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지난 3월 9일 사회디자인연구소 제9차 조찬포럼을 양재진 교수를 모시고 [한국 복지국가 전략의 성찰과 모색]이라는 주제로 논의를 했다. 양교수는 행정학자이면서 동시에 보기드물게 복지와 연금문제 등에도 정통한 학자이다. 이번에 주제 발제한 내용도 좋은 논문이나 여기서는 지면관계상 분량이 많아서 참고할 좋은 표와 그림 등을 많이 생략하고 정리했음을 밝힌다. 그리고 발제에 대한 심도 깊은 논평과 질문 토론 내용도 분량이 많아서 관련 글로 올리니 꼭 같이 읽어 보기를 권한다.
1. 서론
O 그러나, 그 누구도 선뜻 우리나라를 선진국으로 부르지를 않는다. 경제적으로 더 많은 것을 성취해야 선진국이 되는 것일까? 선진국은 단순히 경제적 능력만으로 이루어 지는 것은 아니다. 경제, 정치, 문화, 사회 등 다양한 방면에서 높은 수준의 성과를 보여야 선진국으로 인정받을 수 있다. 그렇다면, 우리나라가 선진국이 되기 위한 여러 조건 중에 특히 부족한 부분은 무엇일까? O 2010년 8월 15일 미국의 유명 시사주간지 뉴스위크 (Newsweek)가 발표한 ‘세계 최고의 국가’ 순위는 우리나라의 성취와 한계를 동시에 보여 주고 있다. 뉴스위크는 한국을 세계에서 15번째 가는 최고 국가로 선정하여, 대한민국이 선진국의 일원이 되었음을 알리고 있다. 그러나 교육(education), 건강 (health), 삶의 질 (quality of life), 경제의 역동성 (economic dynamism), 정치환경 (political environment)의 5가지 지표 중, 최고점에 가까운 점수를 받은 교육수준(세계 2위)과 경제의 역동성(세계 3위) 때문에 전체 순위가 올라 갔고, 건강과 삶의 질 부분은 각각 23위와 29위에 머물렀다. O 뉴스위크의 순위평가가 모든 진실을 함축하고 있다고 맹신할 수는 없다. 하지만, 우리가 진정한 선진국이 되기 위해서는 ‘건강’과 ‘삶의 질’로 대표되는 ‘복지’ 분야의 발전이 필요하다는 것을 다시 한번 일깨워 주고 있다는 데는 반론의 여지가 없을 듯 하다. 이번 뉴스위크 조사에서 상위 10위 안에 든 나라 중 7개 국가(핀란드, 스위스, 스웨덴, 룩셈부르크, 노르웨이, 네델란드, 덴마크)가 유럽의 복지국가라는 점은 매우 시사적이다. 한마디로 선진국이라 불리우기 위해서는 경제와 복지의 균형적 발전이 절대적으로 필요함을 보여준다 하겠다. O 이 글은 우리나라에 복지국가를 건설하기 위해 우리가 지향해야할 복지국가의 좌표를 살펴보고 복지정책의 개혁과제를 제시하고자 한다. 이를 위해 먼저 과거 복지전략을 비판적으로 살펴보고, 현재 진행중인 복지논쟁을 음미한 후, 미래 전략을 제시하는 순서를 밟을 것이다.
O 1960년대부터 1980년 중반까지 권위주의 체제하에서 산업화가 이루어진 시기에는, 산업화전략이 있었을 뿐 복지국가전략은 부재하였다. 하지만, 선성장-후분배라는 이념적 지배 하에서, ‘최고의 복지’는 산업화를 통해 일자리를 마련하고 근로를 통해 빈곤을 탈출할 수 있게 하는 것이라는 모종의 공감대가 형성되어 있었고, 실제 높은 수준의 경제성장과 지속적인 임금상승을 바탕으로 빈곤에서 벗어났다 O 이 시기 복지국가전략은 부재하였지만, 국가주도 산업화의 논리에 따라, 한국 사회보장제도의 기초가 세워져, 우리나라 복지국가의 실제적인 기틀이 만들어진 것도 이때이다. - 둘째, 정치적 이유로 사회보장제도가 도입되어야 하는 경우, 국가재정의 최소화를 위해 사용자와 근로자가 공동 부담하는 사회보험형식으로 제도가 설계되었고, 기업의 비용부담 능력을 고려하여 보험료 부담은 낮게 그리고 대기업부터 도입이 되어 순차적으로 확산되게 만들었다. 마찬가지 재정의 최소환 논리로 인해, 일반재정에서 부담해야하는 공공부조와 사회복지서비스는 수급조건을 매우 엄격하게 만들고 급여수준을 낮추어 전체 재정 부담이 최소화되게 만들었다. - 셋째, 권위주의 산업화 시기에 경제적 논리에 따라서만 사회보장제도가 형성된 것은 아니다. 권위주의 정권의 정치적 지지기반을 강화하기 위해, 공무원, 군인, 교사, 교수 등 넓은 의미의 공적분야 종사자에게는 앞서서 사회보장제도가 도입되었고 (예: 특수직역연금과 의료보험제도 이른 도입), 사회보장설계와 도입시기 결정에 수출대기업의 이해관계를 적극 반영하였으며 (예: 조합주의에 기반한 의료보험제도의 도입 + 국민복지연금제도의 연기 등), 다양한 비정형의 복지정책적 수단을 동원하여 표밭을 관리하여 왔다 (예: 선거철 공공근로의 확대, 농촌 새마을 운동이나 추곡수매제도 등을 통한 보조금의 지급). - 그 결과, 한국의 사회보장제도는 사회적 보호를 필요로 하는 다수의 사람보다 그렇지 않은 소수의 사람 위주로 제도발전이 이루어져 왔다. 그 결과 다른 산업국가와 비교할 때 비슷한 경제력에 비추어 한국의 공공사회지출 규모가 매우 작았고, 이러한 경향성은 최근까지도 이어져 내려오고 있다.
