야에 근무하던 공무원은 전환배치되거나 수자원공사에 승계된다. 2008년 현재 수자원공사가 승계받은 인원은 총 120명이며, 그 중 6명은 퇴직했다.
위탁, 혹은 민간위탁 시 해당공무원을 수탁업체로 승계시키는 것은 위탁 과정에서 나타날 수 있는 공무원들의 반발을 줄이기 위해 흔히 사용되는 방법이다. 흔히 위탁, 특히 민간위탁은 전문적인 기술을 가진 민간기업을 통해 경영효율성을 제고한다는 명분 이외에도, 정부부문 공무원의 인력감축을 위한 방법으로도 이용된다. 총액인건비 체제에서 공공위탁, 혹은 민간위탁을 통해 관련 사업 종사 공무원이 승계되면 해당 공무원의 인건비는 총액인건비의 해당을 받는 것이 아니라 위탁대가로 산정된다. 따라서 지자체는 전환배치보다 고용승계에 대한 유인이 더 크다. 수탁업체 또한 초기 계약 과정에서 나타날 수 있는 관련 업무 종사 공무원들의 반발을 줄이기 위해 고용승계를 기꺼이 받아들인다.
지자체 |
해당연도 |
승계인원 |
비고(퇴직자) |
논산 |
2004 |
11 |
3 |
정읍 |
2005 |
8 |
1 |
예천 |
13 |
| |
사천 |
12 |
2 | |
서산 |
2006 |
6 |
|
고령 |
10 |
| |
천안 |
- |
| |
동두천 |
2007 |
14 |
|
금산 |
5 |
| |
거제 |
2008 |
1 |
|
단양 |
13 |
| |
나주 |
4 |
| |
양주 |
23 |
| |
|
합계 |
120 |
6 |
상수도 사업의 위탁계약에서도 관련 업무 종사 공무원의 고용승계가 빠짐없이 포함되어 있다. 동두천시의 경우 협약서 제85조 고용전환에 관한 사항에서 수탁업체의 채용관련 규정과 절차에 따라 지자체가 추천하는 직원을 채용하고, 취업규칙과 인사관련 규정에서 정하지 않은 사유로 해직 등 고용에 불합리한 처우를 하지 않을 것을 명시했다. 고용전환 당시 최초 보수 또한 전환 당시 보수 이상으로 지급하도록 했으며 근무지는 원칙적으로 근무 당시의 지방상수도 설치지역으로 하는 것으로 되어 있다.
그러나 2008년부터 위탁 실시된 거제시, 양주시, 나주시, 단양군의 계약서에는 고용승계 계약 내용 중 보수 관련 규정이 모두 빠져 있다. 즉, 2007년까지 위탁 실시된 지자체와의 계약에서는 고용전환 당시의 보수 이상을 지급하도록 되어 있지만, 2008년부터 위탁 실시된 지자체와의 계약에서는 불합리한 처우 반대와 근무 지역에 대한 조항만 존재한다. 이는 초기에는 위탁계약 과정에서 나타날 수 있는 반발을 최소화하기 위해 고용전환 대상자들에 대한 처우를 높은 수준으로 유지하고 있지만, 수도 위탁이 대세로 자리 잡게 되면 점차 고용여건이 나빠질 수도 있다는 점을 시사하는 대목이다.
또한, 논산시의 운영관리비와 시설투자비, 그리고 위탁대가를 비교해보면 위탁이 진행될수록 변화를 보이는 것은 위탁대가와 시설투자비, 정수구입비, 그리고 인건비임을 알 수 있다. 아래 그림은 위탁 기간 동안 2003년 1월 1일을 기준으로 한 불변가격으로 각 예산을 분석한 것이다. 전력비와 약품비, 수선유지비와 기타운영유지비의 경우 위탁기간동안 큰 변화가 없는 반면, 시설투자비는 초기 집중 투자되었다가 2009년을 기점으로 큰 폭으로 감소하여 2019년 이후에는 기타운영유지비와 비슷한 수준으로 떨어진다. 인건비 또한, 2009년, 2026년 두 차례에 걸쳐 감소하고 있다. 반면, 수공으로부터 구입하는 정수구입비(논산시는 위탁대가에 포함)는 2008년부터 2015년까지 큰 폭으로 오르고, 위탁대가 또한 큰 폭으로 증가하여 2016년부터 최고점을 유지하고 있다.
