학생인권 조례 (법적 쟁점, 제정 현황, 고찰)

[맥지청소년]

광주광역시 학생인권 조례  https://bit.ly/35YUl55

[시행 2020. 4. 1.] [광주광역시조례 제5404호, 2020. 4. 1., 일부개정] 광주광역시교육청(민주시민교육과)

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경기도 학생인권 조례 http://www.law.go.kr/LSW/ordinInfoP.do?ordinSeq=631291& 

[시행 2015. 3. 1.] [경기도조례 제4853호, 2015. 2. 27., 타법개정]

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조례제정권의 관점에서 본 학생인권조례의 법적 쟁점

행정법연구, 35.  2013. 04(57~86) 초록

http://www.dbpia.co.kr/journal/articleDetail?nodeId=NODE02161456#none

학생의 인권을 보호하고 신장하여야 한다는 방향성에 대해서는 그 누구도 어떤 이의를 제기하지는 않을 것이다. 그러한 점에서 전통적으로 인권의 사각지대로 인식되어 왔던 학생인권에 대한 규범화가 중요한 법적 문제로 되고 있으며, 그 결과로서 학생인권조례의 제정이 사회적 화두로 되고 있는 것은 어쩌면 당연하다. 다만 법규범화는 그 법적 구속력으로 인하여 직접적인 행위규범으로서 기능하게 되는 점에서, 그 규범화에 있어서는 사회현실적 측면에서의 검토는 물론, 법체계적 측면에서의 신중한 검토가 필요하다. 

특히 교육의 장은 단순히 학생만의 문제는 아니며, 교원, 학부모 등 다양한 교육당사자의 이해관계가 중첩되는 영역이다. 그러한 점에서 특정한 이해집단에 대한 고려만이 아닌, 이해관계자 전체에 대한 종합적인 이익형량의 문제가 중요하며, 더욱이 조례의 형식으로 규범화되는 경우에는 조례라는 규범적 본질로부터 비롯되는 다양한 한계가 존재하는바, 이에 대한 고려 역시 중요한 규범적 문제이다.

결국 학생인권조례는 원론적인 관점에서는 학생인권의 확대라는 지극히 당연한 규범적 방향성에도 불구하고, 구체적인 법제화에 있어서는 학생인권의 본질 및 그 내용 등 인권법적 관점에서의 문제, 교권과의 충돌가능성 및 교육행정의 실효성 확보수단 등 교육법적 관점에서의 문제와 더불어 그 입법형식상 지방자치법제적인 문제 등 다양한 측면에서 규범적 접점들을 가지고 있다. 이들은 학생인권조례의 입법화의 한계로 작용하는바, 특히 학생인권조례는 그 규범적 본질이 조례인 점에서, 실제적 입법화에 있어서는 조례제정권의 범위와 한계 등에 관련된 지방자치법적 쟁점이 무엇보다 중요하다.

조례제정권의 관점에서 학생인권조례를 볼 때, 우선적으로 학생인권조례는 초?중등교육법 등 법령이 학칙등을 통해 교원에 대해 부여한 학생지도에 대한 재량권을 봉쇄하고 있다는 점에서, 그 기본적 방향의 타당성에도 불구하고 법령 위반에 대한 의문이 존재한다. 다만 그럼에도 불구하고, 법률우위의 원칙은 기본적으로 소극적 규제의 원리인 동시에 조례의 자주입법성을 고려할 때, 불명확한 법령의 해석 여하에 따라 위반의 의구심이 있다는 사실만으로 바로 조례의 위법성을 단정하기는 어렵다고 할 것이며, 그러한 점에서 결국 학생인권조례의 위법성의 문제는 법률우위의 문제보다는 법률유보의 문제에 달려있다고 보인다.

학생인권조례와 법률유보의 문제에 있어서는 우선적으로 교권의 법적 성격이 문제되나, 현행 법제에 있어 교사의 교권 내지 교육권이 법적으로 보호되는 권리라는 점을 부인하기는 곤란하다. 그렇다면 학생인권조례가 학생인권장전으로서의 선언적 의미를 넘어, 교육현장에 대한 구체적 행위규범으로 기능하는 경우, 특히 체벌의 절대적 금지, 두발?용모 등 학생생활지도에 대한 교육적 재량을 봉쇄하는 경우, 이는 교사의 권리에 대한 제한일 수밖에 없다.

