4월 11일 「장애인차별금지법」시행을 앞두고 지난 4일 국가인권위원회와 장애인차별금지실천연대는「장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률」설명회를 개최했다.
이날 설명회 중 ▲고용 ▲교육 ▲시설물, 이동 ▲권리구제 등 4개 분야에 대한 전문가 토론을 4회에 걸쳐 연재한다.
1. 제18조와 제19조 제정의 배경
장애인이 당하는 차별 가운데 사회참여와 사회활동에 있어서의 차별은 주로 재화와 용역의 이용에 있어서의 차별이라고 할 수 있다. 그 가운데 대표적인 것이 바로 “시설물”의 접근과 이용에 있어서의 차별과 “이동 및 교통수단”의 접근과 이용에 있어서의 차별이라고 할 수 있다.
보건복지부의 발표에 따르면 2003년도 현재 우리나라의 편의시설 설치율은 75.8%에 이른다. 물론 이것은 <장애인․노인․임산부등의 편의증진보장에 관한 법률>에서 지정한 대상시설만을 조사한 내용이며, 보건복지부가 지방자치단체의 전수조사 결과를 집계한 것이기는 하지만, 설치율로만 본다면 놀라운 수치가 아닐 수 없다.
1998년도에 보건복지부가 발표한 편의시설 설치율이 48.2%였던 것을 상기해 본다면, 5년 사이에 28%이상 설치율이 증가한 셈이다. 이것은 거리를 나가보거나 근린생활시설을 다녀보더라도 많은 곳에 편의시설이 설치된 것을 볼 수 있다는 점에서도 어느 정도 수긍이 가는 점이다.
대상시설별로 본다면, 도로의 접근성이 가장 높고, 공원의 접근성이 가장 낮은 것으로 나타나고 있다. 도로의 경우는 턱낮추기와 시각장애인을 위한 점자블록의 설치 등을 의미하며, 89%라는 접근성(편의시설 설치율)을 보여주고 있다. 하지만 89%라는 접근성의 수치는 실제 이용가능성하고는 거리가 있다.
보건복지부에서 조사할 때, 간선도로 중심으로 조사를 실시하였고, 전문성이 결여된 단순 조사에 의한 결과이므로 이 조사결과를 신뢰할 수는 없으며, 실제 도로의 접근성은 대도시는 40-60%, 지방도시의 경우는 20-30%정도라고 보아야 할 것이다.
공동주택은 아파트, 빌라, 연립주택 등을 의미하며, 10세대 이상의 세대가 거주하는 주택이 대상시설이 된다. 하지만, 공동주택의 접근성은 주출입구의 접근가능성과 복도 등 공용 공간에 대한 부분만 해당이 되며, 개별 가구 내부의 접근성에 대한 부분은 포함되지 않는다.
일상생활에서 가장 많이 이용하는 시설은 공공건물 및 공중이용시설이다. 이 가운데 가장 접근성이 낮은 부분은 공연장과 소매점(상점)이다. 현재 한국의 『장애인․노인․임산부등의 편의증진보장에 관한 법률』(편의증진법)에 의하면, 소매점의 경우 해당바닥면적의 합계가 300제곱미터이상인 소매점 가운데 1998년 이후에 신축된 소매점만 해당이 된다.
따라서 대부분 주거 지역에 많이 분포되어 있는 300제곱미터미만의 작은 소매점이나 1998년 이전에 세워진 소매점은 해당이 되지 않는다. 이러한 점을 감안해 본다면, 소매점의 접근성이 74.7%인 것은 그리 큰 의미가 없다. 소매점 보다 더 설치율이 낮은 것은 학교와 숙박시설(호텔)등이다. 학교는 68.1%, 숙박시설은 64.6%가 접근이 가능한 것으로 되어 있다.
그러나 학교의 이러한 접근성은 주출입구까지의 접근성을 의미하며, 층간 이동을 포함하여 교육을 받기 위한 완전한 접근성을 의미하는 것은 아니다.
초등학교, 중학교, 고등학교 등 대부분의 학교에는 엘리베이터나 장애인용화장실이 설치되어 있지 않다. 이에 교육인적자원부는 향후 3년 이내에 특수학급이 설치되어 있는 학교부터 편의시설을 설치하여 접근성을 높일 계획이다.
숙박시설의 경우에는 주출입구의 접근성과 아울러 장애인용 객실의 설치여부가 가장 큰 문제이다. 그러나 장애인용 객실이 설치되어 있는 호텔들은 특급 호텔들로서 이용 요금이 매우 비싸며, 저렴한 호텔들은 대부분 접근이 불가능하다.
특히 객실 내부의 화장실 출입구에 높이차이(단차나 턱)가 있어 휠체어 사용자의 이용이 불가능하다. 이러한 현실은 장애인용 객실의 설치율이 가장 낮은 것으로도 확인할 수 있다(표 1 참조).
접근성에 있어서 가장 중요한 부분 가운데 하나가 화장실 문제이다. 공중화장실의 경우 73.7%가 접근이 가능한 것으로 나타나고 있지만, 공중화장실의 수가 많지 않아 이용에 어려움이 많다. 반면에 대부분의 건물의 화장실에는 장애인용 화장실이 설치되어 있지 않으며, 최근에 신축된 대형 건물에만 장애인용 화장실이 설치되고 있다.
따라서 장애인용 화장실을 이용하기에 가장 좋은 곳은 서울의 경우 지하철 역이라고 할 수 있다. 장애인편의시설촉진시민연대에서 지난 2001년도에 조사한 결과에 따르면 서울시내 공중화장실의 장애인용화장실 설치율은 99%였지만, 이용가능성은 45%에 불과하였다. 이것은 설치율과 이용가능성이 크게 일치하고 있지 않음을 보여주는 단적인 예라고 할 수 있다.
공중이용시설의 이용에 아직 어려움이 있는 반면에 공공시설의 접근성은 매우 높은 것으로 나타나고 있다. 보건복지부가 지난 2006년 9월에 발표한 자료에 따르면, 전국의 시․도 및 시․군․구청사 249곳 310개의 건물에 대한 이용율을 조사한 결과 120점 만점에 전국 평균 83.3점을 받은 것으로 나타나고 있다. 이 자료에 따르면 시각장애인등을 위한 안내시설이 여전히 부족한 것으로 나타났지만 공공시설의 접근성은 대체로 가능한 것으로 보인다.