<그림 3-9)> 운영관리비, 시설투자비, 위탁대가 비교(논산시)
위탁대가가 급격히 상승하는데도 인건비가 하락하고 있는 것은, 초기 시설투자비용을 회수하는 데 인건비 하락분이 일정부분 기여하고 있다는 것을 말해준다. 인건비 하락은 관련 사업장 종사자 규모의 실질적 축소로 인한 것인데, 위탁 초기를 제외하면 지속적인 시설투자는 기대하기 힘들뿐더러 설령 가능하다 하더라도 종사자의 노동 강도가 높아질 것이라고 예측할 수 있다.
논산시의 경우, 위탁 직전인 2003년 상수도사업의 총 직원 수는 46명이었다. 위탁이 실시된 첫해인 2004년에는 직원 규모가 56명으로 늘었는데, 이는 고용승계 된 11명의 인원이 포함되었기 때문이다. 그러나 이 인원은 2014년 이후 40명으로 줄어 29%의 인력이 감축된다.3) 수공이 위탁 실시 과정에서 발생할 수 있는 기존 공무원들의 반발을 줄이기 위해 일시적으로 인원을 늘렸다가 10년 후 위탁 직전의 직원 수보다 작은 직원규모로 상수도업무를 운영·관리하도록 계획했으며, 여기서 발생하는 비용은 운영관리비에 그대로 포함되어 있다. 이는 공공업무의 위탁에는 반드시 인력감축계획이 포함되어 있다는 것을 말해준다.
<그림 3-10)> 논산시 위탁 수도사업장 종사자 규모변화
비록 초기 상수도사업의 위탁은 초기 반발을 무마하기 위해 고용승계를 보장하고 있고 인력감축 비율이 다른 위탁에 비해 ‘상대적’으로 크지 않지만, ‘위탁관리’가 대세로 자리 잡게 되면 노동조건과 강도가 지금 수준만큼이나마 보장된다는 것을 확신하기 어렵다. 공공기관으로의 위탁과는 다를 수도 있지만, 대표적인 민간위탁으로 분류되는 ‘쓰레기 수거 업무 위탁’의 ‘용역 환경미화원’의 경우, 지자체에서 직접 고용한 ‘직영 환경미화원’에 비해 턱없이 낮은 임금을 받고서도 항상 초과근무에 시달리고 있다. 직영 환경미화원은 초봉 2900만원에 자녀 학비, 각종 복지수당까지 지급되고 있으나, 용역 환경미화원은 직영에 비해 절반 수준의 임금을 받고 초과근무수당도 지급받지 못하고 있다. 수공으로의 위탁은 민간위탁과 다른 공공위탁이고 수공 또한 공기업으로서 각종 복지혜택을 누리고 있지만, 공공기관에 대한 경영성과가 강조될수록 불안정한 노동환경이 형성될 가능성이 크다. 더구나 수도 사업에서 민간위탁이 전면 도입될 경우, 그나마 수공으로의 위탁 과정에서 보장받는 노동조건은 기대하기 어려워질 것이다.
① 위탁 결정의 책임소재와 위탁 해지의 현실성
수도사업 위탁의 근본적 문제는 위탁에 대한 지자체의 책임 소재를 분명히 할 수 없다는 점이다. 수도 위탁을 최종 결정할 지자체의 선출직 공무원은 임기가 4년에 불과하지만, 수도 위탁 기간은 20~30년으로 되어 있어, 계약 체결 이후 선출된 공무원들이 위탁 문제에 개입할 수 있는 여지가 거의 없다. 특히 수공의 전략이 초기에는 적자를 보더라도 시설비 등을 적극 투자하지만 점차 비용 대비 수익을 늘려 나가려고 한다는 점에서, 실제 위탁상의 문제가 드러나게 될 때는 계약을 체결한 선출직 공무원들의 임기가 이미 종료된 이후다. 결국 위탁계약을 체결한 선출직 공무원들은 위탁으로 발생하는 문제에 대해 아무런 책임을 지지 않는다.
