농업도, 농촌도, 마을도, 사회도 국가가 책임을

[봉선생]

농업도, 농촌도, 마을도, 사회도 국가가 책임을

[마을학개론] 17. 사회적 마을의 플랫폼

농업은 국가기간산업이다. 마땅히 국가에서 농업의 수지타산과 농민의 생활을 책임져야 한다. 농촌도 마찬가지다. 따라서 농촌지역개발사업의 성패는 국가가, 공공이 책임져야 한다. 사사로운 용역업자가, 농촌을 난개발하는 토건업자가, 역량도 진성성도 부족한, 설사 책임을 지고 싶어도 책임을 질 수 없는 컨설팅 장사꾼들이 끼어들 판이 아니다. 그래서 농촌마을공동체사업을 연구하고 컨설팅하고 교육하고 마케팅하는 일은 공공의 위상과 책임감을 갖춘 민간자치 중간지원조직이 책임지는 게 상책일 것이다.

으레 마을공동체사업을 책임지는 3대 사업주체로 행정, 주민, 전문가를 거론한다. 현실적으로 그중 가장 중요한 역할은 전문가 책임이라 해도 과언이 아니다. 행정과 주민이 미처 풀지 못하는 문제를 '돈(용역비)'을 받고 대신 해결해줘야하는 법적, 사회적 책무를 맡고 있기 때문이다. 행정과 주민은 그 일로 따로 특별수당이나 거마비를 받지 않는다. 하지만 오늘날 마을공동체 사업이 벌어지는 전국의 마을과 지역마다 전문가에 대한 평가는 만족스럽지 않다. 행정과 주민의 기대에 미치지 못하는 경우가 다반사다. 윤리의시과 직업의식이 있다면 스스로 조차 만족할 리 없다. 현장마다 전문가로서의 자조와 자괴감이 난무하는 이유다.

심지어 전문가들이 활동하는 관련 컨설팅 용역시장의 공정거래 질서마저 교란되고 왜곡된지 오래다. 마을 또는 권역마다 수십억원의 사업비가 투여되면서 용역시장이 커지자 오직 '사업비'를 좇는 상법상의 영리 사기업들이 우후죽순처럼 난립, 입찰판을 주도하는 형국이다. 심지어 업체 선정과정에서 일을 잘 하는 업체보다 행정과 유착된 입찰기술이 뛰어날 뿐인 비적격 업체가 낙찰을 받는 경우도 흔하다. 

사태와 문제의 심각성을 뒤늦게 인지한 주무부처인 농식품부도 "지자체에 마을만들기를 담당하는 전담조직을 설치하거나 민간전문가를 전문위원으로 위촉하고, 주민과 행정의 사이에서 전문적인 지원 및 소통 업무를 담당하는 중간지원조직체계 구축"해 전문가 시장의 '시장실패' 원인을 해소하기 위한 관련 법 제정을 추진하고, 3만6천여 행정리의 행정을 통할하는 행자부도 이른바 농촌형 마을만들기 사업의 파행과 난맥상을 근본적으로 해소, 치유하기 위한 목적의 지역공동체법안을 준비할 정도다.

근본적인 해법은 역시 사람이다. 바로 '전문가의 공익요원화'에 있다. 국가기간산업인 농업도 그렇지만 농촌도 사설 시장의 사사로운 메카니즘에 맡겨서는 안 된다. 민간컨설팅기관의 구조적 폐해를 근절하기 위해서는 각 지자체의 중간지원조직이 해당지역의 관련 사업을 총괄 전담해 수행할 필요가 있다. 사사로운 상업성 보다는 공익성과 공공성을 앞세운 '지역별 중간지원조직'이 컨설팅, 연구, 교육, 인증 등 전문가로서 사회적 책무를 전담할 수 있도록 진입장벽을 칠 필요가 있는 것이다. 이때, 최선의 전문가들이 그곳에서 민생고와 잡념없이 마을공동체 지원에 헌신할 수 있도록 충분한 처우를 보장해주어야 함은 물론이다. 그 정도는 되어야 '사회적 마을이 딛고 설 수 있는, 또 비빌 언덕으로 기댈 수 있는 플랫폼'으로 기능할 수 있을 것이다.