O 민주화로 그동안 억눌려져 있던 분배욕구는 급격하게 표출되었다. 그러나, 산업화 시기 형성된 복지국가의 기본 틀에서 벗어나지 못한 채, 과거의 틀이 확대 재생산되는 결과만을 낳았다. 그 이유는 다음과 같다. - 첫째, 노동의 분배욕구는 사업장내 급격한 임금상승과 기업복지의 확대로 충족되어 갔다. 대기업은 기업별로 조직화된 노조의 분배요구를 수용하는 대신, 신경영전략으로 화답하면서 내부노동시장의 형성을 도모했다. 이런 상화에서, 기업별로 조직화된 노조는 노동계급의 연대차원에서 공공복지의 확대를 요구할 통합된 힘도 약했지만, 그러할 유인도 점차 사라져 갔다. - 둘째, 민주화 이행기였으나, 정치적 실권은 보수주의자들에게 있었고 (노태우.김영삼정부), 소선거구제의 확립으로 인해 전국단위의 공공재인 ‘복지’는 지역구 의원들에게 항상 2차적인 관심만을 끌었다. 즉, 정치권에서 국가적 아젠다로서 ‘복지’를 만들어낼 이유도 유인도 없었다. O 따라서, 1980년대 말 최저임금제와 국민연금의 시행, 전국민의료보험제도의 도입, 그리고 1990년대 중반 고용보험의 도입이 이루어졌지만, 과거의 패턴은 그대로 유지되었다. 사회보험형식, 위로부터 아래로의 적용확장, 엄격한 선별주의에 기반한 사회복지서비스와 공공부조, 그리고 기업의 요구대로 조합주의적 의료보험제도의 유지 등이 그것이다. 3) 1997년 이후 민주당 집권기 O 1997년 IMF 경제위기의 와중에 우리나라 역사 상 최초로 친복지적인 정권인 김대중정부가 수립되었다. 김대중 정부는 ‘생산적 복지’의 기치아래 복지국가의 기틀을 새롭게 만드는 복지개혁에 착수하였다. 1980년 이후 20년 가까이 복지개혁의 시금석이 되어왔던 의료보험통합, 국민연금의 도시지역 확장을 통한 전국민연금시대의 개막, 산재와 고용보험을 전체 임금근로자에게 적용 확대, 그리고 근로가능인구에 대해서도 공공부조를 제공하는 국민기초생활보장제도의 도입이 그것이다. O 그러나, 위의 개혁들은 기본적으로 민주화 과정에서 제안되었던 민주화 프로젝트로 완성으로, 10년 보수주의 정권에서 지연되었던 과제의 일괄처리라는 의미가 강했다. 1990년대 이후 진행되어온 한국 산업구조와 노동시장의 변화, 그리고 1997년 이후 적극화된 유연화된 노동시장과 조응하는 사회보장제도의 정비는 아니었던 것이다. O 따라서 대대적인 복지개혁과, 제도확장 그리고 새로운 복지프로그램에도 불구하고, 사회보험의 사각지대는 그대로이고, 소득격차와 빈곤은 확대되며, 출산률은 세계 최저수준, 자살율은 최고수준에 이르는 암울한 사회복지적 성과를 맞이하게 된다. O 노무현 정부는 2006년 ‘비전 2030’을 통해 우리나라 역사상 처음으로 중장기적인 복지국가전략을 마련하여 김대중정부의 한계를 극복하고자 하였다. 비전 2030은 저출산고령화 등 신사회위험에 대해 대비하고 2030년까지 사회지출 기준으로 OECD 중간수준의 복지국가를 건설하는 것을 요체로 한 비전이었다. 그러나, 한국복지국가의 질적변화를 이끌어내지 못하고, ‘비전’으로만 남고 말았다. 그 이유는, - 근본적으로 정권말기에 복지개혁을 추진하고, 복지예산 반영이 (정권이 바뀐) 2008년에야 이루어진 일정상의 오류는 차지하고라도, O 결론적으로 말하면, 민주정부 10년의 노력에도 불구하고 아직도 한국은 경제력과 민주주의 발달 정도에 비추어 볼 때 매우 저발달된 복지국가를 가지고 있다. 제도는 미발달되어 있고, 급부수준이 낮으며, 법규정과는 달리 많은 국민들이 사회보장제도의 혜택을 받고 있지 못하다. 따라서 한국 복지국가의 사회적 성과는 매우 낮다. 