물론 계약기간 도중에도 이를 해지할 수 있는 방법은 있다. 수도법 시행령 제40조에는 ‘수탁자가 위탁받은 수도관리업무의 운영이 부진하여 위탁목표를 달성할 수 없게 된 경우’나 ‘주민투표법에 따른 주민투표의 결과 위탁계약을 해지하기로 한 경우’ 위탁계약을 해지할 수 있다는 내용을 계약서에 자세히 밝혀 놓을 것을 명시해 놓았다.
이에 따라 위탁계약서에도 계약의 중도해지 조항들이 존재한다. 이 경우는 지자체에 의한 경우, 수공에 의한 경우, 불가항력에 의한 경우로 나뉘어 있다.
그러나 더 이상 위탁을 실시할 수 없을 정도로 부득이한 경우가 아니면, 실제 위탁계약을 해지하기란 거의 불가능하다. 2008년부터 위탁실시 된 지자체들의 경우 중도 해지 시 지자체는 해지지급금을 해지 효력 발생일로부터 30일 이내에 산정하도록 되어 있는데, 수공에 의한 책임일 경우 기존에 투입된 자금에 대한 지급 잔액을 수공에게 지급해야 하며 지자체의 귀책사유나 불가항력으로 인한 경우에는 기투입 자금에 대한 지급잔액과 미래기대수익현가4)를 잔여운영기간을 고려하여 가중 평균한 금액으로 지급해야 한다. 불가항력이나 지자체의 귀책사유로 인한 계약 해지 시 지급금 산정 공식은
[지급잔액 × (1-잔여운영기간비율)] + [미래기대수익현가 × (잔여운영기간 비율)]
이 된다. 이 기준은 수도법 시행령에 따라 2007년 1월 16일 환경부 장관이 고시한 「수도시설 운영·관리업무의 위탁에 관한 규정」에 명시된 공식을 따른 것이다.
중도해지 요구 주체 |
사유 |
지자체 |
① 수공의 귀책사유로 인해 사업의 시설개량 또는 운영관리 등이 1년 이상 지연되거나 정상적으로 추진할 수 없는 경우 ② 위탁협약에서 정한 사업기간 내에 정당한 사유 없이 시설사업을 착수하지 아니하거나 착수 후 사업시행을 지연, 또는 기피하여 사업의 수행이 불가능하다고 판단되는 경우 ③ 3년 연속 위탁성과평가 결과 65점 미만인 경우(지자체의 귀책사유인 경우 제외) ④ 지자체가 수공의 관계법규 또는 위탁협약에서 정한 중대한 사항의 위반에 대한 지시 또는 명령을 하였음에도 이를 지키지 아니하여 주민에게 피해가 발생한 경우 ⑤ 위탁시설에 대한 유지보수 소홀 등 시설관리 태만에 대한 지적에도 불구하고 시정되지 아니하여 수공의 지속적인 수도시설운영이 주민에게 피해를 줄 가능성이 크다고 판단되는 경우 ⑥ 수공의 파산 등 경영상태가 악화되어 정상적인 사업수행이 곤란한 경우 ⑦ 수공의 노동쟁의 등의 문제로 수돗물 공급에 중대한 차질이 발생한 경우 ⑧ 위탁업무 범위내의 사고나 수질사고 발생으로 주민피해 발생 또는 발생우려가 중대하여 사업수행이 어려운 경우 |
수자원공사 |
① 지자체의 귀책사유로 사업의 시설개량사업 또는 운영관리 등이 1년 이상 지연되거나 정상적으로 추진할 수 없는 경우 ② 지자체의 지시 또는 지자체의 책임 있는 사유로 인해 사업비(시설개량사업비 또는 운영관리비)가 협약시보다 현저히 축소되어 위탁목표를 달성할 수 없는 경우 등 |
불가항력 |