한국의 대중교통은 버스와 택시가 가장 일반적이며, 서울, 인천, 부산, 대전, 광주, 대구에는 지하철이 운행되고 있다. 서울의 지하철역사의 엘리베이터 설치율만 보더라도 2001년도 당시 서울시지하철공사(현재의 서울메트로)에서 운영하는 1기 지하철(1호선에서 4호선)의 경우, 140개 역 가운데 엘리베이터가 설치되어 있는 역은 13개 역, 휠체어리프트가 설치되어 있는 곳은 61개 역, 장애인화장실이 설치되어 있는 역은 68개 역, 점자블록이 설치되어 있는 역은 136개 역이었으며, 서울시도시철도공사에서 운영하는 2기 지하철(5호선에서 8호선)의 경우, 2001년 7월 현재, 130개 역 가운데, 엘리베이터가 설치되어 있는 역은 56개 역, 휠체어리프트가 설치되어 있는 역은 72개 역, 점자블록이 설치되어 있는 역은 130개 역, 장애인화장실이 설치되어 있는 역은 126개 역으로서 총 270개 역 가운데, 40.37%인 109개 역에는 휠체어리프트나 엘리베이터 가운데 그 어느 것도 설치되어 있지 않았었다. 그러나 2006년 6월 현재 서울메트로와 도시철도공사의 지하철역사 262개 가운데 54개역을 제외한 모든 역사에 1대 이상의 엘리베이터가 모두 설치되어 있다.
부산의 경우에는 엘리베이터 설치율이 낮은 반면에 비교적 최근에 건설된 대전과 광주의 지하철역에는 엘리베이터 설치율이 매우 높은 편이다.
<표 2> 편의시설 연계성 현황(휠체어 사용자 기준). 보건복지부, 2004.
구분
대상시설
출입구에서 승강장까지
접근 가능한 역사수
환승이 가능한 역사수
(환승역사에 한함)
대상역사
접근가능
역사
비율
대상역사
환승가능
역사
비율
합계
814
552
67.8%
112
96
85.7%
철도역
282
155
59.4%
1
1
100%
고속철도역
19
18
94.7%
3
3
100%
지하철역
513
379
73.9%
108
92
85.2%
현재 휠체어를 사용하는 장애인이 이용할 수 있는 대중교통은 지하철정도이다. 현재 서울시의 버스는 8천여 대에 달하며, 전국의 시내버스 등 버스는 24,000여대에 달한다. 서울시는 2003년도에 처음으로 저상버스(Low Floor Bus)와 굴절버스(Articulated Bus)를 도입함으로써 장애인이 이용할 수 있는 버스를 도입하기 시작했다.
<표 3> 전국 광역시․도별 저상버스 도입현황. 건설교통부, 2007 (단위 : 대)
구분
계
서울
부산
대구
인천
광주
대전
울산
경기
강원
충북
전남
경남
경북
제주
’04년
60
35
3
2
4
2
12
2
’05년
162
67
5
5
20
10
14
3
3
30
5
’06년
370
194
7
10
20
10
8
10
77
6
13
2
8
5
저상버스의 경우 주요 엔진 부품을 수입에 의존할 수밖에 없어 버스 가격이 일반 버스의 3배에 달함으로써 지방자치단체와 정부의 예산을 압박하고 있다. 건설교통부는 향후 저상버스의 표준화를 통해 엔진 등 주요 기술을 국산화함으로써 버스의 제작 단가를 낮추고 일반 버스와 같은 가격대를 형성함으로써 대량생산을 할 계획이라고 밝히고 있다.
그러나 현재로서는 장애인이 버스를 이용해 이동하기는 쉽지 않은 것이 현실이다. 서울의 경우 가장 많은 160여대 운행되고 있지만, 대부분 특정 노선에 편중되어 있어 다양한 노선의 이용이 불가능하다.
반면에 서울에만 20여대 운행중이 굴절버스는 프랑스의 이베코(IVECO)사의 제품으로서 모두 휠체어 사용자의 승하차가 가능한 저상버스로 되어 있다.
택시의 경우도 역시 휠체어를 사용하는 장애인이 휠체어를 탄 채로 탑승할 수 있는 택시는 단 1대도 없다. 운전면허제도의 차별은 장애인의 운전을 제한하여, 장애인들의 운전권을 침해하고 있다. 기존의 규정은 장애인의 경우 운전면허시험에 응시하기 전에 반드시 운동능력측정시험을 거쳐야 하며, 이 운동능력측정시험에 불합격할 경우 필시 시험에 조차 응시할 기회를 잃게 된다. 뿐만 아니라 청각장애인에게는 1종면허시험에의 응시가 제한되어 2종면허시험만 응시할 기회를 주고 있다.
문제는 이러한 운전면허시험에 있어서의 운동능력측정제도가 근거가 없으며, 합격 기준이 현실에 부합하지 않는다는데 있다. 국립재활원의 이범석 박사는 이 기준이 1983년에 일본에서 적성검사기기를 도입하면서 판정기준을 그대로 이용하여 사용하다가 이를 개선하지 않은 것으로 추측하고 있다.
그러나 이러한 불합리한 제도가 장애인들이 운전면허시험을 보기도 전에 시험응시 자체를 가로막는 가장 큰 차별적 요인으로 작용하여 수많은 장애인들의 운전권리를 앗아간 것이다. 최근 경찰청은 이 규정을 개선하여 선별적으로 운동능력측정시험을 응시하도록 하고자 하지만 이 시험을 폐지하지는 않을 것을 밝혀 다시 한번 차별 논란이 일고 있다.
지난 2003년도부터 서울시에서는 장애인콜택시를 운영하고 있다. 장애인콜택시는 1급과 2급의 지체장애인과 뇌병변 장애인만 이용이 가능하며, 휠체어리프트를 탑재한 승합차 형태로 되어 있다. 요금은 일반 택시 요금의 35% 수준이며, 이용하기 30분 전에 전화로 신청하면 된다.
