‘10전10패’ 자사고 고사 작전, 탈원전 강행하듯 무법질주했다

[sally(서현)]

‘10전10패’ 자사고 판결문에 적힌 ‘무법 질주’ 교육정책

2019년 7월 서울 종로구 광화문 광장에서 자사고 폐지 반대를 벌이는 학부모와 학생들. 

지난 7월 8일 자율형사립고등학교 취소불복 소송에서 이긴 경기 안산동산고. 이 학교는 2019년 자사고 재지정 평가에서 통과 기준점인 70점에 미달한 62.06점을 받아 지정취소 통보를 받았다. 평가기간은 2014년부터 2019년까지 5년인데 교육청은 2018년 12월 31일 바뀐 평가기준으로 이를 소급적용했다. 변경된 기준 중 ‘교육청 재량지표’가 강화된 영향이 컸다. 안산동산고는 12점 만점인 ‘교육청 재량지표’에서 5.03점밖에 받지 못했고, 최대 12점까지 감점할 수 있게끔 한 항목에서는 12점이 깎였다. 종전 평가기준에서는 ‘교육청 재량지표’와 ‘감점’ 항목을 통합해 10점 만점이었다. 기준이 변경되면서 안산동산고는 약 19점을 잃은 것이다. 기준점에 5점 미달해 지정취소 통보를 받은 서울 배재고도 ‘감점’ 항목에서 추가로 8.5점이 깎여 지정취소 통보를 받았다. 갑작스럽게 변경된 재량지표가 아니었다면 기준점을 넘겼을 수도 있었던 것이다.

2017년 대선에서 문재인 대통령은 학교 서열화 해소와 차별 철폐 등을 주요 교육 공약으로 내세웠다. 취임 이후 교육개혁 3단계를 발표하고 자사고와 외국어고, 국제고 폐지를 추진하겠다고 밝혔다. 문 대통령의 공약에 발맞춰 자사고 폐지는 속전속결로 진행됐다. 2019년 서울과 경기, 전북, 부산 교육청은 관내 11곳의 자사고에 무더기로 ‘지정취소’를 통보했다. 자사고는 매 5년마다 자사고 지위를 유지하기 위해 보고서를 제출하고 교육청의 평가를 받아야 하는데, 교육청이 만든 평가기준에서 점수(70점)가 부족한 학교는 자사고로 계속 운영될 수 없다. 교육부 장관의 승인을 거치면 해당 고등학교는 자사고 지정이 취소된다.

2019년 재지정 평가를 받아야 하는 학교는 전국 24곳이었는데, 절반에 가까운 11곳에 대해 ‘기준 미달’ 평가를 내렸다. 유은혜 교육부 장관은 2019년 8월 11곳 중 전주 상산고등학교를 제외한 10개 고등학교의 지정취소에 동의했다. 서울 8개교(경희고·배재고·세화고·숭문고·신일고·이대부고·중앙고·한대부고)와 부산 해운대고, 경기 안산동산고 등 모두 문 대통령의 교육정책과 궤를 같이하는 진보 교육감이 있는 지역의 학교들이었다. 멀쩡하게 운영되고 있던 자사고 중 절반 가까이가 ‘기준미달 학교’로 전락했다.

손바닥 뒤집듯 교육정책 바꾸기

지정취소된 10개 자사고는 교육청의 심사가 공정하지 않았다며 처분에 불복하는 소송을 냈고, 지난 7월 8일 경기 안산동산고등학교의 승소를 마지막으로 전국 10개 모든 학교가 승소했다. 사실상 교육 당국의 완패였다. 법원은 교육청이 자사고 지정취소를 평가하는 과정에서 재량권 남용 등 위법행위가 있었다고 인정했고, 무리하게 자사고 지위를 취소시킬 만큼 중대한 공익적 가치는 없다고 판단했다. 1심 재판은 서울행정법원·부산지방법원·수원지방법원 등 3개 법원에서 6개 재판부(세화·배재, 숭문·신일, 중앙·이대부고, 경희·한대부고, 부산 해운대고, 경기 안산동산고)로 나뉘어 진행됐으나, 교육청이 졸속으로 자사고를 폐지한 것이 위법했다는 판단은 동일했다.

