공무원연금법 개악에 대한 현실적 대응
- 연금이 바뀌면 대통령도 바꾼다 -
1. 시작하는 말
〇 우리 나라의 공적연금제도는 일반 국민을 대상으로 하는 국민연금제도와 공무원, 군인, 사립학교 교직원을 가입대상으로 하는 특수직업영역연금제도(이하 특수직역연금제도라 한다)로 이루어져 있다.
〇 1960년 공무원연금을 시작으로 1963년에 군인연금, 1975년에 사립학교 교직원연금(사학연금) 등 특수직역연금제도가 먼저 실시되었다. 국민연금제도는 1988년에 10명 이상 사업장의 근로자를 대상으로 시작하였고 1999년에 도시지역 자영업자에게까지 확대 적용되면서 전 국민의 연금제도로서 자리잡게 되었다.
〇 그러나 지난 3월 31일 유시민 보건복지부 장관이 출입기자들과 가진 「국민연금 개혁방안 토론회」에서 “국민연금을 개혁하기 위해서는 공무원연금을 희생하는 자세를 가져야 한다”고 밝힌 이후 몇 차례에 걸쳐 행한 의도적이고 일방적인 발언은 공무원연금에 대한 국민들의 이해를 크게 왜곡시켰으며 여기에다 보수언론과 공무원연금을 제대로 알지 못하는 천박한 일부 교수들의 언론투고가 더해져서 공무원연금문제가 사회적으로 이슈화되었고, 급기야 7월 5일에는 행정자치부장관이 「공무원연금제도발전위원회 운영규정」을 제정하여 .위원회를 구성 중에 있다. 2001년에 이어 또 다시 공무원연금법을 개악이 시작된 것이다. 그러나 직접 이해당사자인 공무원들은 연대조차 이루어 내지 못하고 있다.
〇 개정 논리를 살펴보면, 공무원연금의 소득대체율이 국민연금의 2.5배에 달할 뿐 아니라 정부부담금의 경우에도 국민연금이 4.5%인데 비해 공무원연금은 8.5%에 이르고 또한, 연금의 고갈에 따라 그 부족분을 메꾸어주는 정부보전금이 매년 크게 늘어나고 있다는 점을 들고 있다.
○ 하지만 이러한 논리나 주장은 공무원연금과 국민연금 간에 제도의 취지와 급여체계 등에 있어 근본적 차이가 있음에도 이를 간과하고 단편적인 부분만을 끄집어내어 마치 공무원이 큰 혜택을 보고 있는 것처럼 호도하는 것에 불과하다.
○ 문제가 아닐 수 없다. 여하튼 공무원연금의 특성을 조목조목 짚어 보고
공무원연금법 개악에 대해 다각적이고 실효성 있는 즉각 대응이 필요하다.
2. 공무원연금의 특성
1) 공로보상의 원리
○ 공무원연금은 보험의 원리보다는 직업공무원제의 확립과 이에 따른 각종권리의 제한, 특히 정치활동 금지에 따른 공로보상의 원리에 입각하여 공무원의 노후생활을 보장해야 한다.
○ 공무원연금의 가치를 공공보상의 원리에 두고, 국민연금과 달리 운영하고 있는 것이 세계적인 추세이다.
2) 퇴직금 없이 턱없이 낮은 수준의 퇴직수당을 연금에 포함
○ 공무원은 근로자이다.1) 근로자에게는 「근로자 퇴직급여 보장법」 제8조 제1항에 의거 최소한 ‘1년에 30일분 이상의 평균임금을 퇴직금으로 지급’한다. 그러나 공무원에게는 퇴직금이 없으며 연금 속에 퇴직수당이라는 명목을 만들어 지급하고 있는데 그 액수는 턱없이 낮은 수준으로, 기껏해야 퇴직금의 1/3에 불과하다. (헌법 소원 및 국가인권위원회 제소 대상)
○ 분명히 알아야 할 것은, 공무원도 임금이나 수당 등 보수를 받아 생계를 꾸려나가는 근로자라는 점이다. 이처럼 공무원도 생계인이라는 측면에서 볼 때 기업체 근로자와 전혀 다를 바 없다.