소득불평등도는 물론 빈곤율도 높으며, 그 정도는 날로 확대되어 가고 있다. 그러나 무엇보다 한국 사회의 중장기적인 지속가능성에 경고를 주는 징후들이 나타나고 있음에 주목해야 한다. OECD 최고 수준의 높은 자살율과 추락하는 출산율이다. 급속히 진행되는 고령화를 감안할 때, 우리나라의 성장잠재력은 물론 존립 자체마저 위협받는 상황에 다달은 것으로 분석된다. 3. 현단계 복지논쟁의 현주소와 한계 1) 최근 복지논쟁의 부각 원인 O 1960년대부터 김대중. 노무현 시절에 이르기 까지,
O 그러나 최근 복지논쟁과 과거의 그것이 다른 것이 있다면 그것은, O 이번 대선과 이어진 총선에서 복지가 주요 선거쟁점이 된다면, 그것의 결과는 과거 ‘선성장-후분배’ 논리에서 무의사결정론적으로 의도적으로 무시되어 왔던 복지가 어떤 식으로든 확대되는 계기로 작용할 것으로 보인다. 이런 상황인 만큼, 우파와 보수언론의 복지확대에 대한 경계와 비판 수위는 높을 수밖에 없고, 복지논쟁은 정책중심의 논쟁을 넘어, 고교평준화나 햇볕정책처럼 매우 정치적이고 이념적인 논쟁으로까지 변하고 있다. O 그렇다면 최근의 복지논쟁이 a.미래 한국 복지국가의 좌표를 설정하는 데 기여하고 있으며, b.구체적인 사회정책적 대안과 c.재정/정치적 실행 전략 마련에 실천적 함의를 주고 있는가? 필자는 a.b.c. 모두 미흡하다고 평가를 내린다. 하나씩 평가를 내려보자. 2) 무상급식과 보편주의 vs. 선별주의 논쟁 O 6.2 지방선거에서 야권이 내세웠던 무상급식은 학교급식 문제를 떠나, 오세훈의 적극적 반대로 복지전반의 보편주의와 선별주의 논쟁으로 비화되고 있다. O 친복지주의자의 입장에서 본다면, 선별주의보다는 보편주의 원칙을 견지하는 것이 필요하다. 보편주의가 사회보장프로그램의 사회적 성과를 높이고 정치적 지지를 높이는 데 유리하기 때문이다. - 스웨덴의 경우에도 보편주의적 프로그램에 대한 정치적 지지는 높고 지속적으로 상승하나, 주택보조나 공적부조 처럼 저소득자를 타겟으로 하는 공공부조형 복지제도에 대한 국민적 지지는 부정적인 것을 알 수 있다. - 재분배 효과도 보편주의가 중장기적으로는 유리하다. 보편주의를 통해 공적이전지출에 대한 국민적 지지가 높아지면, 이를 바탕으로 공적 이전 규모를 “두껍게” 가져갈 수 있기 때문으로 분석된다. 누진세가 아닌 상태에서도 가구당 공적이전 혜택을 보편주의적으로 동일하게 하고 그 수준을 다소 높이면, 재분배 효과가 매우 커짐을 알 수 있다 O 그러나, 복지국가의 역사를 되돌아 볼 때, “두꺼운” 보편주의 프로그램이 일거에 도입되기는 어렵다. 스웨덴 같은 나라도, 애초에는 자유주의 영국처럼 소위 light Beverage형의 국가였다. 2차 대전 이후 경제력과 사민당의 장기집권을 바탕으로 두꺼운 보편주의 프로그램을 성취할 수 있었다. O 그리고 환경변화에 따라 매우 유연하게 프로그램별로 보편주의와 선별주의 원칙을 적용한다. 고령화에 따라 재정문제를 감당하기 어렵게 되자, 1999년 사민당정부 하에서 보편주의적이었던 기초연금을 선별주의에 기초해 보충급여형의 기초보장연금으로 전환한 것이 단적인 예이다. 보편주의적인 기초연금을 포기함으로써 아껴지는 재원을 바탕으로 국가의 보장 수준을 높여 국가의 보호가 필요한 노인들에게 더 높은 수준의 기초보장을 제공한 것이다. O 복지 후발주자인 한국의 경우, 추상수준에서 이루어지는 보편주의/선택주의 논쟁을 프로그램 수준으로 내려 놓고, 정책사안별로 보편주의의 적용여부를 검토하는 것이 필요하다. 