하지만, 현재 170대가 운행중인 서울의 경우 수요자에 비해 차량의 수가 적어 이용하기가 쉽지 않다. 시각장애인과 내부장애인의 경우에는 시각장애인연합회에서 운영하는 심부름센터의 차량을 이용할 수 있다. 이러한 서울시의 사례는 다른 지방자치단체의 모델이 되고 있으며, 여러 지방자치단체에서 장애인콜택시를 운영하기 위해 준비하고 있다. 하지만 이러한 장애인콜택시에서도 역시 차별적 요소는 존재하고 있다.
이처럼 대중교통과 도로의 문제는 장애인의 이동을 제한하게 되며, 이동의 제한은 장애인들에게 중대한 또 하나의 차별이 된다. 휠체어를 사용하는 장애인은 시내버스를 이용하지 못하는 차별을 당하며, 지하철을 이용할 때마다 도움을 청해야 하는 차별을 받게 된다.
더 나아가 이러한 대중교통과 도로의 여건은 장애인의 외출과 이동을 막는 차별을 가져온다. 그리고 그 결과는 고용, 교육, 사회활동 전반에 걸친 참여와 활동의 제약이라는 차별로 나타난다.
이처럼 우리나라의 이동과 접근의 실태는 접근권과 이동권의 중요성을 다시 일깨워준다. 접근성(accessibility)은 접근이 보장된 상태 또는 그 환경을 의미한다. 이때 접근은 단순히 거리상의 접근이 아닌 자유로운 이용과 완전한 참여를 의미한다. 또한 이 접근에는 건축물 등 건축환경에 대한 접근, 이동 및 교통수단에 대한 접근, 정보 및 의사소통에 대한 접근이 모두 포함이 된다.
접근성에 대한 보장은 바로 이 모든 접근을 보장함으로써 장애인이 모든 삶의 영역에서 동등하게 차별 없이 참여할 수 있는 기회를 제공한다.
그러나 이러한 접근성이 보장되기 위해서는 편의증진법이나 『교통약자의 이동편의증진법』(교통약자법, 2005)과 같은 개별법의 제정을 통해 환경을 개선해 나가는 일이 필요할 것이다. 그러나 위와 같은 법률들이 이미 제정되어 있음에도 불구하고 장애인들이 시설 이용과 이동에 있어서 당하는 차별은 줄지 않고 있다.
2005년도 보건복지부와 한국보건사회연구원의 장애인실태조사는 이러한 사실을 잘 보여주고 있다.
<표 4> 혼자 외출 여부 (단위 : %, 명)
구분
지체
장애
뇌병변
장애
시각
장애
청각
장애
언어
장애
정신
지체
발달
(자폐)
정신
장애
신장
장애
심장
장애
호흡기
장애
간장애
전체
예
92.7
50.4
90.0
92.5
92.0
64.2
48.3
78.2
86.4
88.0
74.9
74.4
84.0
아니오
7.3
49.6
10.0
7.5
8.0
35.8
51.7
21.8
13.6
12.0
25.1
25.6
16.0
계
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
(N)
(2,594)
(691)
(569)
(594)
(51)
(290)
(59)
(201)
(106)
(108)
(77)
(35)
(5,465)
전국
추정수
996,346
266,070
219,511
227,849
19,827
110,937
23,259
77,180
40,286
41,684
29,953
13,397
2,100,729
주 : 무응답 1건 제외
뇌병변 장애와 정신지체, 발달장애 등은 혼자 외출하는 비율이 절반 정도에 그치고 있으며, 이 사실은 가족이나 활동보조인이 없을 경우 외출이 전혀 불가능함을 의미한다.
<표 5> 외출 빈도 (단위 : %, 명)
구분
지체
장애
뇌병변
장애
시각
장애
청각
장애
언어
장애
정신
지체
발달
(자폐)
정신
장애
신장
장애
심장
장애
호흡기
장애
간장애
전체
거의 매일
71.4
40.0
70.0
69.4
72.4
75.2
90.3
49.2
51.3
53.4
43.2
43.6
65.2
주 1-3회
19.9
22.8
18.6
20.2
15.8
13.3
3.5
19.5
43.1
36.7
26.1
28.0
20.6
월 1-3회
5.2
14.0
7.2
6.3
5.8
5.8
1.7
18.1
5.5
8.9
18.1
16.8
7.6
년 10회
이내
2.3
11.1
3.8
2.7
2.1
4.4
4.6
5.6
-
1.0
8.2
5.7
3.9
전혀외출
않음
1.2
12.1
0.3
1.4
4.0
1.4
-
7.6
-
-
4.3
6.0
2.8
계
100.0
100
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
(N)
(2,594)
(691)
(569)
(593)
(51)
(290)
(59)
(201)
(106)
(108)
(77)
(35)
(5,464)
전국추정수
996,346
266,070
219,551
227,513
19,827
110,937
23,259
77,180
40,286
41,684
29,953
13,397
2,100,393
전체 장애인의 35%가 아직도 주 3회 이하로 외출을 하고 있으며, 뇌병변 장애인은 60%, 지체장애인은 29%가 주3회 이하로 외출을 하고 있어, 여전히 장애인들의 외출과 사회활동은 차별과 제약을 받고 있음을 보여주고 있다. 이것은 기존의 법률만으로는 장애인들이 외출과 사회활동을 하는데 있어서 받는 차별을 제거할 수 없음을 보여주는 것이기도 하다.
2. 제18조와 제19조의 의미
제18조는 장애인등도 건축 환경(building environment) 또는 물리적 환경(physical environment)을 장애인등이 아닌 사람등과 동등하게 이용하며 자유롭게 접근할 수 있어야 하며, 동등하게 이용하지 못하거나 자유롭게 이용하지 못하는 것은 명백한 차별임을 명시하는 조항이다.
건축 환경 또는 물리적 환경은 장애인이 일상생활 및 사회생활에 참여하고 활동하기 위해 가장 필수적인 환경이다. 그러나 지금까지는 이러한 환경에 있어서의 차별을 차별로 인식하지 않고 불편함으로 인식해왔으며, 참고 견뎌야 하는 것으로 인식해 왔다.
그러나 장애인등이 아닌 사람이 일상적으로 아무런 방해 없이 이용할 수 있는 건물이나 시설을 단지 장애를 가졌다는 이유로 이용할 수 없거나 불편하게 이용해야 한다면 이것은 분명히 개선되어야 할 차별이라고 할 수 있다. 특히 건축 환경과 물리적 환경에 있어서의 차별은 제4절과 마찬가지로 직접 차별보다는 간접 차별의 형태로 대부분 나타나게 된다.