○ 공무원인 근로자에게 「근로자 퇴직급여 보장법」에 의한 퇴직금을 주지 않는 것과 평균보수월액의 산정방식의 차등 적용은 평등의 원칙에 반하는 위헌이다.
3) 이중 직업 금지 및 낮은 보수의 보전 기능
○ 박봉에다 직무전념의 의무까지 지고 있어 공무원들은 이중 직업을 가질 수 없다. 퇴근 후에 할 수 있는 노랫방 영업이나 당구장조차도 할 수 없다.
○ 그래서 정부는 이런 점을 감안하여 노후보장을 통한 청렴한 공직생활을 유도하기 위해 그 어려웠던 시기인 1960년에 벌써 공무원연금법을 제정하였던 것이다.
○ 현재는 공무원 보수가 중견기업의 “87%니 90% 수준”이라고 하지만 1990년대까지만 해도 기업체 근로자의 50% 내외에 불과했다.
○ 이런 불리한 여건으로 인해 IMF 이전까지만 해도 우수 인력들은 대다수 기업체로 몰려갔고 공무원들의 불만은 쌓여만 갔다. 이에 정부는 공무원들의 불만을 다소 해소하고 우수한 인력을 확보하기 위해 연금지급률을 조금씩 높여 오면서 입막음을 해오지 않았던가!
4) 산재보험적 성격
○ 공무원은 공무상 재해를 당할 경우 공무원연금법에 의해 공무상요양비, 재해부조금 및 사망조위금 등을 받고 있으며 공무상 재해의 인정범위도 매우 좁다. 게다가 그 재원이 공무원연금기금이기 때문에 연금재원을 악화시킨다.
○ 이에 반해 기업체 근로자는 산업재해보상보험법에 의해 산업재해를 보상받고 있으며 재해의 범위도 폭넓게 인정하고 있을 뿐 아니라 기업주가 퇴직금이나 국민연금 부담분과 별도로 추가 부담하고 있다.
5) 정치행위 금지 등 기본권 제한에 따른 특수 보상적 성격
○ 모든 국민은 정치행위를 할 수 있고 모든 근로자는 노동3권을 가진다.
그러나 공무원은 정치행위를 할 수 없고 단체행동권도 가질 수 없을 뿐만 아니라 단체교섭권까지 크게 제한되어 있다.
○ 이와 같이 헌법상 보장된 기본권의 제한은 이중 직업 금지 등과 함께 공무원연금에 대한 특수가치의 부여 근거가 된다는 것이 일반적인 원칙이다.
3. 공무원연금과 관련한 문제와 그 논의
1) 정부보전금의 문제
○ 공무원연금에 있어 정부보전금이라 함은 공무원들이 내는 기여금과 정부의 부담금으로 조달된 연금수입보다 연금지출이 많은 연도에 한하여 그 부족액을 정부가 보전2)해 주는 것을 말한다.
○ 공무원연금은 지난 1993년부터 적자를 내기 시작해 이를 정부가 보전해주고 있다. 2001년도에 처음으로 599억원을 보전한 이래 2005년 6천여억원으로 늘었고, 2006년 올해에는 8,452억원을 국고에서 보전했다. 2007년에는 1조 4천억원을 보전해야 하는 등 정부보전금은 앞으로도 계속 늘어날 전망이다.
○ 이와 같이 정부보전금이 계속 늘어난다는 사실이 바로 공무원 연금에 대한 개악 논란의 가장 중요한 이유 중의 하나이다. 그러나 정부보전금은 다음과 같은 측면을 고려하여야 한다.
○ 첫째, 정부의 보전금액은 정부가 공무원의 고용주로서 당연히 부담하여야 할 성질의 것이며 보전금이 처음부터 지나치게 적다는 것이다.
○ 실제 민간기업주의 경우 국민연금 보험료 4.5% 이외에 퇴직충당금 8.3% 및 고용보험료 1.1% 등을 합하여 약 14%를 부담하고 있다. 그러나 정부는 기여금 8.5%와 퇴직수당 부담금 약 3.5%를 합하여 12%정도를 부담하고 있다. 그것도 연금산정기준 보수가 총보수의 70%정도에 불과한 것을 고려한다면 실제 부담은 약 8.4%에 지나지 않는다는 것이다.