이런 정책은 결국 일선 학생과 학부모에게 혼란만 가중시켰다. 각 시·도교육청은 항소 의지를 밝혔지만 이들 자사고는 한시적으로 자사고 지위를 유지할 수 있게 됐다. 하지만 지난해 2월 문재인 대통령은 자사고 설립 근거인 초·중등교육법 시행령 91조 3항을 삭제했다. 이를 통해 2025년까지 단계적으로 모두 일반고가 되도록 하는 부칙을 신설해 교육 공약을 실행에 옮기려 하고 있지만, 이번 법원 판결로 그 동력이 흔들리고 있다는 지적이 나온다. 교육계 일각에서는 자사고 폐지 과정에서 보여준 정부와 교육청 측의 막무가내식 정책 추진이 흡사 탈원전 추진 과정에서 정부와 한국수력원자력 측이 보여준 것과 유사하다는 지적이 나오고 있다. 현재 정부는 문 대통령의 공약 사항이었던 탈원전 정책을 추진하면서 부처와 관련 공기업 등이 직권을 남용하고, 경제성평가를 조작했다는 의혹을 받아 감사원 감사와 검찰 수사까지 받은 바 있다. 주간조선이 입수한 10개 자사고의 판결문에는 기본조차 지키지 못했던 교육청의 폐지 과정이 그대로 담겨 있다.

소송을 제기한 자사고들이 주장한 내용의 골자는 거의 비슷한데 해운대고가 부산시 교육감을 상대로 낸 ‘자율형사립고등학교 지정취소 처분 무효확인’ 소장에 보면 다음과 같은 요지의 주장이 담겨 있다.

“원고(해운대고)는 2014년 평가에서 적용된 기준이 그대로 유지되거나 크게 변경되지 않을 것이란 신뢰를 갖고 있었고…(중략), 피고는 2019년도 평가계획을 수립함에 있어서 원고가 예측할 수 없을 정도로 불리한 내용으로 평가방법 및 지표를 신설, 변경한 후 2018년 12월 31일에 이르러서야 원고에게 통보했다.”

당시 교육청이 신설 및 변경해 갑작스럽게 통보한 지표들을 보면 대충 다음과 같이 정리된다.

- 자사고 연장을 위한 기준점수를 60점에서 70점으로 상향 - 교실 수업 개선 노력 정도, 사교육 경감 노력, 독서토론 역량강화, 기간제 교원비율 적정성 등 평가지표 신설 - 학생 1인당 평균 장학금, 교비 회계 운영의 적정성, 교원 전문성 신장을 위한 노력 등 평가기준 변경 - 가점제도 폐지, 최대 12점까지 감점이 가능하도록 평가기준 변경

10개 자사고들의 주장을 정리하면 “교육청이 2015년부터 5년간 적용해야 할 평가기준을 2018년 갑작스럽게 바꾸고, 심지어 달성하기 어려운 목표들로 감점 요소를 만들어 놓고 이를 2019년부터 적용해 학교들로 하여금 불가피하게 감점이 발생할 수 있게끔 했다”는 것이다.

실제로 법원 판결문을 보면 2014년 자사고에 재지정된 학교들은 대부분 당시 평가기준에 준해 4년간 학교를 운영해왔다. 하지만 교육청이 2018년 12월 31일에야 통보하고 2019년부터 실시한 새로운 평가기준을 소급적용해 자사고들에 감점을 부여하거나, 불리한 판단을 한 것으로 드러났다. 서울행정법원과 수원(경기), 부산지방법원 등은 이를 △사전에 예측하지 못한 불이익을 가중시키는 것이며 △2018년 12월에서야 통보하고 소급해 적용하는 것은 재량권의 자의적 행사이고 △공정한 심사 요청에 반하며, 재량권을 일탈·남용하여 위법하며 △부적절한 평가 기준을 토대로 잘못 평가한 결과에 불과하다고 지적하고 있다.

숭문고와 신일고 등이 낸 소송에서 서울행정법원이 위법하다고 구체적으로 지적한 사례들을 보면 학교 측이 갑작스럽게 바뀐 평가기준으로 운영하려 했지만, 이전 기준에 맞췄던 지난 3년간 실적들로 인해 감점을 받으면서 지정취소의 결정적 이유가 됐다.