그리고 보편주의가 필요하다고 판단된 정책적 사안에 대해서는, 시기와 급여의 두께 등을 단계적으로 설정하는 지혜도 필요하다. O 조승수 의원이 제기한 사회복지세는, 복지국가소사이어티 같은 복지운동 단체와 민주당 내 일각 (e.g. 정동영)에서 주장하는 아젠다로 확대되어 증세논쟁을 불러 일으키고 있다. O 복지국가 건설에 재정문제를 건드리지 않을 수 없다하더라도 구체적인 복지정책과 프로그램에 대해 ?민적 지지를 동원하기도 전에, 범용의 ‘사회복지세’ 신설을 논하는 것은 정치적으로 naive한 접근이다. 동일 진영 내 지지를 확보하기 위한 ‘내수용 전략’으로는 의미가 있겠으나, 지지의 외연을 확대해야하는 단계에서는 역풍을 가져올 것으로 예상된다. O 따라서 친복지주의자로, 실제로 한국사회에 복지국가를 건설할 뜻이 있는 사람이라면 사회복지세 문제는 매우 신중하게 접근할 필요가 있다. 한국의 우파가 ‘4대강세’나 ‘토목세’를 만들어서 토건국가를 만드는 것이 아닌 것처럼, ‘사회복지세’가 있어야 복지국가가 되는 것은 아니기 때문이다. O 그렇다면, 한국적 상황에서 복지재정은 어떻게 확충해야 하는가? 가장 중요한 것은 사회적으로 필요한 복지프로그램에 대한 先설득-後재정확보 전략이 기본 원칙이되어야 한다는 점이다. O 다음, 재정확보 방안으로는, O 일반재정확충을 통해 복지재원을 마련하는 것도 필요하다. 위에서 언급했듯이 에서 확인할 수 있듯이, 보편주의 하에서 급부가 두껍게 들어가면 (즉, 공적이전 규모를 높이면) 재분배 효과가 크게 나타난다. 따라서 조급하게 명시적으로 사회복지세를 신설하려 하지 말고, 간접세 인상을 활용하거나 자연스럽게 증가할 소득세를 활용하는 것을 전향적으로 생각해 봐야 한다. O 마지막으로, 통일과 함께 발생할 막대한 복지재정의 소요 중, 북한 노인에 대한 지원은 국민연기금의 1세대 축적분을 활용하는 것도 방안이다. - 단, 전제조건은 스웨덴의 NDC나 독일처럼 급부산식에 고령화에 따른 자동안정화장치를 삽입해, 부과방식으로 전환해도 유지가능한 연금제도를 만들어 놓아야 한다 (양재진, 2006). 4) ‘박근혜 복지’ 논쟁 O 소위 ‘박근혜 복지’는 대선주자와 주요정당 사이에서 복지 선점과 차별화 경쟁을 야기하고 있다. 아래 <그림1>에서 보듯, 박근혜 복지는 다른 대선주자들이나 민주당의 [3+1 보편적 복지정책] 구상에 비해 매우 포괄적이고, 한국의 사회경제문제를 해결함에 있어 세계적인 복지국가 개혁의 흐름 속에서 답을 찾고 있기에 박근혜의 복지 구상 자체에 대해 비판하기는 어렵다. O 박근혜 복지의 비판점은 ‘구상’에 있는 것이 아니라, 정치적 ‘실현’ 가능성에 대한 회의에 있다. O 따라서, 친복지운동세력과 친복지 정당들은 대선을 2년 가까이 앞둔 현 시점에서, 박근혜의 복지구상을 말로 비판하면서 ‘구상’ 경쟁을 하기 보다는, 박근혜의 복지구상에 부합하는 정책들, 예컨대 보편주의적인 공보육을 당장 실현하기 위한 법안을 발의하고 한나라당과 박근혜계의 동참을 호소하여 그 반응을 보는 것이 필요한 전략이다. 5) 소결: 최근 복지논쟁의 한계 O 최근의 복지논쟁은 한국복지국가의 발전을 위해 필요한 과정임에는 분명하다. 그러나, 우리나라의 미래 복지국가의 좌표를 설정하고 구체적인 대안을 제시하지는 못하고 있다. 희망과 기대가 큰 만큼, 우려와 한계 또한 큰 상황이다. - 둘째, 선거경쟁의 소재로 등장한 것은 바람직한 발전이나, 정책싸움이 아닌 진영싸움에 머물러, 상대방을 무조건적으로 비판하여 복지확대의 호기를 놓치고 있다. 