① 전쟁, 사변, 내전 등 정치적 불가항력 사유로 위탁업무 수행이 불가능한 경우 ② 지진, 홍수, 해일, 태풍, 화산폭발, 산사태 등 천재지변의 사유로 위탁업무 수행이 불가능한 경우 ③ 「주민투표법」에 따른 주민투표결과 주민이 위탁협약 해지를 요구하는 경우 ④ 수공의 고의나 과실이 없는 사유로 사업추진이 지연 또는 중단 되거나 비용이 초과되는 경우 ⑤ 이 협약에 의한 보상과 관련하여 민원이 발생되어 사업추진이 지연되거나 비용이 초과되는 경우 |
① 불가항력의 발생으로 이 사업 대상시설의 시설개량 또는 대상시설의 운영이 6개월 이상 중단되는 경우 ② 불가항력의 발생으로 시설개량 사업비와 운영관리비가 현저히 증가하여 이 사업을 정상적으로 추진할 수 없는 경우 에는 지자체 또는 수공은 30일 이상의 기간을 정하여 상대방에게 협약의 해지를 통지할 수 있으며, 이 경우 이 협약은 동 기간의 만료로써 종료된다. |
이 공식은 2008년 이전에 위탁 실시된 지자체에서는 사용하고 있지 않지만
사유로 인한 중도계약 해지 시 지자체는 ‘미래 순현금흐름(계약서에서 제시한만 내용적으로는 크게 다르지 않다. 예를 들어 동두천시의 경우 수공의 귀책 현금유입에서 현금유출을 뺀 금액)을 적정할인율로 할인한 현재가치 금액’에 ‘사업개시 후 해지시점까지의 실제 소비자 물가변동율을 반영한 금액의 80%에 해당하는 금액과 수공이 수납하여 가지고 있는 요금’과의 차액을 수공에게 지급해야 한다. 여기서 만일 귀책사유가 지자체에게 있을 경우 미래 순현금흐름을 적정할인율로 할인한 현재가치 금액에 사업개시 후 해지시점까지의 실제 소비자 물가변동율을 반영한 금액의 100% 수공에게 지급해야 하며, 불가항력일 경우는 90%를 지급해야 한다.
따라서 지자체로서는 중도 해지로 인한 지급금의 부담으로 인해 계약을 취소하기 어렵다. 더구나 최근 계약 사례들에서 보이듯이 주민투표에 의한 중도 해지도 지자체 귀책사유와 동일한 지급금 산정 공식을 사용하기 때문에 주민 다수가 위탁운영에 반발하더라도 실제 계약을 해지하는 것은 거의 불가능하다.
결국 위탁 도중에 위탁에 대한 문제가 불거지거나 주민들이 반발해도 계약을 해지하기 어려우며, 위탁계약을 책임져야 할 선출직 공무원들은 이미 임기가 종료된 이후일 가능성이 크다. 사업 초기 적자 출혈을 감행하는 수공이 본격적인 수익창출을 시도하게 되면 수도 위탁의 다양한 부작용이 일어날 가능성이 크지만 이를 책임질 주체와 문제를 해결할 방법은 모호하게 되어 있는 것이다. 분쟁 해결을 위한 조정위원회가 존재하지만, 얼마나 실효성을 발휘할 수 있을지는 의문이다.
② 비밀유지 조항과 주민참여
한편, 계약서상의 비밀유지조항도 문제다. 13개 지자체와의 협약서에는 예외 없이 ‘비밀유지 조항’이 포함되어 있는데, 해약 해지 후에도 5년 동안 이미 알고 있는 정보나 법에 의해 그 공개가 허용되는 정보, 각종 분쟁해결절차에 의한 정보 공개, 정보공개 당사자의 법률자문이나 보험회사, 금융회사 등에 의한 정보공개를 제외하고 협약의 조건이나 사업을 수행하며 취득한 정보와 자료를 제3자에게 제공할 수 없게 되어 있다.