▲ 상주 상주시의 농업과 농촌을 살리기 위해 농민, 지역주민들이 함께 꾸리는 <상주 공동체.귀농지원센터>
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EU처럼 민관 협치를 넘어 '민간 플랫폼'까지

구체적으로, 중간지원조직이라면 민간협력 거버넌스 형태이되 공공기관의 위상과 역할에 충실할 수 있어야 한다. 마땅히 중간지원조직을 움직이는 인력, 전문가들은 그에 걸맞는 전문가로서의 경험과 역량과 권한, 그리고 직업의식과 품성을 갖추어야 한다. 그래야 사회적 농업, 마을만들기, 귀농, 사회적 경제 등 마을·지역사회공동체 재생 및 활성화 관련 지원사업의 과정과 결과에 대해 온전히 책임질 수 있다. 그러자면 우선 지역 특유의 현장감, 전문성, 공인의식으로 무장한 지역현장 전문인력부터 확보해야 한다. 급여, 직업전망, 노동환경 등 정부와 지자체의 충분한 예산지원이 최우선 선결과제인 이유다. 물론 중장기적으로는 정부와 지자체의 보조금에 의존하는 수동적 조직운영구조를 탈피, 자립·자생구조를 확보할 수 있어야 한다.  

선진국 유럽을 가보니 이미 그렇게 하고 있었다. 유럽 농촌공동체 연수를 통해 직접 목격한 오스트리아의 슈바츠군 농업회의소는 이상적 중간지원조직의 표본이다. 티롤주의 9개 시군 단위 농업회의소 가운데 하나로 농민들이 전적으로 자치한다. 6년 임기의 회장은 정규 공무원이 아니라 농민들 손으로 직접 선출한 선출직이라는 특징을 가진다. 오직 농민만 출마할 수 있다. 농민 기술 지도 및 교육, 농업정책 지원 및 각종 인증 등 한국의 농업기술센터가 하는 역할을 대신한다. 오히려 행정이 관할하고 통제하는 하부기관이 아니라 행정보다 오히려 상위의 기관으로 대접받으며 상응하는 권한을 행사한다. 사실상 농정과와 농업기술센터를 합친 지역 농정당국의 역할을 하는 셈이다.

정년이 보장되는 준 공무원 신분인 직원들은 명실공히 농업 각 분야의 전문가들로 구성된다. 농업회의소의 인건비, 운영비 등 예산은 전액 정부에서 예산으로 지원한다. 그러나 지원은 하되 간섭하거나 통제하지 않는 이른바 '팔길이 원칙((arm's length principle)'을 지킨다. 민관 협치나 중간지원조직은 먼저 관(행정)이 목과 어깨의 힘부터 빼지 않으면 성공할 수 없다는 사실을 실증하고 있는 것이다.

한국에서는 전북도, 충남도가 마을만들기, 사회적 경제, 도시재생 등 이른바 마을·지역사회 공동체사업이 활발한 편이다. 특히 행정과 주민의 중간에서 사업의 기획, 실행, 사후관리 등 지원역할을 맡고 있는 중간지원조직의 활동이 눈에 띈다. 광역 단위의 중간지원조직은 물론,  기초지자체 단위의 중간지원조직들도 속속 설립, 가동하고 있다. 하지만 기대 못지 않게 우려와 노파심의 여론 또한 적지 않다. 지금 관 주도로, 관의 지원으로 각 지자체마다 다투어 세우고 꾸리고 있는 중간지원조직들이 과연 마을공동체와 지역사회를 지원할만한 자격과 역량은 충분히 갖추고 있는가.

혹, 태생적으로 주민과 행정 사이의 상호호혜적 협치에 기반한 수평적이고 민주적인 민관거버넌스의 형식과 내용은 제대로 준수하고 이행하고 있는가. 사실은 행정이 일방적으로, 하향식으로 주도해 급조, 관치 행정을 단순 보조하는 외곽 하청 말단조직에 불과한 위상과 역할은 아닌가. 그렇다면, 과연 그 정도의 역량과 권한을 가지고 순환보직 등에 따른 행정의 비전문성과 무책임함, 칸막이 행정의 고질적 폐해와 만성적 비효율을 능히 해소하고 극복할 수 있겠는가. 또 마을주민의 고유역량과 마을의 특수성에 맞는 마을공동체사업을 지원해야할 전문가로서의 본분과 소임은 다 할 수 있을까. 그렇다고 자신있게 대답할 단계는 아직 아니다. 남은 숙제다.