○ 고용주가 근로자에 대하여 일정한 재정적 부담을 하는 것은 당연하다. 만약 근로에 대한 보상으로 보수와 연금을 준다고 해놓고 나중에 재정이 어려워졌다고 하여 연금을 노사 간 합의없이 일방적으로 삭감 조정하려고 하는 것은 무책임한 처사이며 어불성설이다.
○ 또한 다른 나라의 경우와 비교하여도 정부의 보전금은 매우 적다. 미국의 경우는 공무원이 7%, 정부가 34.2%를, 일본은 공무원이 9.185%, 정부가 25.6%를, 프랑스는 공무원이 7.85%, 정부가 28.5%를 부담하고 있으며 대만과 독일은 공무원연금 전액을 정부가 부담하고 있다.
○ 둘째, IMF이후 공직사회의 대대적인 구조조정에 따라, 연금 지출이 크게 늘어난 것도 공무원연금에 대한 정부보전금 지원을 불가피하게 만들었다. 정부는 지난 1998년 대대적인 구조조정을 통하여 11만명의 공무원 근로자가 퇴직하도록 하였다. 이들 중 2/3 정도는 일시불로 연금을 받았고, 이는 연금 고갈의 직접적인 원인이 됐다.
○ 즉, 정부가 연금의 지출 증가를 계산하지 않고, 일단 공무원 수를 줄이는 데에만 주력하였을 뿐 별도의 대책을 세우지 않고 그 부담을 온전히 공무원연금기금에 부담시킨 것이 공무원연금 고갈의 주요한 원인이 되었다.
○ 실제 연금수급자의 수가 꾸준히 증가하여 재직공무원 대비 수급자수를 의미하는 부양률은 1980년에 0.3%이던 것이 2002년에는 18.3%, 2006년에는 22.4%3)로 증가하여 공무원연금 고갈위기가 현실화되자 정부는 정부보전방식의 타당성이나 지속가능성 여부에 대한 분석 등도 없이 단기적 처방으로 2000년 연금재정적자 발생분을 매년 정부가 전액 보전하는 내용의 법개정을 단행하였으며 이에 따라 공무원연금은 보험료수입 및 정부지원에 의존한 부과방식형태로 전환되었다.
○ 셋째, 역대 정부가 공무원의 보수 상승을 억제하면서, 그것을 무마하기 위한 수단으로 연금 지급률 인상을 이용하여 왔다는 것이다. 즉, 민간에 비해 매우 낮은 보수를 지급하면서 대신에 퇴직이후에 적절한 연금을 약속하는 정책으로 일관하였다. 이는 당시의 정부에는 부담을 주지 않았지만, 지금에 와서는 엄청난 재정적 부담으로 작용하게 됐고, 결국 연금은 고갈됐다.
○ 더욱이 공무원의 보수수준이 1990년대까지만 해도 기업체의 절반 수준, 현재는 90% 내외인 점을 감안한다면 특히 연금수급자들은 과거 경제개발기에, 퇴직 후의 연금에 희망을 걸고 박봉 속에서도 숱한 고통을 참아 왔다. 이러한 사실들을 감안하면 정부의 섣부른 연금법 개악은 즉시 중단되어야 한다.
○ 이외에도, 기금의 방만한 운영, 증시안정을 위해 공무원연금기금으로 실시한 주식투자의 실패 등도 기금고갈의 또 다른 원인이 되었으며 공무원연금기금의 절반을 부담하고 있는 공무원이 연금의 직접 당사자인데도 불구하고 연금운용위원회에 단 2명의 '대표'만 들어간 것도 중대한 문제점으로 지적되고 있다.
2) 공무원연금과 국민연금의 보장범위
○ 20년을 넣으면, 공무원연금은 퇴직 전 3년간 월평균 보수액의 50%를 주는 반면, 국민연금은 가입기간 평균소득의 30%를 지급한다. 이점이 바로, 국민연금 개혁에 앞서 공무원연금의 개혁이 이루어져야 한다는 주장의 근거이다. 그러나 두 연금에 대해, 특정 사항만을 끄집어내어 단순 비교하여 평가하고 논의하는 것은 적절하지 못하다.