그러나 이런 계약사항은 현행법과 충돌한다. 위탁계획서의 작성과 의견수렴에 대한 조항은 2006년 6월 30일부터 시행된 수도법 시행령 일부개정안 22조의 5에서부터 도입되었는데, 여기에는 위탁심의위원회에서 위탁관련 사항의 의견을 들은 후 20일 이상 주민에게 공람하고 설명회를 개최하도록 되어 있다.5) 또한, 위탁계획서를 주민에게 공람하려는 때는 미리 위탁계획서의 개요와 공람기간, 공람장소, 의견의 제출시기와 방법 등을 한 개 이상의 중앙일간신문과 해당지역 지방일간신문에 각각 1회 이상 공고하고, 공람장소에 관계 서류를 비치하도록 하고 있다. 따라서 2008년 4월에 실시협약을 변경한 천안시와 2007년 11월 협약을 체결한 거제시, 2008년 2월 협약을 체결한 양주시, 4월에 체결한 나주시, 같은 해 계약을 체결한 단양군의 경우 비밀유지 협약은 수도법 시행령에 위반한다.
수도사업의 위탁은 주민의 생활에 직결된 것이기 때문에, 계약 사항을 비밀로 하기보다는 전면 공개하여 주민 스스로 객관적인 상황 판단이 가능하도록 보장해야 한다. 그것이 수도법 시행령의 의견수렴 조항의 취지일 것이다. 나주시 상수도 위탁사업의 경우, 2007년 ‘나주시 상수도 위탁사업 시민검증위원회(이하 시민검증위)’가 조직되어 시민 스스로 상수도 위탁의 타당성을 검증해 나간 사례는 조사 과정과 방식에서 부족한 점이 있지만 향후 위탁 등 중요한 의사결정 과정에 도입해 볼 만한 모델이다.
시민검증위는 상수도 위탁을 추진 중인 나주시의 정책에 맞서 공무원 노조가 문제를 제기하자 2007년 7월 나주상가번영회, 나주시요식업협회, 나주실크로드, 나주 풀뿌리 참여자치 시민모임, 나주사랑시민회, 나주시행의정지기단, 나주진보연대, 영강동주민자치위원회 등 8개 단체와 관심 있는 시민을 공개 모집하여 결성되었다. 시민검증위는 상수도 위탁 실시 중인 논산시와 위탁 포기 지자체인 전주시를 방문하고 공무원 노조, 상수도 사업소 등과 모임을 갖는 등의 활동을 펼쳤다.
시민검증위의 선행 위탁 사례 조사는 위탁 기간이 얼마 되지 않은 상황에서 위탁 기간 전반에 대한 예측을 통한 검증보다는 위탁 초기 성과를 중심으로 검증이 이루어졌기 때문에 명확한 한계를 가진다. 수공은 어느 지자체를 막론하고 초기 사업투자를 늘려 단기적인 성과를 노리기 때문에 초기 성과로 전체 위탁 상의 문제점을 발견할 수 없기 때문이다. 수도사업 위탁의 문제점과 부작용은 기존 위탁체결 지자체의 위탁대가가 급격히 높아지는 2010년을 전후해 나타나게 될 가능성이 크다.
당시 시민검증위에 참여한 나주시 진보연대 관계자에 따르면 시민검증위에 폭넓은 시민들이 참여하지 못했고, 참여 단체 내에서도 의견이 합의되지 않는 등 여러 한계가 있었다고 밝히고 있다. 또한, 공무원 노조 관계자도 시민검증위원회가 상수도 위탁 반대 여론 때문에 마지못해 결성된 것이어서 별다른 적극성을 가지고 활동하지 못했다고 평가했다. 실제 조사를 통해 위탁 성과를 분석할 수 있는 역량이 없었기 때문에 각 단체별 의견을 청취하는 수준에서 머물렀다는 것이다. 또한 내부에도 친 시장적 성향의 사람들이 섞여 있었기 때문에 뚜렷한 결론을 내지 못했다는 평가도 있다.6)
그럼에도, 나주시의 시민검증위 구성과 활동은 최소한 방법적인 면에서 앞으로 상수도 위탁을 논의하는 지자체에게 하나의 참고사례가 될 수 있다. 또한, 이미 위탁이 실시 중인 지자체에서도 위탁성과를 평가하는 등의 관리 차원에서 시민검증위의 한계를 보완한 모델을 구성하여 다양한 주민참여 방식을 모색해볼 수 있을 것이다.