▲ 순천 순천시의 역사와 문화를 재생, 공동체의 전통과 가치를 복원하려는 <순천 도시재생지원센터>
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농업, 마을공동체, 사회적경제의  '융복합 사업체계 플랫폼'을 

오늘날 우리 마을공동체사업의 현장에는 각 부처마다 경쟁적으로, 각종 사업들이 속출, 난무하고 있다. 얼핏 보면 유사한 목적과, 흡사한 사업명을 내건 수십억원짜리 시범사업들이 졸속으로 느닷없이 개발, 강행되기도 한다. 그렇게 지난 십수년동안 마을만들기, 농촌관광 등 농촌지역개발사업, 농식품 가공, 로컬푸드 직거래 등 6차산업화, 마을기업, 협동조합 등 사회적 경제 등을 사업의 이유와 목적으로 주장하는 '따로 또 같이' 여기저기, 산재, 혼재되어 있다.

하지만 전문가가 보기에도 너무 종류가 다종다양하고 시행체계도 복잡해 일목요연하게 정리가 잘 되지 않는다. 때로는 '서로 겉돌면서' 동시다발적으로 병행 추진되는 양상이라 그렇다. 하물며 농촌지역의 마을주민들로서는 아무리 역량강화 사업지를 들여 계도하고 교육을 한다고 해도 도저히 이해와 접근부터 쉽지 않다. 그런데 가만히 살펴보면 이같은 정책사업들이 공히 지향하는 목표지점은 결국 한곳으로 수렴된다. '농촌마을 및 지역사회공동체의 재생 및 활성화'. 그래서 각 사업 총합의 효용과 시너지효과를 극대화하려면 사업별 개념, 목적은 물론 각 사업들 사이의 진행 단계와 체계 등 '융복합 사업체계의 플랫폼'을 보다 체계적으로, 유기적으로 재설계·재배열할 필요가 있다.

가령 농가소득 제고 및 일자리 창출을 주목적으로 하는 '6차산업화'는 마을공동체 사업을 실행하는 '효과적 도구나 방법'이라 할 수 있다. 정책적으로 진입단계인 1단계에서 먼저 추진할 필요가 있다. 협동경영체 조직화 및 민주화를 주목적으로 하는 '사회적 경제'는 '최선의 수단과 과정'으로 삼을 수 있다. 마을공동체사업의 '최적의 가치와 명분'을 실현하는 2단계 정책으로 이어질 수 있다. 1단계 6차산업화, 2단계 사회적 경제 등 주로 '생업(경제)' 문제를 선결한 다음, '마을 및 지역사회 공동체의 재생과 활성화'를 3단계 정책과제으로 추진하는 게 보다 합리적이고 효과적일 것이다. '생업과 생활과 문화가 하나되는 공유의 공간인 마을공동체'를 향한 '궁극의 목적이자 지상과제'를 마침내 구현하는 것이다.

2015년 9월 개소한 아산시 공동체지원센터(커뮤니티 비즈니스센터)도 마을공동체, 사회적경제, 도시재생 분야를 통합한 지원 체제를 구축했다. 역시 지자체 단위 중간지원조직의 선도모델인 완주군의 통합 운영방식을 벤치마킹한 것이다. 아산시는 지역경제의 선순환 구조를 만들기 위해서는 마을만들기, 사회적경제, 도시재생사업 등 세 분야를 통합 지원하는 게 적합하다고 생각했다. 특히 주민과 행정기관 간 협력과 자발적 참여를 유도하는 민관협치(거버넌스) 방식이되, 행정은 지원은 하지만 간섭은 하지 않는 이른바 '팔길이 원칙'을 내세운다. 경기도의 '따복공동체' 또한 마을공동체사업과 사회적경제사업를 연계·통합했다. '원스탑 서비스' 방식이 효과적이라고 판단한 것이다. 실제로 '따로 또 같이' 융복합적으로 효과적으로 운영되고 있는지, 그 성과와 성공 여부는 차치하고서 말이다.