즉, 장애인이므로 이용할 수 없다고 직접적으로 말하거나 제한하지는 않지만, 장애인등이 이용할 수 없도록 건축물이나 시설을 설치함으로써 장애인등의 이용을 제한하거나 배제하게 되기 때문이다.
따라서 제18조는 건축 환경 또는 물리적 환경의 이용에 있어서 장애인을 직접적으로 거부하거나 배제하는 것이 차별임은 물론이고 장애인등이 동등하게 이용할 수 없도록 필요한 시설을 설치하지 않는 것도 차별임을 명시하며, 이러한 차별을 금지함으로써 장애인의 사회참여와 활동을 보장하기 위한 것이다.
이 점에서 제18조는 제19조와 밀접한 연관성을 가지나 차별의 영역에 있어서는 분명한 차이를 지니게 된다. 즉 제18조는 시설(건축물) 등 시설위주의 환경에 있어서의 이용의 차별을 금지하기 위한 것인 반면에, 제19조는 이동이라는 활동의 영역과 교통수단이라는 환경에 있어서의 이용의 차별을 금지하기 위한 것이기 때문이다.
시설물이라고 하면 건축물을 의미한다. 장애인들이 생활하는 시설은 생활시설이므로, 제18조에서 이야기하는 시설은 건축법에 의한 건축물을 의미하게 된다. 우리 사회의 사회생활 환경은 수많은 건축물로 이루어져 있다. 건축물을 이용할 수 없다면, 우리의 사회생활과 사회활동은 대부분 불가능해질 것이다.
가장 기본적인 생활 활동인 의식주 역시 모두 건축물 안에서 이루어진다. 식사를 하려면 식당에 가야하고, 옷을 구입하려면 판매점에 들어가야 하며, 잠을 자려면 집이나 숙박시설을 이용할 수 있어야 한다. 이동과 교통 역시 마찬가지이다.
현대생활에서 장거리 이동은 생활의 필수이며, 이를 위해서는 보행이나 다른 교통수단을 통해 이동을 해야 한다. 장애인의 사회활동과 사회참여를 보장하기 위해서는 접근성(accessibility)의 보장이 필수이며, 따라서 접근성의 보장은 장애인에게 있어서 가장 중요한 권리라고 할 수 있다.
2007년도에 유엔총회에서 결의된 「장애인권리협약」(Convention on Rights of Persons with Disabilities)에서도 제9조 (접근성)에서 접근성의 보장을 위해 각 당사국 정부가 필요한 조치를 해야 함을 의무화하고 있는 것도 이러한 이유에서이다.
우리나라의 경우 지난 1997년에 제정된 편의증진법에서 건축물 등 시설에 대한 이용을 보장해 주고 있다. 편의증진법은 이 법의 대상시설을 1) 공공시설 및 근린생활시설, 2) 공원, 3) 공동주택, 4) 통신시설로 정하고 이 대상 시설들은 이 법 제8조에서 정한 편의시설을 설치함으로써 장애인등의 이용을 보장하고 있다.
한편, 편의증진법이 이동과 교통에 대한 이용 보장을 해주지 못함에 따라 2005년도에 교통약자법이 제정되기에 이르렀다. 교통약자법은 도로와 교통수단에 대한 이용을 보장해주고 있다.
교통약자법의 대상은 1)도로, 2)버스, 철도, 도시철도, 항공기, 선박 등 교통수단 등이다.
시설을 이용하고 교통수단을 이용하는데 있어서의 차별은 크게 제한․배제․분리․거부로 볼 수 있다. 제한은 거부를 하지는 않지만 실제로 이용이 제한되거나 불가능한 경우에 경우이다. 음식점의 겨우 1층에 좌석이 없고 계단을 통해서만 2층으로 올라가야만 이용이 가능한 경우, 온돌방 형태의 좌석만 있어서 휠체어 사용자가 이용하기 어려운 음식점의 경우, 호텔에서 진동배게나 알람장치를 비치하지 않아 청각장애인의 숙박이 어려운 경우이다.
몇 년 전 서울시청 앞의 서울광장의 잔디밭에 휠체어사용자는 들어가지 못하도록 한 것도 제한에 해당한다. 휠체어 사용자나 시각장애인이 은행에 가서 업무를 볼 때, ATM기를 이용할 수 없는 것도 제한이라고 할 수 있다.
도로의 일부분만 턱낮추기가 되어 있는 경우 역시 제한이라고 볼 수 있으며, 케이블카 등을 이용할 때, 수동휠체어와 같이 작은 휠체어는 이용이 가능하지만, 전동휠체어는 이용할 수 없다면 역시 제한이라고 할 수 있다.
배제는 시설물의 설계와 설치에 있어서 장애인등의 이용과 접근 자체를 고려하지 않은 경우이다. 주출입구에 계단만 설치한 시설, 계단으로만 올라갈 수 있는 전망대, 자막해설이나 화면해설이 지원되지 않는 영화관이나 공연장 등이 해당된다. 교통수단의 대부분은 배제에 의한 차별에 해당된다.
휠체어 사용자가 전혀 이용할 수 없는 버스와 택시, 휠체어 사용자가 갈 수 없는 항공기의 화장실 등은 처음부터 장애인의 이용을 전혀 고려하지 않고 만들어진 예이다. 지하차도나 육교에 있어서 계단으로만 이동이 가능하도록 설치된 것도 역시 마찬가지이다.
분리는 장애인과 비장애인에게 다른 방식의 이용과 접근을 유도 또는 강요함으로써 발생하는 차별이다. 기존의 시설이 주출입구에 계단만 있어서 주출입구의 높이차이를 제거하고 계단을 없애거나 경사로를 설치하는 것이 불가능할 경우 부출입구에 경사로나 평면 출입구를 설치하는 것은 차별이 아니지만, 신축 건물을 처음부터 주출입구와 부출입구로 나누고 장애인등은 부출입구로만 접근이 가능하도록 설계한다면 분명히 분리에 해당하는 차별이다.
영화관이나 공연장에서 휠체어사용자를 위한 좌석을 설치하면서 비장애인 좌석과 분리하여 장애인만 따로 모여서 관람하도록 좌석을 설계하거나 설치한다면 이 역시 분리에 해당하는 차별이다. 그러나 이 분리의 차별은 긍정적 차별 또는 적극적 조치와 구별이 모호한 경우가 많아 신중하게 판단할 필요가 있다.