2019년 평가기준 바꾸고 소급적용

숭문고는 ‘학생회와 학교장 간담회 확대가 필요하고, 학급운영비로 교실 꾸미기 예산만 책정되어 있어 학급자치 활성화 예산이 필요하다(학급당 20만원)’는 점 등이 감점요소로 지적됐다. 그런데 평가기준 변경이 흘러나오기 시작했던 2018학년도 학생회와 학교장 간담회 회의록만 제출하고 2015년부터 2017년까지의 간담회 증빙자료를 제출하지 못했다. 숭문고는 2015년에서 2018년까지 학급자치 활성화 예산으로 학급당 10만원을 걷다가, 평가기준이 바뀐 2019년이 되어서야 20만원씩 걷기 시작했다. 신일고는 2017년까지 돈을 걷지 않다가 2018년이 되어서야 15만원씩 걷었다. 하지만 교육청 측은 평가기준 변경 전 증빙자료 미제출이나, 10만~15만원씩만 걷은 학급자치 활성화 예산 점수 등을 감점요소로 지적했다. 이에 대해 법원은 “원고들이 위와 같은 평가요소들(간담회 확대 및 학급자치 활성화 예산 20만원)에 따라 2019년 평가가 이루어질 것을 알고 있었다면 이 사건 평가 대상 기간(5년) 동안 그 평가요소들을 학교 운영에 반영하고 증빙자료를 구비하였을 것으로 보이므로, 위 평가지표를 소급적용하여 운영성과 평가에 적용한 것은 원고들의 평가결과에 영향을 미쳤다고 할 것”이라고 판단했다.

배재고등학교의 경우 2019년 교육청 평가에서 ‘학부모회 전용공간 확보와 학부모회 예산의 적정한 책정’ ‘학부모 동아리 활성화 노력이 필요하다는 점’이 지적됐다. 세화고는 ‘학부모회 활성화를 위한 자율활동 예산 책정, 자역주민 대상 교육프로그램 활성화가 필요하다’는 점이 문제가 됐다. 법원은 이런 지적에 대해 “학부모 동아리 다양성, 학부모회 활동 지원 예산 편성 등은 자사고 지정목적 달성 여부와 관련성이 없고, 오히려 서울시교육청이 추진하는 ‘2019년 서울형 혁신학교 운영기본계획’과 흡사하다”며 “이러한 목표는 일반적으로 예측이 어려운데 이를 소급하여 평가요소에 포함하면서 3점을 배점하는 것은 사전에 예측하지 못한 불이익을 가중시키는 것”이라고 지적했다.

경희고와 한대부고가 낸 소송에서 법원은 “△학생참여 및 자치문화 활성화 △안전교육 내실화 및 학교폭력 예방·근절노력 △학부모 학교교육 참여확대 및 지역사회와의 협력의 학교문화 조성 등은 모두 사전공표 없이 2019년 평가기준에서 신설된 평가지표들로 자사고 지정목적 달성 가능 여부와는 무관한 부적절한 항목”이라며 “2019년 평가기준에서 최대 12점을 감점하는 방식으로 배점이 대폭 변경되었는데, 주의나 경고를 받은 경우까지 감점 사유로 삼은 것은 부당하고, 이 사건 평가 대상 시간 이전에 지적을 받은 경우까지 감점사유로 삼은 것도 부당하며, 실질적으로 이 사건 학교들이 자사고 평가 탈락을 유도하는 역할을 하였다”고 적시했다.

문제는 지정취소에 동의한 유은혜 교육부 장관은 이러한 절차적 문제를 인지하고 있었음에도 취소를 강행했다는 점이다. 유 장관은 사전에 교육청이 바뀐 판단기준을 고지하지 않았음을 알았다. 하지만 ‘내용이 크게 바뀌지 않았으니 상관없다’는 입장을 내놓았다. 2019년 8월 5일 교육부는 지정취소 동의신청 검토 결과 보도자료를 내고 “(바뀐) 대부분의 지표가 2014년 지표와 유사하며, 자사고 지정 요건과 관련되어 있다”며 “학교 측에서 충분히 예측 가능하므로 적법하다”고 밝혔다. 하지만 재판부 모두가 교육부의 자사고 지정취소 과정에 중대한 문제가 있었다는 점을 인정한 것을 넘어 이것이 위법에 가깝다고 봤다.

조희연 서울시교육감은 비슷한 소송에서 패한 경험이 있음에도 자사고 취소를 밀어붙였다. 2014년 7월 1일 취임한 조 교육감은 취임 이전 재지정 평가를 통과한 6개 자사고(경희고·배재고·이대부고·세화고·우신고·중앙고)의 재지정 결과를 승인하지 않고, 새로운 평가 지표를 추가·확대해 지정을 취소한 바 있다. 이에 황우여 전 교육부 장관은 조 교육감의 직권을 취소해버렸고, 조 교육감이 이에 반발해 2014년 직권취소 처분을 취소해줄 것을 요구하는 소송을 제기했다. 2018년 대법원 판결 결과 조 교육감은 패소했다. 재판부는 “지정취소 처분에는 재량권을 일탈, 남용한 위법이 있다”며 “새로운 교육제도는 충분한 검토와 의견수렴을 거쳐 신중하게 시행되어야 한다”고 꼬집었다.