4) 4) 직영은 전문성을 담보할 수 없는가? ; 마산시 칠서정수장 사례
수도사업 구조개편을 추진하고 있는 환경부가 위탁, 혹은 민간위탁을 적극 도입해야 하는 주요 논리로 내세우고 있는 것이 지자체별로 흩어져 있는 수도관리체계의 광역화 필요성, 비전문성의 전문화이다. 그 중 수도관리체계의 광역화는 민간위탁이 아니라 직영체계에서도 가능한 일이고 오히려 민간위탁보다 직영체제에서 현실화 가능성이 높다고 할 수 있음으로,7) 실질적인 민간위탁 이유로 제시하는 것은 직영체제의 비전문성에 관한 것이다.
환경부가 밝히고 있는 직영체제 수도사업의 비전문성 문제는 기능직·일용직 등 단순 업무인력(60.9%)이 다수이고, 순환 일반직(행정, 기술)의 선호도가 저하되고 있기 때문에 전문성이 보장될 수 없다는 것이다(환경부, 2008).
구 분 |
총 직원 |
행정직 |
기술직 |
재무회계 |
기능직 |
기타 (청경·일용직) |
계 |
14,075 |
1,841 (13.7%) |
3,573 (25.4%) |
64 (0.0%) |
5,579 (39.6%) |
3,000 (21.3%) |
특·광역시 |
6,746 |
1,174 |
1,779 |
20 |
3,041 |
732 |
시·군 |
7,329 |
667 |
1,794 |
44 |
2,556 |
2,268 |
* 출처: 환경부, 2008 |
그러나 이런 환경부의 주장을 인정하더라도, 이것이 위탁이나 민간위탁의 방법으로만 해결할 수 있다는 논리는 설득력이 약하다. 상수도 위탁을 추진했다가 다양한 반발에 부딪혀 포기한 마산시의 사례는 직영과 민간위탁이라는 운영형식만으로 ‘전문성’을 판단할 수 없다는 것을 보여준다. 마산시 상수도 사업의 사례를 통해 직영과 위탁 간의 전문성 문제를 검토해 보자.
① 마산시의 위탁 추진과 실패
마산시는 2000년 9월에 환경부에서 개최한 유수율 제고 시범사업 추진 및 노후 수도관 개량사업 활성화 방안 회의에서 유수율 제고 시범사업과 노후 관개량 시범사업 대상으로 선정되었다. 이에 따라 환경부, 한국수자원공사 그리고 경남도와 1년 이상 수차례에 걸쳐 유수율 제고를 위한 시설개선 사항인 블록시스템도입 및 수압조정, 수압 및 유수율 측정, 관로등 시설물 개선, 개량기 교체, 관리시스템 설치 방안과 기술진단 및 재원조달 방안을 협의했다.
이후 2001년 8월 1일 마산시와 수자원공사 간에 마산시 유수율 제고사업 시행을 위한 기본 협약을 체결했는데, 여기에는 수자원공사와 함께 세계적인 프랑스 물기업인 비벤디사가 포함되었다. 당시 마산시 관계자는 비벤디가 포함된 이유에 대해 수자원공사가 상수도사업에 대해서는 아직까지 기술이나 경험이 매우 부족하기 때문에 세계적으로 상수도 분야에 기술과 경험이 우수한 비벤디사를 끌어들인 것이라고 보고 있었다.8) 수자원공사는 댐, 원수취수, 송수분야를 전문으로 해왔기 때문에 배수분야는 직영체제에 비해 기술이 앞선다고 내세울만한 근거가 없었기 때문이다.
한편, 마산시 칠서 정수장은 자체 기술력이 매우 뛰어난 편에 속했다. 칠서 정수장은 마산, 창원, 창녕, 함안 지역 20여만 가구에 수돗물을 공급하고 있었는데, 2000년에는 칠서정수사업소 실무팀이 각종 연구와 실험을 통해 10가지 처리공정을 개선하기도 했다. 시험운전을 해본 결과 하루 슬러지 처리장으로 유입되는 물의 양이 78%가 감소했으며 슬러지를 처리한 회수수의 탁도도 100ppm에서 5ppm으로 20배나 낮추는 성과를 거두었다.