따라서 교사의 권리를 제한하는 조례의 제정을 위해서는 현행 법제상 법률의 위임을 필요로 하나, 현행법제상 교사의 교육권 내지 수업의 자유에 관하여 조례에 의한 규율을 위임하고 있는 법적 근거는 찾을 수 없는바, 현재 시행되고 있는 학생인권조례는 법률유보원칙과 관련하여서는 위법한 조례의 소지가 다분하다.

결론적으로 법률우위의 문제 및 법률유보의 문제와 관련하여 위법성의 논란이 큰 학생인권조례의 제정에 대해서는 신중한 검토가 필요한바, 학생인권의 신장을 위해 규범화가 필요한 경우에도 구체적 행위규범으로서 ‘조례’의 형식보다는 학생인권의 규범적 지향점으로서 ‘헌장’ 등의 형태로 규정하는 것이 바람직하고, 그에 따른 구체적 행위규범화는 교육현장에서 당사자들의 합의를 통해 학교규칙 등의 형태로 규범화하는 것이 타당할 것이다.

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토필 모델링을 활용한 학생인권조례의 사회적 이슈 분석 (2017; 일부(685~687))

박현정, 김한나, 홍유정 아시아교육연구, 18(4), 683~711. 

http://s-space.snu.ac.kr/bitstream/10371/145296/1/7_%ea%b9%80%ed%95%9c%eb%82%98%20683-711.pdf

1. 학생인권조례의 제정 현황

학생인권조례는 학교 현장에서 학생이 인간으로서 가지는 자유와 권리를 보장하기 위한 조례로, UN 아동권리협약과 우리나라 헌법, 교육기본법 및 초·중등교육법 등을 법적 근거로 하고 있다. 학생인권조례를 제정하는 주체는 각 지방자치단체의 교육청이며, 학생인권조례는 지방자치법 제26조 제6항에 따라 교육감이 공포한 날로부터 시행된다(조금주, 2016). 

1991년 우리나라가 UN 아동권리협약을 비준한 이후 야간강제자율학습에 대한 소송(1995년), 두발 자유화를 위한 학생 인권 보장 서명운동(2000년), 교육행정정보시스템의 학생 인권 침해 가능성 제기(2001년), 사립학교 종교 자유의 문제 제기(2004년), UN 아동권리위원회의 권고로 인한 ‘학생의 인권보장’ 규정(초·중등교육법 제18조의4) 신설(2007년) 등 학생 인권을 신장하기 위한 활동은 꾸준히 이루어져왔다(배한진, 진미정, 2017; 표관식, 2017 등). 이러한 상황에서 2010 년 지방선거로 몇몇 지역에서 진보 성향의 교육감이 당선되면서 학생인권조례 제정에 관한 사 회적 논의가 확대되었다. 

그 결과 2017년 현재 4개 지역에서 학생인권조례가 제정되어 시행되고 있다. 구체적으로 2010 년 10월 국내 최초로 ‘경기도 학생인권 조례’가 제정되었으며, 뒤이어 ‘광주광역시 학생인권 보장 및 증진에 관한 조례’(2011년 10월), ‘서울특별시 학생인권 조례’(2012년 1월), 그리고 ‘전라북도 학생인권 조례’(2013년 7월)가 각각 제정되었다. 한편 학생인권조례가 제정되지 않은 지역에서는 전라남도의 ‘교육공동체 인권조례’나 대구광역시의 ‘대구교육권리헌장’, 충청북도의 ‘충북 교육공동체 헌장’ 등 유사한 조례나 헌장이 도입되고 있으며(조금주, 2016), 인천광역시, 전라북도, 충청북도, 충청남도, 강원도에서는 ‘정규교육과정외학습 선택권 보장에 관한 조례’ 등 유사 한 조례가 도입되고 있다(강원도교육청, 2016; 인천광역시교육청, 2014; 전라북도교육청, 2015; 충청남도교육정, 2016; 충청북도교육청, 2015). 경상남도는 주민 발의로 학생인권조례를 추진하 686 아시아교육연구 18권 4호 는 과정에 있다(고영남, 2012). 

학생인권조례의 구체적인 명칭과 내용은 시도별로 약간의 차이가 있지만, 대체로 교육에 관한 권리, 차별 받지 않을 권리, 폭력과 위험으로부터의 자유, 사생활의 비밀과 자유, 양심·종교의 자유와 표현의 자유, 자치와 참여의 권리 등의 내용을 포함하고 있다(경기도교육청, 2015; 광주 광역시교육청, 2011; 서울특별시교육청, 2017; 전라북도교육청, 2014). 각 시·도교육청은 이러한 조례에 따라 관할 학교들에 교칙을 개정하도록 권고함으로써 학교 현장에 영향을 미친다(정희 진, 강창희, 2015).