여권의 강력한 대선 주자인 박근혜와 그 추종자들과 범복지연대를 실현하지 못하고 있는 것은 당파를 넘어 한국복지국가의 발전을 바라는 필자같은 국민에게는 아쉬운 대목이다. 유연하고 노련한 친복지 정치리더십의 부재가 다른 어느 때보다 크게 보인다. - 셋째, 조직노동이 빠진 복지논쟁이고, 복지국가전략 마련에 노동은 아무런 역할을 못하고 있다. 서구 복지국가 발전의 역사에서 조직노동은 가장 강력한 추동세력이었다. 민주화 이후, 복지개혁과정에서 우리나라 노동의 역할은 미진하였다. 그럼에도 불구하고 김대중 정부시기 조직노동(특히 민주노총)은 주도자는 아니었을지라도 친복지운동의 조력자 역할은 하였다. 그러나 최근의 복지논쟁에서 조직노동은 전혀 제 역할을 하지 못하고 있다. 그 결과 노동이 가장 관심을 갖고 있을, 근로빈곤 해소 문제, 지나치게 양극화된 노동시장의 재구조화 전략, 공공직업훈련 등 적극적노동시장정책 등이 복지논쟁에서 제외되어 있다. 대신 건강보험 등 중산층 전문가 중심의 복지운동이 주류를 차지하고 있어, 노동시장의 1차적 분배구조 개선에 전략도 부재하고 힘도 실리지를 않고 있다. - 넷째, 잠재적 대선주자들이 복지에 보이는 관심에 비해, 지역구 의원 같은 일반 정치인들의 복지에 대한 관심은 그리 높아 보이지 않는다. 2010년 대미를 장식했던 2011년 예산안 날치기 파동 때나, 최근 영남권 신공항이나 과학벨트 유치전쟁에서 보이듯이 아직도 정치인들의 최대 관심은 자신의 지역구에 지역개발사업을 유치하는 것이다. 소선거구제가 바뀌지 않는 한, 우리나라 정치인들은 전국적인 공공정책 개발과 토론에 열과 성을 다하고 지식과 경험을 쌓기 보다는, 지역수준에서는 합리적일지 모르나 국가차원에서는 낭비적인 지역개발사업을 국민혈세를 동원해 만들어 내는 노하우만을 축적하고 있다고 보인다. O 이번 복지논쟁이 한국복지국가의 또 다른 도약을 가져오기 위해서는, 친복지세력이 선거에서 승리하는 것이 무엇보다 필요하다. 이를 위해서는 선거 승리의 최대 관건인 중도의 다수 (즉 중산층)의 지지를 동원할 수 있도록 복지논쟁의 방향을 조절해 가는 정치적 리더십이 발휘해야 할 것이다. (보수주의자들의 변신을 기대하기 힘드므로) 친복지세력이 먼저 과도한 이념성을 벗어 던지고 정책중심의 논쟁이 되도록 실사구시적으로 접근하는 것, 그리고 노동시장정책을 포함해 프로그램별로 세계사적 동향도 파악하면서 대안을 마련해 나가야 할 필요성이 있다. 4. 한국복지국가의 좌표 설정 및 대안의 설계 1) 한국 복지국가의 좌표 설정 O 복잡한 현실을 단순하게 표현하자면, 한국의 복지국가는 낮은 사회지출 수준과 동일하게 이해될 수 있다. 그렇다면, 한국복지국가의 발전은 사회지출을 늘리는 데서 그 출발점을 찾아 볼 수 있다. 하지만, 단순히 사회지출 수준을 늘인다고 해서 복지국가가 되는 것은 아니다. O 아래 <그림2>을 보자. <그림2>는 Y축에 사회지출 수준을 놓고, X축에 복지프로그램의 특성을 대비해 만든 그림이다. X축은 사회지출 중에 사회서비스, 적극적노동시장정책, 근로계층에 대한 사회적 이전지출이 차지하는 비중을 나타내는데, 이러한 지출은 근로빈곤이나 장기실업, 그리고 저출산 문제 등을 완화하기 위한 것으로 소위 ‘신사회위험 (new social risks)'에 대한 사회지출로 이해할 수 있다. O 결론부터 말하면, 한국 복지국가가 지향해야할 미래 좌표는 현재 위치에서 우상향된 부분에 놓여야 할 것이다. 즉, 동일수준의 복지지출을 하더라도 ?가 아닌 경로 ?로 한국 복지국가의 발전을 이끌고 가야 할 것이다.