앞서 몇 가지 사례를 들었지만, 상황에 따라 적극적 조치가 될 수도 있고, 분리에 의한 차별도 될 수 있다. 다시 말해서 정당한 편의의 제공과 같은 원칙이 분리에 의한 차별의 판단에도 하나의 지침이 될 수 있다. 처음부터 의도된 것인가 아니면 구조나 과도한 부담으로 인해 어쩔 수 없는 부분인가에 따라 판단되어야 할 것이다. 분리에 의한 차별은 처음부터 의도된 것이라고 보아야 할 것이다.
마지막으로 거부는 장애인등이 시설에 들어가거나 이용하는 것을 막거나 거부하는 행위이다. 공중목욕탕에서 장애인의 입장을 거부하는 경우, 음식점․호텔에서 시각장애인안내견을 동반한 시각장애인의 입장을 거부하는 경우 등이 여기에 해당이 된다. 시각장애인안내견의 이용을 가로막는 버스나 교통수단의 경우에도 거부에 해당이 된다.
편의증진법과 교통약자법이 제정되고 시행이 되었지만, 시설의 이용과 접근 및 교통수단의 이용과 접근에 있어서의 제한․배제․분리․거부와 같은 차별은 줄어들지 않았다. 편의증진법과 교통약자법은 시설과 교통수단의 접근성을 개선하기 위한 법률일 뿐, 시설과 교통수단의 이용과 접근에 있어서의 차별을 금지하기 위한 법률이 아니기 때문이다.
편의증진법과 교통약자법의 어디에도 장애인등이 시설을 이용하고자 할 때 거부해서는 안 된다거나 이용을 제한하거나 분리하는 이용을 강요해서는 안 된다는 규정은 없다.
장애인차별금지법을 제정하면서 제18조(시설물 접근․이용의 차별금지)와 제19조(이동 및 교통수단에 있어서의 차별금지)를 포함시킨 것은 바로 이러한 이유에서이다.
편의증진법과 교통약자법은 장애인이 편리하게 이용할 수 있도록 시설과 교통수단을 변경할 수는 있지만, 장애인의 이용에 대한 차별을 막을 수는 없기 때문에, 시설의 이용에 있어서의 거부와 같은 차별을 금지할 수 있는 명확한 규정이 필요했다.
장애인차별금지법 제18조(시설물 접근․이용의 차별금지)는 4개의 항으로 되어 있으며 3가지 내용을 담고 있다.
첫째, 장애인등의 시설을 이용하거나 접근하고 비상시 대피하는 것을 제한․배제․분리․거부하는 경우(제18조제1항),
둘째, 장애인이 이용하는 보조기구나 보조견의 이용과 접근을 제한․배제․분리․거부하는 경우(제18조제2항),
셋째, 장애인등이 시설의 이용과 접근 그리고 비상시 대피에 필요한 정당한 편의를 정당한 사유 없이 제공하지 않는 경우(제18조제3항)가 그것이다.
제1항은 기존의 편의증진법에서 규정하지 못했던 시설의 이용과 접근에 있어서의 장애인등이 당하는 차별을 금지하도록 하고 있다. 이렇게 제1항에서 장애인등의 시설물의 이용․접근에 있어서의 차별을 금지함으로써, 단순히 편의시설의 설치만을 요구했던 편의증진법의 한계에서 벗어나 이용거부나 이용제한과 같은 차별도 금지할 수 있게 된 것이다.
편의증진법에 따르면 주출입구에 경사로를 설치하는 등 높이차이를 제거하면 그것으로 끝났지만, 장애인차별금지법에 의하면, 장애인의 이용을 막거나, 출입구를 분리하는 것을 금지함으로써 실제로 장애인등이 차별을 받지 않도록 하고 있다. 제2항은 장애인등이 사용하는 보조기구나 보조견에 대해서도 역시 차별을 금지하도록 하고 있다.
「장애인복지법」에서도 시각장애인안내견의 이용을 거부하지 못하도록 하는 조항이 있었으나 실제로 별다른 실효를 거두지 못했던 것이 사실이다. 제2항에서는 시설물의 접근과 이용이라는 전제 조건을 분명히 하고 있고, 장애인차별금지법 제2조에서 시설물에 대한 범위를 정해줌으로써 보다 분명하게 보조견의 이용을 거부하거나 차별하지 못하도록 하고 있다.
이 경우 시각장애인안내견이라고 하지 않고 보조견으로 한 것은 청각장애인이나 지체장애인 보조견을 모두 포함하기 위해서이다. 아울러 보조견 뿐 아니라 보조기구를 포함한 것 역시 전동휠체어 등과 같은 보조기구에 대한 거부나 이용제한을 금지하기 위해서이다.
제3항은 정당한 편의제공을 거부하지 못하도록 하고 있다. 편의증진법은 대상시설에 편의시설의 설치를 규정한 법률이어서 편의시설이 아닌 정당한 편의는 규정할 수 없었다. 따라서 편의시설 외의 장소나 구조의 변경, 인적 서비스의 제공, 다양한 비품의 설치 및 비치에 대해서는 그 어느 법률에서도 규정해주지 않았으며, 장애인등이 시설의 이용에 있어서 필요한 적절한 정당한 편의를 제공받지 못함으로써 시설의 이용과 접근에 있어서 차별을 받아왔다.
문제는 제18조 제3항의 정당한 편의제공과 관련하여 대상시설의 단계적 범위와 정당한 편의의 내용을 시행령으로 정하도록 되어 있다는 점이다.
2007년에 보건복지부가 입법예고한 제18조의 정당한 편의의 단계적 범위와 내용에 대한 시행령 내용은 아래와 같다.
제11조(시설물의 대상과 범위) 법 제18조 제4항에 따른 시설물의 대상과 단계적 적용범위는 「장애인․노인․임산부 등의 편의증진보장에 관한 법률」(이하 ‘편의증진법’이라 한다) 제7조 각 호의 1에 해당하는 대상시설 중 2009년 4월 11일 이후 신축, 증축 및 개축하는 시설물로 한다.
제12조(정당한 편의의 내용) 령 제11조에 따른 시설별 설치하여야 하는 정당한 편의의 내용 및 설치기준은 「편의증진법」시행령 제4조에 의한다.