교육청은 이번 재판 결과를 인정하지 못하는 분위기다. 서울·경기·부산교육청은 판결에 크게 반발하며 즉각 항소 준비에 들어간 반면, 교육부는 상황을 지켜보겠다는 입장이다. 조희연 서울시교육감은 “사법의 보수화 때문”이라며 즉각 항소 의지를 밝혔다. 서울시교육청은 8월 항소심을 준비하고 있는 것으로 알려졌다. 반면 교육부는 교육청의 대응을 보겠다며 한발 뒤로 물러섰다. 지난 7월 20일 교육부 관계자는 “우리는 시·도교육청에서 나온 평가를 존중했다”며 “그 결과 기준점수가 미달이라 교육부에서도 지정취소에 승인한 것이다”라고 설명했다. 이어 “상급심에서 결과가 나오는 것을 보고 대응할 것”이라고 덧붙였다.

피해는 학생·학부모의 몫

문제는 교육청이 졸속으로 추진한 자사고 폐지 정책으로 인한 혼란이 학부모와 학생들에게 고스란히 돌아간다는 점이다. 일단 자사고 측은 이번 소송을 치르느라 막대한 비용이 들었다. 소송을 벌인 서울 자사고 학교는 8개였지만, 학교를 두 개씩 묶어 4건만 소송을 치른 것도 비용 부담 때문이다. 올해 승소 판결을 받은 자사고 교장 A씨는 “각 학교마다 입장이 다르고 평가점수가 다 다른데 원래는 따로 (소송을) 진행하는 게 맞는다”며 “어쩔 수 없이 이렇게 진행했는데도 한 학교당 5000만원 이상이 들었다”고 호소했다. 비용 때문에라도 학교장들은 항소를 진행하겠다는 교육청에 분통을 터뜨릴 수밖에 없다. A씨는 “원래는 학교에 투자했어야 하는 돈”이라며 “교육시설을 보강할 수도 있고, 학생들을 위해 쓰일 수도 있는 교육 예산이 엉뚱한 소송에 낭비돼야 하느냐”며 불만을 터뜨렸다.

학교 운영과 직결되는 신입생 모집에도 차질이 생길 수도 있다. 소송을 진행하고 있다는 사실만으로도 학부모들이 부담을 느끼는 경우도 있기 때문이다. 지난해 소송을 진행했던 한 서울시 자사고 입학사정 관계자는 ‘올해 신입생 인원수가 줄었느냐’는 질문에 “별 차이 없었다”면서도, “학부모들이 소송에 대해 가끔 묻긴 했다”고 말했다. 자사고 교장 A씨는 “입학 인원이 줄면 재정 상황이 나빠지고, 그러면 학교를 기존처럼 운영하기가 어려워 어쩔 수 없이 일반고로 전환할 수밖에 없다”며 “이쯤되면 교육청이 일부러 자사고를 자연스럽게 고사시키기 위해 항소를 진행시키는 것 아닌가라는 생각도 든다”고 비판했다. 최근 양천구 목동에 위치한 자사고인 한가람고는 자발적으로 일반고 전환을 추진하는 것으로 알려졌다.

대통령의 공약에 발맞추어 과정조차 위법하게 정책을 밀어붙인다는 점에서 자사고 폐지가 문재인 정부의 탈원전 정책 추진 과정과 비슷하다는 지적도 나온다. 숭문고와 신일고 사건을 심리했던 서울행정법원은 정부가 자사고의 도입 기반이 된 학교 자율화 및 다양화 정책 기조를 최초로 도입한 시점을 1995년으로 보고 있다. 재판부는 “이 사건 학교들이 자사고로 지정돼 운영되어 온 것은 장기간 국가의 교육정책 방향에 따라 유인된 것임을 충분히 고려하여야 한다”고 지적했다. 즉 수십 년간 이어진 교육기조를 위법하게 바꾸는 것은 직권남용이라고 본 것이다. 이는 수십 년 에너지 정책을 5년 임기의 정권에서 경제성 평가까지 조작해가며 손바닥 뒤집듯이 바꿨다는 의혹을 받는다는 점에서 유사한 모양새라고 보기에 무리가 없다.