- ? 경로 선상의 국가들은 미국, 일본, 그리스 그리고 이태리이다. 이들 나라의 특징은 동일한 수준의 사회지출을 보이는 다른 나라들에 비해 사회적 성과와 경제적 성과가 떨어지는 국가들이다. 우연의 일치일지도 모르나, 서구의 다른 선진국과 달리 복지가 발달하지 않은 미국은 2008년 글로벌 경제위기의 진원지며 최대 산업인 금융업의 경쟁력이 급격히 추락하고 있다. 한국처럼 작은 복지국가를 유지하여 왔음에도 국가부채가 GDP의 100%에 달할 정도로 재정문제도 심각하다. 일본 또한 작은 복지국가임에도 불구하고, 20년 가까이 경제가 정체되어 있고 국가부채가 GDP 대비 200%에 달하는 어려움에 처해 있다. 국가부도 사태에 다달았던 그리스와 다음 타자로 거론되는 이태리도 우리가 지향해야할 복지국가는 아니다. O ?경로로 한국 복지국가의 발전을 이끌어 가야 함은, 보육 등 사회서비스와 적극적노동시장정책의 강화, 가족수당 도입과 실업급여의 현실화 등을 단행하는 복지개혁이 필요함을 의미한다. 만약 이러한 복지개혁이 이루어지지 않는 상태에서, 고령화와 국민연금의 성숙에 따라 자동적으로 전체 사회지출이 증가하면, 우리나라는 결국 경로 ?를 따르게 된다. O 종합컨대, 한국이 국가경쟁력을 유지하면서 복지국가로의 발전을 모색한다면, ?가 아닌, ?경로로 방향전환을 이루어야 한다. 문제는 미국이나 일본과 매우 유사한 복지정치적 지형 때문에, ?경로로의 전환이 결코 쉬운 일이 아니라는 것인데, ‘후발주자의 잇점’을 살려 ?경로를 향한 제도개혁에 나서야 할 것이다. 2) 우리나라 복지정책의 개혁 과제 (1) 생애주기별 핵심 과제 O 우리나라에서 적극적으로 신규 도입하거나 확대해야 하는 부분은 ‘사회화된’ 산.전후 유급휴가, 보육, 교육, 적극적노동시장정책, 그리고 의료/요양이다. 이들 프로그램에 대해서는 정치적으로 중산층이 지지하고, 또 인적자원개발과 연계되어 생산적인 복지(사회투자성 복지)가 되기에 성장잠재력을 높이고 중장기적으로 경제성과도 높일 수 있기 때문이다. O 가칭 ‘부모보험’은 산.전후 소득비례형 유급휴가를 고용주의 직접적 부담이 아닌 사회화된 형태로 실현시키기 위한 제도이다. 스웨덴 등 공보육이 발달한 서구 선진 복지국가의 예를 보더라도, 최소한 생후 1년은 보육시설이 아닌 가정에서 부모의 보살핌 속에 아기가 커야 한다. 따라서 이 부모보험은 최소 1년간 부모 중 1인이 아이 양육을 위해 직장에 휴가를 낼 수 있는 여건을 마련하는 데 정책목표가 있다. O 유급휴가로 출산 후 1년의 양육기간이 사회적으로 보장된 이후는 공보육을 통해 사회적 육아가 실현되어야 할 것이다. 아동수당 형식을 통해 육아를 지원할 수도 있겠다. 하지만 여성의 경제활동 촉진 측면에서 보통 제2소득원인 여성의 근로의욕을 떨어뜨리는 아동수당보다는, 공보육 확대가 바람직하다 하겠다. 아동양육이라는 정책목표 달성을 위해서도 현금지원인 아동수당보다는 현물지원인 공보육의 확대가 우월한 정책수단이라고 할 수 있겠다. O 유아기를 지나 학령기에 다달으면, 초등학교 학생 수 감소에 발맞추어 유치원교육을 공교육화하는 것도 필요하다. 