▲ 세종 면소재지를 지역의 생활거점이자 공동체중심지로 되살리려는 세종시 전의면의 농촌중심지 활성화사업 현장
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지역 유휴시설부터 '물리적 플랫폼'으로 재생, 공유를

마을공동체사업을 벌이자면 땅과 건물이 필요하다. 사업을 하려면 거의 필수적인 '물리적 플랫폼'이다. 특히 건물은 대개 새로 짓는다. 사업비 가운데 가장 많은 부분을 차지한다. 하지만 전국적으로 농촌지역개발사업이 벌어진 마을, 지역마다 신축하고 제대로 활용되지 않는 유휴시설이 골칫거리다. 커뮤니티센터 등 각종 기초생활기반 확충 관련 시설, 농식품 가공장 등 지역소득증대 관련 시설, 생태공원 등 지역경관개선 관련 시설 등이다. 2011년 한국농어촌공사의 조사에 따르면 조사대상 사업지의 50%에 달하는 시설물이 폐쇄상태인 것으로 드러났다. 주로 미비한 사업계획, 미흡한 운영 프로그램, 부실한 사후관리 등이 원인이다.

이처럼 마을공동체사업의 성과물이 자칫 유휴시설로 전락하는 건 해당 마을만의 문제로 끝나지 않는다. 지역사회의 손실이고 국가적인 낭비로 귀결된다. 그렇다고 자산의 경영 및 관리 능력이 부족한 해당 마을에 책임을 떠넘기는 건 현명한 방법이 아니다. '책임을 지고 싶어도 책임을 질 수 없는 구조적 역부족의 상태'에 놓인 마을이 적지 않기 때문이다. 효율적, 안정적 관리와 지속가능한 운영을 위한 정부의 전향적인 정책 대안이 절실하다. 가령 중장기 투자, 임차료 지원, 임차기간 연장 등 특단의 후속 지원 대책이 필요하다.

한국농어촌공사에서 운영하는 '농지은행'의 모델을 참고할 필요가 있다. 이는 농지의 수급조절을 통한 농지시장의 안정, 농지소유제한 완화에 따른 농지의 보전 및 관리, 도시민의 귀농촉진 등이 목적이다. '노동력부족·고령화로 자경하기 어려운 자의 농지·농지에 부속한 농업용시설'을 임대수탁 받아 전업농, 귀농희망자 등에게 임대하는 농지임대 수탁사업을 주로 영위한다. '전업농 등에 농지를 매도, 영농규모 확대, 농지 이용률 증대, 농업구조개선' 등을 촉진하려는 농지매도 수탁사업도 시행하고 있다.

이처럼 '유휴농지'를 임대, 매도하는 농지은행과 마찬가지로 유휴시설을 임대, 매각하는  '시설은행'을 따로 설립하면 어떤가. 이른바 '유휴시설 지역공유 사회적경제 자산은행' 정도의 설립취지와 사업목적을 띠면 적절할 것이다. 농촌지역개발사업 등의 지원으로 조성되었으나, 당초의 사업목적이나 기대효과와는 달리 운영성과가 부실하거나 부진한 유휴시설이 주요 대상이다. 유휴화된 기초생활기반 확충 시설, 지역소득 증대 시설, 지역경관 개선 시설 등을 '적임자'가 재활용할 수 있다면 유휴시설화를 방지하는 효과는 물론, 마을공동체의 활성화와 지역사회의 재생이 촉진될 것은 자명하다.

거래는 농업인, 농업법인, 지자체 등이 시설은행에 임대나 매도를 신청하면서 개시된다. 귀농인 등 농업인, 농업법인 등이 임차와 매입을 신청하면 '은행'은 거래 및 지원 타당성을 심사한다. 이때 사업 및 창업계획의 적정성 여부, 마을 및 지역공동체에 대한 사회적 기여도 등이 주요 고려사항이다. 특히 농촌의 원주민과 도시의 귀농인인 협동하고 연대하는 이른바 도농상생형이면서 사회적경제 방식의 공동체사업일 경우 우대해서 지원할 수 있다. 또 임차료, 매입대금 지원, 창업자금 및 초기 운전자금 등의 타당성 및 투․융자 심사도 병행할 수 있다. 