위의 시행령 입법예고안이 보여주는 것은 제18조와 관련하여 정당한 편의를 제공해야 하는 대상시설을 새로 지정하거나 단계적 범위를 새로 정하지 않고, 기존의 편의증진법의 대상시설로 대신하겠다는 것이며, 정당한 편의의 내용 역시 편의증진법의 편의시설 설치로 대신하겠다는 것을 의미한다.
다시 말해서 정당한 편의의 내용을 편의시설로 축소하는 것을 의미하며, 정당한 편의를 제공해야 하는 대상 시설 역시 기존의 편의증진법을 준수해야 하는 시설로 한정한다는 것이다.
그러나 이러한 정부의 정당한 편의에 대한 해석은 장애인차별금지법에서 이야기하는 정당한 편의에 대한 본래의 취지를 매우 축소한 것이며, 장애인권리협약에서 이야기하는 정당한 편의와도 거리가 멀다.
장애인차별금지법과 장애인권리협약에서 정의하는 정당한 편의를 정리해보면 다음과 같다.
첫째, 정당한 편의는 시설주와 장애인 모두에게 정당해야 한다. 둘째, 정당한 편의는 장애인의 인권 및 기본적 자유를 보장해야 한다. 셋째, 정당한 편의는 장애인의 성별, 장애정도와 유형 그리고 특성을 고려해서 제공해야 한다. 셋째, 정당한 편의는 편의시설․설비․도구․서비스이다. 다섯째, 정당한 편의는 필요하고 적절한 변경과 조정이다.
그러나 현재의 시행령안에 의하면 이 가운데 셋째의 편의시설․설비․도구․서비스 가운데 편의시설 부분만 포함을 시킨 것이다.
이에 장애인차별금지실천연대(장추련)에서는 시설의 이용에 있어서의 필요한 정당한 편의의 내용이 편의증진법에 명시되는 것에는 동의하면서도, 정당한 편의의 본래의 내용을 담보할 수 있도록 편의증진법을 조속히 개정하며, 아울러 정당한 편의의 기본적인 내용을 시행령에 포함시킬 것을 강력히 요구하였으나 끝내 거부되었다.
<표7> 장추련안과 정부의 시행령입법예고안 비교
장추련안
정부 입법예고안
단계적 범위
제11조(시설물의 단계적 범위)법 제18조 제4항에 따른 시설물의 대상과 단계적 적용범위는 다음 각호와 같다.
1. 「장애인․노인․임산부 등의 편의증진보장에 관한 법률」(이하 ‘편의증진법’이하 한다)의 대상시설
2. 건축법에 의한 신축시설
3.건축법에 의한 증축․개축․용도변경 시설
제11조(시설물의 대상과 범위) 법 제18조 제4항에 따른 시설물의 대상과 단계적 적용범위는 「장애인․노인․임산부 등의 편의증진보장에 관한 법률」(이하 ‘편의증진법’이라 한다) 제7조 각 호의 1에 해당하는 대상시설 중 2009년 4월 11일 이후 신축, 증축 및 개축하는 시설물로 한다.
정당한 편의의 내용
제12조(정당한 편의의 내용) ① 법 제18조 제4항에 따른 정당한 편의의 내용은 다음 각호와 같다.
1.시설물의 주출입구 높이차이 제거 등 출입 및 접근의 보장
2. 통로 및 복도의 높이차이 제거와 유효폭 확보 등 이동의 보장
3. 2층 이상의 시설물의 경우 엘리베이터 설치를 통한 수직 이동의 보장
4. 장애인용 대변기 설치 등 위생시설의 설치
5. 수화통역․음성통역․문자통역․중복장애인을 위한 통역 등 의사소통 지원
6. 음성․문자․큰문자 등 장애인이 이해하기 쉬운 방법으로 정보 제공
7. 활동보조인력 제공 및 인적서비스의 제공
8. 기타 시설물을 동등하게 이용하기 위해 필요한 사항
② 시설별 설치하여야 하는 편의의 내용 및 설치 기준은 「편의증진법」으로 정한다.
제12조(정당한 편의의 내용) 령 제11조에 따른 시설별 설치하여야 하는 정당한 편의의 내용 및 설치기준은 「편의증진법」시행령 제4조에 의한다.
따라서 입법예고안처럼 시행령이 제정되고, 편의증진법의 조속하고 올바른 개정이 이루어지지 않는다면, 정당한 편의의 내용은 매우 축소되고, 대상시설 역시 축소되어 실질적인 차별금지의 효과를 기대할 수 없다. 정부의 시행령안 제11조에서 제14조는 시행령안 가운데 정당한 편의를 가장 축소시키고, 정당한 편의의 내용을 가장 왜곡시킨 조항이다.
그리고 이것은 결국 장애인이 시설의 이용과 이동 및 교통수단의 이용에 있어서 당하는 간접차별과 정당한 편의를 제공받지 못함으로써 당하는 차별이 여전히 존속할 것을 의미한다. 결국 장애인차별금지법이 본래의 목적대로 시설의 이용에 있어서의 차별을 효과적이고 실질적으로 구제하기 위해서는 하루속히 편의증진법이 개정되어야 할 것이다.
그렇다면, 장애인차별금지법의 시행에 따라 적용되는 내용은 무엇인가? 우선 대상의 단계적 적용 범위는 편의증진법 제7조 각호의 1에 해당하는 시설로 되어 있다. 여기에는 공원, 공공건물 및 공중이용시설, 공동주택, 통신시설이 해당된다.
이 대상시설들은 다시 두 가지 조건을 갖출 경우에만 해당된다. 첫째, 건축시기, 둘째, 공중이용시설의 규모이다. 건축시기의 경우 편의증진법의 경우에는 1998년 4월 10일 이후에 신축, 증축 및 개축한 대상시설이 해당되지만, 장애인차별금지법의 적용을 받는 대상시설은 2009년 4월 11일 이후에 신축, 증축 및 개축된 시설이 해당이 된다.
다시 말해서 같은 대상시설이라고 하더라도 편의증진법에 따른 편의시설을 갖출 의무는 1998년 4월 10일 이후에 신축 등이 된 시설이지만, 장애인차별금지법에 따라 정당한 편의를 제공해야 할 의무는 2009년 4월 11일 이후에 신축 등이 된 시설이다.