그리고 고등학교까지 완전 의무교육을 실시하여 공교육을 전반적으로 강화해야 한다. O 정규교육을 마치고 노동시장에 나온 근로자를 위해서는 실업수당의 소득대체율 인상이 필요하고, 자발적 실업에 대한 보상도 이루어야 할 것이다. 이와 동시에, 직업훈련참여 조건 등 적격성 요건을 강화하고 엄정하게 집행하여 실업이 재충전과 직업능력향상의 기회로 활용될 수 있게 해야 한다. 한편, 청년, 장기실업자, 자영자 등 고용보험의 비가입 근로계층에 대해서도 고용보험의 고용서비스 혜택을 부여하도록 해야한다. O 저소득층에 대한 보장책으로 근로장려세제(EITC)와 최저임금 확대, 그리고 대학등록금 등 교육비 지원이 강화되어야 할 필요성이 크다. EITC처럼 근로와 연계된 소득지원은 그 자체가 바람직하고 납세자의 지지도 유지할 수 있는 장점이 있다. 저소득층자녀에 대한 교육비 지원은 잠재된 우수 인적자원개발이라는 측면에서 필요하며, 교육을 통한 사회적 이동성의 확보이기에 사회적인 정당성이 매우 높다 하겠다. - 저임금에 의존하는 기업의 생산성향상을 촉진하기 위해서라도 EITC확대와 더불어 [최저임금]의 인상이 반드시 필요하다. (2) 연금개혁 과제 O 선진국 복지지출의 약 50%를 차지하는 연금지출은 미리미리 재정안정화 구조를 만들어 GDP 대비 7~8% 이내에서 통제할 필요가 있다 (?루트상의 국가와 스칸디나비아 국가는 연금지출 통제에 성공하고 있음을 주목해야 한다. 한편 ?루트 선상의 그리스, 이태리 복지국가는 연금지출 통제에 실패하고 있는 것도 반면교사로 삼아야할 것이다). 왜냐하면, 연금지출이 적정수준에서 통제되지 않으면, 다른 생산적 복지(혹은 사회투자성 복지)를 구축(crowding out)할 우려가 있기 때문이다. O 우리나라 국민연금의 경우, 위에서 논한 재정안정화와 동시에 적정성을 확보해야하는 동시적 과제를 안고 있다. 현재 국민연금은 50%인 소득대체율을 점차 하향시켜 40년 가입시 40%로 만들 계획이다. 하지만, 최소한 소득대체율이 50%에 이르는 다소 두꺼운 공적연금제도를 만들어 노후소득보장의 안정성을 담보해야 할 것이다. 추가적인 비용부담없이 연금제도의 적정성을 확보하기 위해서는 퇴직(연)금제도의 일부를 과거에 시행되었던 퇴직금전환제를 통해 국민연금으로 흡수하는 것이 필요하다. 즉, 보험료율은 퇴직금전화제를 통해 근로자와 기업의 추가 부담없이 올리되, 소득대체율은 그만큼 높여주는 것이다. - 현재 우리나라 국민연금제도에는 강력한 소득재분배 기능이 들어 있어 고소득 가입자로부터 저소득 가입자로 소득이전이 이루어지게 되어 있다. 그리고 연금부과 소득에 상한이 있어 월 360만원까지만 연금보험료를 부담한다. 결국 중산층의 경우 실제 소득대체율이 매우 낮아져 연금제도의 노후소득보장 기능이 유명무실한 형편이다. O 노후소득보장과 관련된 재분배 혹은 기초보장은 일반재정에 기반 한 ‘기초보장연금’을 통해 해결해야할 것이다. 1988년 국민연금이 근로계층을 대상으로 도입되었지만, 도입 당시 노인들은 가입할 수도 없고 수급권도 주어지지 않는 상태로 남게 되었다. 그리고 많은 저소득계층의 중고령자들은 사각지대에 빠져 있었거나 가입기간이 짧아 은퇴 후에도 충분한 연금을 받지 못하고 있다.