이런 성과에도 불구하고 2002년 5월 30일 수자원공사와 비벤디사 공동명의로 제출된 보고서는 단순한 유수율관리 제고를 위한 사업만이 아니라 전반적인 운영관리에서 위탁을 전제한 내용으로 작성되었다. 보고서에는 시설 개선사업으로 향상된 유수율의 지속적인 유지와 사업시행 효과를 사업 시행자로 하여금 보장할 수 있는 기본 틀을 마련하고, 선진 수도시설 운영관리기술을 정착시키기 위해 취수장부터 급수전까지 전반적인 수돗물 공급시설의 운영과 유지관리를 수자원공사와 비벤디사에게 위탁한다는 내용이 포함되었다. 위탁기간은 시설개선 공사기간 4년을 포함하여 24년간으로 제안되었다.
당연히 민간위탁 추진의 타당성에 대한 문제제기가 터져 나왔다. 전국공무원노동조합마산지부는 ‘마산시 상수도 위탁관리저지대책위원회’를 결성하고 ‘마산시 상수도위탁관리 저지 성명서’를 발표하는 등 적극적인 저지활동을 펼쳐나갔고, 시의회에서도 시가 의지를 갖고 한다면 자체적으로도 유수율 제고가 가능한데도 굳이 485억 원(시 50%, 시행자 50%)을 들여가며 외부기관을 통해 해결하려는 것은 문제가 있다는 지적이 제기됐다. 결국 마산시는 유수율제고 사업을 자체 실시하기로 결정하고 위탁계획을 철회했다.
② 직영체제 유지 이후 물 관리의 전문성
직영체제가 유지되었지만 마산시 칠서정수장은 전문적인 물 관리 능력을 보여주었다. 2003년 10월 27일, ISO14001(국제표준화환경경영체제) 인증을 취득한데 이어, 2006년에는 국립환경과학연구원이 주관하는 정도관리 테스트에서 ‘올해 먹는 물 분야 숙련도 시험평가 최우수기관’으로 선정되어 정도관리 검증서(Certificate of Environmental Laboratory)를 교부 받았다. 정도관리 테스트는 국립환경과학원이 매년 수질검사기관의 측정분석 능력을 향상시키고 분석 결과의 정확성을 높여 국가공인 기관으로서의 신뢰성 확보를 위해 실시하는 평가다.
또한 2008년 6월 16일에는 마산시 수도사업소에서 근무하는 공무원(지방공업7급)이 고안한 수돗물공급용 강압밸브의 압력제어장치와 방법이 마산시 명의로 특허결정 됐다. 이 특허는 수돗물공급 배수관로에 압력조절밸브인 감압밸브를 급수수요시간과 수요량에 맞추어 언제든지 적정수압을 원격으로 조절할 수 있는 장치와 방법으로, 배수지의 수압분포에 따라 구성한 블록별로 급배수관망 내 노후와 수압불균형에 의한 누수를 방지하고 무인·자동 운영이 가능하게 만든 것이다. 이 방식이 도입되면 정수생산량이 하루 40만 톤에 이르는 마산시의 경우 연간 17억 원의 비용절감 효과를 거둘 것으로 예상되고 있다. 공무원이 전문성이 떨어지기 때문에 위탁관리를 해야 한다던 환경부를 비롯해 전국 지자체에서는 마산시를 직접 방문해서 연구 성과를 확인하는 등 공무원의 ‘전문성’을 배우기 위해 분주했다. 해당 공무원은 7월 4일 6급으로 특별 승진 되었고, 앞으로도 지속적인 연구개발로 우리나라 수도시설 발전에 기여하고 싶다는 포부를 밝혔다. 이는 상수도 시설 공무원들의 현장경험과 연구여건이 확충되고, 성과에 대한 적절한 인센티브가 고안되면 현 체계 아래에서도 충분히 전문성을 보장할 수 있다는 것을 보여준다.