하지만, 편의증진법과 장애인차별금지법에서 규정하는 편의시설의 내용과 정당한 편의의 내용이 같기에 결국은 어느 법률의 적용을 받느냐에 따라 처벌 규정이 다른 결과를 가져오게 될 것으로 보인다. 즉, 편의증진법의 적용을 받게 되면, 시정명령을 받게 되고 이를 준수하지 않을 경우 5백만원이하의 벌금 및 2백만원 이하의 과태료를 받게 되며, 벌금을 부과한 이후에도 개선되지 않을 경우 3천만원 이하의 이행강제금을 부과하게 된다.
반면에 장애인차별금지법의 적용을 받게 되면, 국가인권위원회나 법원에서 정당한 편의제공 거부에 대한 정당한 사유가 있는가를 판정하게 되고, 정당한 사유가 없을 경우 차별로 인정되어 시정 권고를 받게 된다.
그리고 시정권고를 받고도 개선을 하지 않고 악의적인 차별로 인정될 경우 시정명령을 받게 되며, 시정명령을 거부할 경우 3천만원이하의 과태료를 부과 받게 된다.
정당한 편의의 내용에 대해 입법예고안은 편의증진법 시행령 제4조를 준수하도록 하고 있다. 편의증진법 시행령 제4조에 의하면 편의증진법 시행령 별표 2에서 자세한 내용을 규정하도록 하고 있다.
공원의 경우 장애인등의 출입이 가능한 출입구, 장애인등의 통행이 가능한 보도 등 7종류의 시설을 갖추도록 하고 있으며, 공공시설 및 공중이용시설의 경우 장애인등의 통행이 가능한 접근로 등 17종류의 일반사항과 대상시설별로 편의시설을 설치하도록 규정하고 있다.
대상시설의 경우 건축시기와 대상시설의 규모가 정해져 있기에 기존 시설은 증축이나 개축을 하지 않는 한 정당한 편의를 제공해야하는 대상시설에서 제외되며, 대상시설의 규모에 해당되지 않는 작은 시설 역시 제외된다.
따라서 장애인차별금지법의 시행에 대해 지나친 염려나 과도한 부담은 우려하지 않아도 된다. 장애인차별금지법에서 시설물에서 제공하도록 규정하는 정당한 편의의 내용 역시 이미 기존의 편의증진법에 따라 설치를 했어야 하는 편의시설이므로, 실제로 장애인차별금지법의 적용 대상이 되는 대상시설들은 이미 편의증진법에 따라 편의시설을 이미 갖춘 시설이라고 볼 수 있으며, 만약 장애인차별금지법에 따라 정당한 편의를 제공하지 않은 것으로 판단될 경우 장애인차별금지법 위반 이전에 이미 편의증진법의 위반에 해당이 된다.
다만, 2009년 4월 11일 이후 신축된 시설의 경우에는 장애인차별금지법과 편의증진법을 동시에 적용받게 된다. 앞서 언급한 것처럼 두 법률에서 규정하는 정당한 편의와 편의시설의 종류는 동일하므로 편의증진법에 따라 필요한 편의시설을 설치하면 된다.
장애인차별금지법 제19조는 8개의 조항으로 되어 있으며, 5가지 내용을 담고 있다.
첫째, 교통약자법에 의한 교통사업자는 이동 및 교통수단의 이용과 접근에 있어서 장애인을 제한․배제․분리․거부할 수 없다(제1항).
둘째, 교통수단의 이용에 있어서 보조견과 보조기구의 사용에 있어서 차별을 할 수 없으며, 불리한 이용요금을 적용할 수 없다(제2항,제3항).
셋째, 보행 및 이동을 위해 정당한 편의를 제공해야 한다(제4항),
넷째, 교통행정기관은 교통사업자가 장애인을 차별하지 않도록 교육․홍보하여야 한다(제5항),
다섯째, 교통행정기관은 운전면허자격의 취득에 있어서 장애인을 차별해서는 안되며, 면허취득 과정에 있어서 정당한 편의를 제공하여야 한다(제6항,제7항).
이 가운데 세 번째 내용까지는 제18조와 같은 의미이므로 다시 설명할 필요는 없을 것이다. 다만, 다른 점이 있다면, 보조견이나 보조기구가 교통수단을 이용하려고 할 때, 비장애인에 비해 더 불리한 요금을 부과하는 것 역시 차별에 해당한다는 점이다.
특히 제5항에서 교통사업자에 대한 교육의 의무가 부여된 것은 매우 큰 의미가 있다. 장애인에 대한 차별을 금지하고, 차별을 가한 자에 대해 처벌을 하는 것 역시 장애인차별금지법의 주요 내용이기는 하지만, 보다 중요한 것은 차별을 예방하고 막는 일이다. 그런 면에서 본다면 교육과 홍보의 중요성은 더욱 높아질 것이다.
마지막으로 운전면허취득을 위한 지원이 포함되어 있다. 이동의 중요한 방법 가운데 자가 운전이 차지하는 비중이 날로 높아지고 있다. 장애인도 역시 예외는 아니며, 따라서 장애인이 운전을 할 수 있는 길이 열려야 한다. 교통약자법에서는 장애인이 운전을 할 수 있도록 운전장치 등을 개발하도록 의무화하고 있다.
장애인차별금지법에서는 운전면허취득과정에 있어서 정당한 편의를 제공하고 차별을 금지하도록 하고 있다. 따라서 교통약자법과 장애인차별금지법은 서로 상호보완하며, 장애인의 이동을 보장하게 된다.
그러나 앞서 제18조 설명에서 언급한 것처럼 제19조와 관련된 시행령 입법예고안은 실망스럽기 그지없다.
<표 8> 장추련과 정부의 시행령 입법예고안
장추련안
정부 입법예고안
단계적 범위
제14조(이동‧교통수단‧운전면허시험 등에 관한 대상 수단의 범위와 단계)법 제19조에 따른 시설물의 대상은「교통약자의 이동편의증진법」(이하 ‘교통약자법’이하 한다)의 대상시설을 준용한다.
제13조(이동․교통수단․운전면허 시험 등에 관한 정당한 편의제공 적용대상의 단계적 범위) 법 제19조제8항의 적용 대상시설은 「교통약자의 이동편의증진법」(이하 ‘교통약자법’이라 한다) 시행령 제11조의 별표의 규정에 따른다.