○ 첫째, 국민연금은 노동자와 사용자가 각각 임금의 4.5% 씩 부담하는데 반해, 공무원연금은 국가와 공무원노동자가 각각 8.5%씩 부담하게 된다. 기여율이 처음부터 다르다는 것이다. 더욱이 공무원연금은 퇴직금과 노후연금, 산재보험 및 보수의 보상적 의미까지 합쳐진 개념이라는 것을 알아야 한다.
○ 반면 공무원은 퇴직금의 전액을 사용자가 부담하는 민간기업과 달리, 공무원 퇴직수당은 공무원연금으로 지급된다. 또한 공무원은 20년 이상 근속을 할 경우 평균보수 50%의 퇴직연금을 받게 된다. 매년 초과 재직년수 1년에 대해 2%씩 가산되어 33년을 재직하면 최고 76%까지 받을 수 있다. 그러나 20년 미만을 재직하고 중도 퇴직하는 공무원들은 연금수혜대상에 제외되는 경우가 많다. 실제 퇴직공무원의 절반이 재직기간이 짧아 연금이 아닌 일시금을 받는 경우가 많으며 이 경우 10년 이상 가입하면 노령연금을 지급하는 국민연금 가입자보다 오히려 낮은 대우를 받게 된다.
○ 실제 2004년 퇴직공무원 27,000여명의 퇴직수당은 총 8천 4백여억원에 이르는데 이를 근로기준법에 의한 민간근로자의 퇴직금으로 지불한다면 약 3배인 2조 2천4백억에 이른다.
○ 또 중요한 차이는, 두 연금의 보장 목표이다. 국민연금은 노령, 장애, 사망 시에 기본적인 생활보장을 목표로 한 연금이라면, 공무원연금은 퇴직 이후에도 퇴직수준의 생활을 보장하기 위해 만들어진 연금이다. 그래서 국민연금보다 더 내고 있다.
○ 둘째, 공무원연금은 공무원이 하나의 근로자라는 것에 추가하여 사회적 기여를 전제로 만들어졌다. 실제 공무원은 재직 중 파면이나 금고이상의 형이 확정되면 연금액이 1/2로 제한되는 등 민간에는 없는 엄격한 규제를 받게 된다.
○ 이러한 논의를 빼고, 국민연금과 공무원연금의 급여율을 수치로만 비교하는 것은, 정당한 비교가 아니라는 말이 된다. 공무원이 단순히 ‘공복으로 인한 희생’이 되어서도 안 된다. 또한 ‘철밥통에 대한 반감’이 사회적 합의의 전제와 기준이 될 수는 없는 일인 것이다.
3) 공무원연금과 국민연금의 비교
가)퇴직수령액
○ 공무원 : 공무원연금 + 퇴직수당(보수월액×재직년수×60%)
ꋯ 보수월액 산정은 퇴직 전 3년의 보수월액을 합산 후 36개월로 나눈 금액
ꋯ 퇴직수당의 경우 재직기간이 5년 미만이면 10% 지급
○ 사업장(기업체) 근로자 : 국민연금+퇴직금+고용보험
ꋯ 평균임금 산정은 퇴직 전 3개월의 보수(상여금, 제수당 등 포함)를 합산 하여 3개월로 나눈 금액
ꋯ 퇴직금은 1년 이상의 재직자에 지급 : 평균임금×재직년수×100%
ꋯ 고용보험료는 근로자가 0.5%, 사업주가 0.9∼1.5%를 부담하고,
실업급여는 퇴직 전 임금의 50%를 90~240일분을 지급
나)연금부담률 및 수급요건
○ 공무원
ꋯ 본인부담 : 보수월액의 8.5%
ꋯ 정부부담 : 연금부담금 8.5%, 퇴직수당부담금 3.5%
ꋯ 수급요건 : 재직기간 20년 이상, 파면 시 급여액 1/2로 제한
○ 사업장(기업체) 근로자
ꋯ 본인부담 : 소득월액의 4.5%
ꋯ 기업부담 : 연금부담금 4.5%, 퇴직충당금 8.3%, 고용보험료 1.2% 정도
ꋯ 수급요건 : 10년 이상 보험료 납부
4. 국민연금의 위기와 공무원연금 개혁과의 관계
○ 국민연금 위기의 본질은 우리 나라의 고령화가 세계에서 가장 빠르게 진행되고 있고 더욱이 국민연금제도가 성숙단계에 접어들면서 연금수급자가 증가할 것이라는데 있다. 또한 초기 수급자들에게 약속된 연금혜택을 준다면 연금재정은 2047년 정도가 되면 고갈되어 결국 미래 세대에게는 연금지급이 불가능하다는 것이다.