▲ 벌교 지역의 역사적, 문화적 유휴시설을 재생, 지역 스토리텔링 관광자원으로 활용하는 <벌교 보성여관>
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'공공임대 사회주택'으로 '정주생활의 플랫폼'도 

내친 김에 '농촌형 공공임대 사회주택'도 많이 짓자. '정주생활의 플랫폼'이다. 특히 귀농인에게는 농지, 일자리 못지 않게 중요한 게 주택이다. 살 집을 구하러 마을을 돌아다녀보면 빈 집은 많은데 막상 들어가 살만한 집은 많지 않다. 폐가가 된지 이미 오래 되어 고쳐쓰기 어려운 상태이거나, 상태가 괜찮다고 해도 집주인이 붙들고 놓아주지 않는 집들이 많다.

정부에서 '귀농인의 집'을 지원하고 있지만 남의 집이고 임시 거처일 뿐이다. 그렇다고 귀농의 미래가 불확실한데 덜컥 집을 사거나 지을 수도 없다. 정부의 본격적인 귀농인 정착·정주 지원정책인 '신규마을 조성사업'은 아무래도 조심스럽다. 기반시설, 공동이용시설 등의 설치 사업비를 지원, 입주민 입장에서 그만큼 금전 부담을 덜 수 있지만 부지구입비,  주택건축비 등 자부담 비용은 여전히 만만치 않다. 무엇보다 '먹고사는 문제'는 정부가 지원해줄 수 없다. 시행사와 입주민들이 함께 고민하고 해결해야 한다. 

그래서 제주도에서 '소규모 학교 육성사업'의 일환으로 시행하는 다세대 무상 임대주택 사례는 주목할만 하다. 학생수가 줄어들어 폐교 위기에 처한 농어촌의 작은학교를 살리기 위해 취학아동을 자녀로 둔 귀농인을 유치하려는 목적이다.  '학교살리기 공동주택'으로 불리는 이유다. 애월읍 봉성리 문화주택의 입주조건은 다자녀, 저학년 자녀를 둔 가정이 우선이다. 초등학생이 반드시 1명 이상이되 미취학 학생수가 많은 경우 역시 우선권이 있다. 27평형 기준으로 보증금 500만원에 연간 임대료 300만원 수준이다. 곽지리는 곽지리·금성리 주민과 출향인사들이 25억원의 성금과 마을자금, 행정기관 지원금등을 모아 다세대주택 24세대를 지었다. 곽금초등학교 전입자녀를 포함해 1백명이 넘는 신규주민이 무상으로 입주했다.

근본적으로는 재정형편이 좋지 않은 귀농인에게는 '공공 임대형 사회주택'을 지어주는 방식이 효과적인 지원정책이 될 수 있다. 이는 말그대로 국가 또는 지방자치단체의 재정, 국민주택기금, 공공택지 등 공공의 재정지원을 받는 것이다. 국가, 지자체, LH공사, 민간건설업체가 건설, 매입, 임차 방식으로 귀농인에게 임대주택을 공급하는 것이다. 이때 신축 보다 기존의 유휴시설 또는 노후주택을 재생하는 사업추진 방식 또한 적극 채택할 필요가 있다.

물론 이같은 공공 임대주택에 입주혜택을 부여받는 귀농인, 원주민 등 입주희망자는 엄정한 사전 입주심사를 거쳐야 할 것이다. 무엇보다 그 지역공동체의 재생과 활성화에 기여할 수 있는 사회적 명분과 책임감을 충분히 갖추고 있는지부터 자세히 살펴봐야 할 것이다. 주거취약계층의 주거난 문제를 해소하려는 '공공 사회주택(Social Housing)' 이기 때문이다.

▲ 제주 유휴시설을 재생, 카페, 레지던시, 극장 등으로 사용하는 제주도 서광동리의 <느영나영 감귤창고> 커뮤니티비즈니스 카페
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출처 오마이뉴스  정기석기자

덧붙이는 글 | ※ 마을학개론(an introduction to Communology/ 마을에서 먹고 사는 법) : 귀농을 하거나 자발적 하방을 해서 마을에서 먹고 살려면, 사람답게 살아가려면, ‘마을이란 무엇인지’ 알아야 한다. 그리고 마을, 공동체, 마을시민. 마을기업, 대안마을, 대안농정, 그리고 대안사회를 열심히 공부해서 체화해야 한다. 그러면 마을에서 사람답게 먹고 살 수 있다.

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