정당한 편의의 내용
제15조(이동‧교통수단‧운전면허시험 등에 관한 정당한 편의의 내용)① 법 제18조 제4항에 따른 정당한 편의의 내용은 다음 각호와 같다.
1.도로의 바닥재, 기울기, 유효폭, 이동통로 확보를 통한 안전하고 편리한 보행의 보장
2.교통수단의 승하차, 착석을 위해 필요한 설비의 보장
3.여객시설의 승강장과 차량․선박․항공기 탑승구와의 높이차이제거를 통한 승하차 지원
4.2층 이상의 여객시설의 경우 엘리베이터 설치를 통한 수직 이동의 보장
5.여객시설의 장애인용 대변기 설치 등 위생시설의 설치
6.여객시설에 있어서의 수화통역․음성통역․문자통역 등 의사소통 지원
7.음성․문자․큰문자 등 장애인이 이해하기 쉬운 방법으로 교통정보 제공
8.활동보조인력 제공 및 인적서비스의 제공
9.기타 교통수단․여객시설을 동등하게 이용하기 위해 필요한 사항
② 운전면허시험기관의 장은 장애인 운전교육기관 등에서 운전면허 출장시험(기능시험, 도로주행시험)을 요청할 경우 이를 지원해야 한다.
③ 청각장애인에게 있어 1종 운전면허 취득을 제한해서는 안된다.
④시설별 설치하여야 하는 편의의 내용 및 설치 기준은 「교통약자법」으로 정한다.
제14조(이동․교통수단․운전면허 시험 등에 관한 정당한 편의의 내용) ① 법 제19조 제8항에 따른 정당한 편의의 내용은 「교통약자법」 시행령 제12조 및 별표2에 따른 “대상시설별 이동편의시설의 종류”를 준용한다. ② 운전면허시험기관의 장은 장애인 운전교육기관 등에서 운전면허 출장시험(기능시험, 도로주행시험)을 요청할 경우 이를 지원할 수 있다.
위의 표에서 보는 것처럼 장추련안은 교통약자법에서 정당한 편의 내용을 규정하는 것에 원칙적으로 동의하면서 정당한 편의의 본래의 목적과 내용을 담보할 수 있도록 기본적인 내용을 장애인차별금지법 시행령에서 담고 있는 반면에 정부의 입법예고안은 교통약자법의 대상시설 및 교통수단에 이동편의시설을 설치하는 것에 그치고 있다.
시설물의 경우처럼 이동․교통수단․운전면허시험 등에 관한 정당한 편의를 제공해야 하는 단계적 범위와 적용은 교통약자법 시행령의 별표 규정을 따르게 되며, 교통약자법 별표 1에 따르면, 『여객자동차운수사업법』제3조제1항제1호 규정에 의한 시내버스운송사업등에 사용되는 승합자동차 등(버스), 『철도산업발전기본법』제3조제4항 규정에 의한 여객운송에 사용되는 철도차량 등의 교통수단, 여객자동차터미널 등 교통시설, 도로 등이 해당된다.
이 대상시설들은 이미 2006년 1월 28일부터 교통약자법이 시행됨에 따라 이동편의시설을 설치해야 하는 대상시설이다. 그러나 시설물과는 달리 교통수단등의 대상시설은 2009년이라는 시기가 정해져 있지 않으므로 2008년 4월 11일부터 장애인차별금지법의 적용을 받게 되며, 장애인차별금지법에서 규정하는 정당한 편의를 제공하도록 되어 있다.
이동․교통수단․운전면허시험 등에 관한 정당한 편의의 내용은 교통약자법 시행령 제12조의 규정에 따라 교통약자법 시행령 별표 2의 규정에 따른다. 교통약자법 시행령 별표 2에 따르면, 버스의 경우 시내버스, 농어촌버스, 시외버스 등 버스에는 안내방송, 문자안내판 등을 설치해야 하고, 철도차량에는 안내방송, 장애인용화장실 등을 설치해야 하는 등 교통수단, 여객시설, 도로에 따른 이동편의시설을 규정하고 있다.
따라서 교통수단, 여객시설 및 도로의 정당한 편의의 내용과 교통약자법에서 규정한 이동편의시설의 내용은 동일하며, 적용대상의 범위 역시 동일하므로, 교통약자법을 준수한다면, 장애인차별금지법을 위반하지 않게 된다.
그러나 교통약자법에서 규정하지 않고 이번 장애인차별금지법에서 새롭게 규정한 정당한 편의는 장애인이 운전면허출장시험을 요청할 경우 이를 지원할 수 있도록 한 규정이다(입법예고 시행령안 제14조제2항). 물론 의무규정이 아닌 권고조항이기는 하지만, 이 조항이 현실적으로 시행된다면, 장애인의 운전면허 취득이 한결 수월해질 것이다. 이동수단 가운데 자가운전역시 무시할 수 없는 부분이므로 운전면허출장시험은 매우 중요한 규정이라고 할 수 있다.
이동 및 교통수단의 이용에 대한 정당한 편의제공의 거부 역시 어느 법률을 적용받느냐에 따라 처벌 규정은 달라지게 된다. 교통약자법을 위반하게 될 경우 1천만원 이하의 벌금을 부과하게 되며, 벌금 부과뒤에도 시정이 되지 않을 경우 3천만원 이하의 이행강제금을 부과하게 된다.
3. 맺는 말
장애인차별금지법에서 제18조와 제19조가 차지하는 비중은 매우 높다. 가장 차별받는 영역가운데 하나가 바로 시설의 이용과 이동에 있어서의 차별이기 때문이다. 장애인차별금지법에 이러한 차별에 대한 금지가 명시되었다는 점은 매우 큰 의미가 있다.
그러나 시행령안에서 그 의미와 내용이 축소되면서 장애인차별금지법 제정 당시의 목적을 제대로 시행할 수 없는 것이 현실이다. 따라서 정부는 빠른 시일 내에 편의증진법과 교통약자법을 개정하고, 정당한 편의를 제공해야 하는 대상시설의 단계와 범위를 새로 규정하고, 아울러 편의시설․설비․도구․서비스 및 조정과 변경까지 포함하는 제대로된 정당한 편의의 내용을 포함시켜야 할 것이다.