○ 우리 나라의 연금구조가 관대한 것은 시작부터 평균소득의 70%라는 지나치게 높은 소득대체율을 보장했기 때문이다. 노태우 정부는 3%를 내면, 급여의 70%를 연금으로 주겠다면서 국민연금시대를 열었고 김영삼 정부는 6%,김대중 정부는 9%로 부담률을 인상한 바 있다. 전문가들은 앞으로 15% 이상 내고, 50% 미만으로 보장해 주는 방향으로 국민연금법을 개정해야 국민연금의 재정이 고갈을 막을 수 있다는 입장을 보이고 있다.
○ 70%의 소득대체율은 국민연금을 시작한 노태우 정부가 어떤 경제학적인 근거나 실증적인 연구를 바탕으로 하지 않고 단지 가입률을 높인다는 정치적인 계산에 따라 결정된 지나친 과오일 따름이다.
○ 국민연금 위기의 원인에는 이와 같은 지나친 소득보장과 낮은 투자수익률 그리고 납부예외자의 남발을 들 수 있다. 즉, 자영업자의 소득이 제대로 파악되지 않고 있다는 것이 중요한 관건인데 무엇보다 국세청의 과세자료 및 공단이 개발한 추정소득자료 등을 활용하여 소득파악률을 높여나가는 것이 선행되어야 하는 것이 순리임에도 국민연금법을 개정하려고 하고 있으며 더군다나 국민연금의 급여율 하향 조정에 따른 국민적 저항을 완화하려는 공무원연금법 개정을 거론하는 것은 불순한 정치적 의도가 있다고 본다.
5. 제대로 된 ‘행동만이 돌파구’이다
○ 위에서 살펴본 바와 같이 공무원연금은 여러 가지 특수성이 있다. 따라서 공무원연금이 국민연금에 비해 특권적 지위를 가진 것은 더 더욱 아니다. 오히려 기업체 근로자에 비해 열악할 따름이다.
○ 어쨌건, 공무원연금은 모든 공무원들에게 있어 노후의 단 하나 뿐인 희망인 만큼 반드시 지켜내야 한다. 그러나 쉽지 만은 않은 것 같다.
○ 공무원연금을 지켜내기 위해서는 현직 공무원 뿐만 아니라 연급수급자, 그리고 군인연금과 사학연금의 주체들이 함께 힘을 합쳐야 한다. 공무원연급법 대상이 되는 전․현직 공무원만 해도 125만명, 부부까지 합하면 250만명이 된다. 대통령도 바꿀 수 있다.
○ 그러나 연대가 쉽지 않고, 공무원단체의 활동도 전반적으로 미흡하다.
이에 반해 정부는 이미 용역을 마친 상태이고, 공무원연금제도발전위원회 운영규정이 제정되어 공무원연금법 개정 작업에 착수하였다.
○ 아무튼 경북도청공무원노동조합은 공무원연금 문제를 최대의 현안으로 정하고 연금대책위원회 구성, 성명서 발표, 서명운동 및 홍보활동 전개, 연금대책기금 마련, 퇴직수당의 퇴직금 전환을 위한 헌법 소원 및 인권위원회 제소,직원교육, 연금전용 홈페이지 제작, 패널 육성, 정치세력화를 통해 내년 대선 시 특정 정당 및 후보에 대한 쟁점화, 정당 방문 및 전국적 연대 등 내용을 담은 실행대책을 만들어 ‘공무원연금법 개악 저지 운동’을 적극 펼쳐나갈 것이다.
1)헌법 제33조 제2항 : 공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다. 라고 규정되어 있고 2005. 1. 27. 공무원노조법 제정되었음.
2) 공무원연금법 제69조 제1항 : ... 국가 또는 지방자치단체는 기여금 및 연금부담금으로 충당할 수 없는 경우에는 그 부족한 금액을 대통령령이 정하는 바에 의하여 부담하여야 한다.
3)연금법 대상이 되는 현직공무원 1,001,888명, 연금수급자 224,427명(2006. 3월말 기준)
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