- 이와 같이 노인들의 기초보장이 매우 시급한 상태이기에, 현행 기초노령연금의 9만원에 불과한 급여수준을 빠른 시일 내에 인상하는 것이 필요하다. 하지만, 사회수당식에 가까운 현행 제도로는 기초보장수준의 획기적 인상이 어렵다. 따라서, 스웨덴식의 기초보장연금을 도입하여 기초보장이 필요한 노인에게 필요한 만큼의 소득보장이 이루어질 수 있게 체계화하는 것이 필요하다. - 기초보장연금의 기본 운영 원리는 소득비례연금에서 산정된 연금액이 국가에서 정한 기초보장 수준을 밑돌 경우, 부족한 만큼 연금을 지급하는 것을 원칙으로 삼는다. 현행 국민기초생활보장제도의 원리와 동일하다 하겠다. 단, 부양의무자기준은 적용하지 않고 보다 느슨한 재산기준이 적용되는 제도로 이해할 수 있겠다 (양재진, 2006). - 기초보장연금의 제도 도입기에는 국민연금 적용에서 구조적으로 제외되었던 노인들을 위해 소득비례연금 가입 경력과 무관하게 제도를 운영하나, 추후에는 10년 이상 소득비례연금에 성실 납부한 노인들을 대상으로 시행되는 제도로 설계해야 할 것이다. 따라서 기초보장연금제도는 소득비례연금과 짝(package)으로 이해되어야 할 것이다. - 보충급여형으로 운영되기에, 현행 기초노령연금보다 대상자는 적어지나 높은 수준의 소득보장이 가능하다. - 동시에 보충급여형으로 운영되기에, 사회수당식 기초연금보다는 재정효율성이 높은 장점도 있겠다. O 종합해 볼 때, 생애주기별로 사회보장제도가 확충되고, EITC가 확대되며, 기초보장연금이 도입되는 만큼, 국민기초생활보장제도는 자연스럽게 축소되는 것이 발전적인 방향이 되겠다. 적어도 국민기초생활보장제도에서 노인들은 분리되어 기초보장연금에서 소득보장을 받고, 근로능력이 있는 빈곤층은 EITC나 강화된 실업급여제도를 통해 필요한 소득보장을 받게 될 것이기 때문이다. O 대상자 선택: 앞서 3장의 복지논쟁 분석 파트에서 지적했던 것처럼 보편주의 원칙을 견지하는 것이 필요하다. O 급부형태와 전달체계: 정책효과성과 비용부담자의 정책지지도를 높이기 위해 현물(in-kind)을 우선하고, 소비자주권이 발휘될 수 있는 경우에 한정해 voucher를 활용하는 것이 필요하다. 현금(cash)의 경우는 연금과 같은 소득보장제도에 한정하는 것이 바람직하다.
- 국공립어린이집의 사례에서 볼 수 있듯이, 민간보다 공적으로 운영되는 기관에 대한 시민의 지지가 높다. 이는 민간에 맡겨져 있는 사회서비스 전달체계를 일정부분 공공화하는 정책이 필요함을 뜻한다. 어느 정도 수준의 공공화가 필요한지는 일률적으로 제시하기 힘들고, 이미 민간에 의해 담당되고 있는 복지전달을 공공화하는 데 큰 정치적 어려움이 예상된다. 하지만, 전달체계의 개혁 없이 복지국가의 발전은 이루기 어려울 것이다. - 소비자가 제공받는 서비스에 대해 판단을 내리고, ‘Exit’옵션을 사용할 수 있는 경우 (예를 들어, 보육) 바우처는 가용한 정책수단이다. 그러나 서비스 성격상 전문지식을 요하고 신체적/정신적인 문제가 있는 소비자를 대상으로 한 사업 (예를 들어, 노인을 대상으로한 장기요양서비스)에 바우처를 도입하는 것은 문제가 있다. O 재정방식: 우리나라 주요 사회보장프로그램의 재원조달은 사회보험방식이다. 그러나 사회보험방식은 납부능력이 떨어지고 고용관계가 안정적이지 못한 영세사업장에 적용되기가 구조적으로 어렵다. 따라서 광범위한 사각지대가 존재할 수 밖에 없고, 이 문제는 행정관리를 통해 극복되기 어려운 구조적 문제임을 직시할 필요가 있다. 따라서 사회보험의 틀을 유지하더라도, 일반재정의 투입을 통해 저소득 계층의 가입을 유도하고 혜택의 사각지대를 줄이는 노력이 필요하다. - <표 3>를 보면 알 수 있듯이, 대기업은 정규직이나 비정규직이나 사회보험의 가입률이 중소기업보다 훨씬 높다. 정규직/비정규직의 구분보다 기업의 납부능력이 더 중요한 변수임을 보여주고 있는 것이다.
- 사회보험제도에 일반재정을 투입하는 모형으로는 건강보험이 모범적 사례이다. 나아가 일반재정에서 부담하는 의료급여를 통해 건강서비스 분야에서 사각지대를 거의 완전히 해소한 것은 타 제도의 사각지대 해소에 해법이 될 수 있겠다. |
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출처: 모래성x 장래성o 강래성!!! 원문보기 글쓴이: 바로
첫댓글 혹시 파일은 없을까요~???
메일로 온거 옮겨다 놓은거라서요! 스크랩, 복사 허용으로 수정했습니다.!
감사합니다~^^