2. 학생인권조례 관련 연구 고찰 

학생인권조례의 도입과 시행에 따른 영향은 다양하게 보고되고 있다. 학생인권조례가 시행된 지역에서는 그렇지 않은 지역에 비해 체벌과 언어폭력 등 인권침해를 경험한 학생의 비율이 상대적으로 낮다는 연구 결과(인권친화적 학교+너머 운동본부, 전국교직원노동조합, 2014)도 있지만, 학생인권조례가 도입된 이후 교사들이 학생의 문제 상황에 소극적으로 대처하며 생활지도를 거부하는 학생들로 인해 다른 학생들이 수업에 방해를 받는 사례가 증가한다는 결과도 나타난 다(조석훈, 김효정, 표시열, 2012). 

학생인권조례를 다룬 선행연구는 대체로 다음과 같이 나뉜다. 

첫째, 학생인권조례가 도입된 지역 중 특정 시·도를 중심으로 학생인권조례에 대한 학교 구성원의 인식이나 조례 시행 이후의 변화를 살펴 본 연구(구정화, 2014; 권순정, 2015; 김태호, 2014 등)를 들 수 있다. 이러한 연구들 은 여러 학교의 구성원들을 대상으로 학생인권조례 시행 전후의 인식을 조사하거나 특정 학교 의 사례를 집중적으로 분석하였다는 특징이 있다. 반면 여러 지역 간의 비교를 시도한 연구(배한 진 외, 2017; 정희진 외, 2015; 조금주, 2016)나 학생인권조례가 제정되지 않은 지역의 학생인권 논의에 대한 연구(고영남, 2012; 김태호, 2014 등; 박철규, 2015)는 상대적으로 부족한 실정이다. 

둘째, 학생인권조례에 대한 법적 쟁점을 분석한 연구들이 다수 존재한다. 이들 연구는 학생인 권조례의 제정이 초·중등교육법 등 상위법과의 관계에서 어떠한 법적 문제를 야기할 수 있는지 를 분석하거나(조재현, 2012) 체벌 금지 등의 구체적인 조항과 관련한 법적 쟁점을 다루며(민정 욱, 안가윤, 2013; 이춘구, 2012; 조국, 2013 등), 학생뿐만 아니라 다양한 교육주체를 포괄하는 입법의 필요성을 제기(정순원, 2011)하고 있다. 

셋째, 학생인권조례의 내용 중 체벌과 관련한 조항에 집중한 연구들(정영선 외, 2013; 정희진 외, 2015; 표세황, 2012 등)이 이루어졌다. 이는 학생인권조례의 시행으로 인하여 학교 현장에서 가장 직접적으로 변화하는 것이 체벌금지 등 학생 징계와 생활지도에 관한 부분이며, 이에 대한 논의에 관심이 집중되고 있다는 사실을 나타낸다. 이러한 연구들은 대부분 학생인권조례의 도입 토픽모델링을 활용한 학생인권조례의 사회적 이슈 분석 687 을 교권침해와 관련지어 서술하는 특징을 보이는데, 이는 우리나라에서 학생인권의 보장이 교권 에 대한 도전으로 인식되는 경향(조금주, 2016)이 반영된 결과라고 할 수 있다. 

넷째, 학생인권조례 제정을 둘러싼 정치적 갈등(김경원, 2012; 김연주, 나영정, 2013; 김현진 외, 2017; 노경원, 2014 등)과 지방자치의 양상을 다룬 연구(송기춘, 2012; 전영옥, 2016 등)도 발 견할 수 있다. 학생인권조례를 중심으로 한 중앙과 지방교육행정기관 간의 교육정책 갈등 과정 (김현진 외, 2017), ‘서울특별시 학생인권 조례’를 원안대로 통과시키고자 한 성소수자인권운동 의 활동(김연주 외, 2013), 학생인권조례 정책 형성 과정에서 나타나는 지방자치 참여자들의 역 할(전영옥, 2016) 등이 연구되었다. 이러한 연구들은 학생인권조례의 제정이 지방선거를 통한 교 육감의 선출과 밀접하게 관련되며, 이후 중앙정부와의 갈등을 통해 정치적인 이슈가 된 사실을 반영하고 있다.