위탁 계획을 철회하고 직영체제를 유지하고 있는 마산시 칠서정수장이 먹는 물 분야 숙련도 평가에서 최우수기관으로 선정되고, 공무원이 민간 기업도 생각하지 못한 기술을 개발했다는 사실은 환경부가 내세운 것처럼 ‘직영체제=비전문적’이라는 공식이 사실에 부합하지 않음을 보여주고 있다. 사실상 현재까지 거의 유일한 국내 수탁기관인 수자원공사를 제외한다면 직영체제에서 근무한 수도 공무원보다 뛰어난 국내 전문 인력을 찾기 어려우며, 그나마 수자원공사 또한 댐 관련 사업에 치중해 왔기 때문에 상수도 사업 분야의 전문성이 압도적으로 높다고 주장할 만한 근거도 별로 없다. 또한, 지나친 순환보직 등의 문제 때문에 전문성이 유지되기 어렵다는 주장 또한, 직영체제에서 해결하지 못할 문제는 아니다. 정부의 주장대로라면 상수도 사업은 전문성을 인정받는 해외 거대 물기업에 모두 넘겨줘야 한다는 논리로 귀결되고, 이는 환경부 스스로 밝힌 국내 물 기업 육성 계획과도 모순된다. 결국 환경부는 민간위탁을 추진하기 위해 논리적 근거도 불분명한 상수도 사업의 광역화계획이나 직영체제의 비전문화를 들고 나오고 있는 것이다. 정부의 물산업 민간위탁 추진이 ‘실용적’인 이유보다 ‘정치적인 신념’에 근거하고 있다는 비판이 등장하는 이유다.
1) 위탁기간은 지자체 별로 20~30년 이지만 편의상 2018년까지의 위탁단가만 분석했다. 공업용수 위탁인 천안시는 그림에서 제외했다. 위탁단가는 계약서에서 정한 위탁대가 산정의 기준이 되는 m3 당 단가이다.
2) <표7>에서는 계약서상 현금흐름표가 제시되지 않은 거제, 양주, 나주, 단양과 천안의 사례를 제외했다.
3) 시설투자를 초기에 집중하고 나중에 시설투자비와 인건비 등을 감축시키면서도 위탁대가를 인상하는 경향은 다른 위탁 사례들에서도 공통된 경향이다. 최근 위탁이 실시된 거제시의 경우에도 위탁직후에는 직원 총원이 46명으로 2006년(위탁 전) 38명에 비해 8명이 늘지만, 2017년부터는 31명으로 줄게 된다.
4) 미래기대수익현가는 해지 시 실적치에 근거한 미래 기대수익 흐름을 불변수익률로 할인한 금액이다.
5) 2008년 6월 28일부터 시행된 현행 수도법 시행령에서는 제37조(위탁계획서의 작성 및 의견 수렴 등)에 명시되어 있다.
6) 나주시 진보연대 관계자와 나주시 공무원 노조 관계자 인터뷰.
7) 정부의 수도사업 구조개편 방안이 수도사업 광역화와 민간위탁이라는 두 방향으로 이루어져 있다고 할 때, 민간위탁 이전에 수도사업 광역화가 먼저 추진되어야 한다. 광역화 이전에 민간위탁이 추진되어버리면 2~30년 단위의 장기계약을 특징으로 하는 수도사업 민간위탁이 상당히 비효율적으로 추진될 수 있기 때문이다. 따라서 광역화 계획은 민간위탁과 전혀 별개의 문제라고 할 수 있다.
8) 이에 대해 전국공무원노조마산시지부에서는 세계를 무대로 기업인수 합병을 전문으로 하는 프랑스 비벤디사가 사업영역 확장을 위해 한국수자원공사를 앞세워 환경부에 압력을 행사하는 방식으로 2001년 12월 수도사업을 민간에 위탁할 수 있도록 했다고 보고 있다. 유수율 제고라는 명목으로 위탁관리 보고서를 제출한 것도 초국적 물기업의 시장 확대전략이 개입된 것이라는 시각이다.
|