스크랩 식민 통치기구와 행정 제도의 변화, 조선총독의 식민통치와 통치기구-제4권 1910년대 일제의 무단통치

[청한]

제1장 조선총독의 식민통치와 통치기구

조선총독의 권한과 일제강점 초기 조선총독

일제의 식민통치론 -‘일선동조론’·‘문명개화론’-

식민 통치기구와 행정 제도의 변화

중추원관제

3. 식민 통치기구와 행정 제도의 변화

1. 일제 무단통치기의 통치기구와 행정제도

1910년 한일 합병조약의 강행으로 일본이 사실상 한반도를 군사 점령하고 조선총독부를 설치하여 조선을 완전한 식민지로 지배하였다. 칙령 제319호 「조선총독부 설치에 관한 건」은 다음과 같은 내용이었다. 첫째 조선에 조선총독부를 두며, 둘째 조선총독부에 조선총독을 두고 천황의 위임의 범위 내에서 조선에 있는 일본 육해군을 통솔하며 제반의 정무를 통괄하며, 셋째 통감부 및 그 소속관서는 통감부 특허국을 제외하고는 당분간 이를 존치하며 조선총독의 직무는 통감으로 하여금 이를 행하게 하고, 네째 조선정부에 속한 관청은 내각과 표훈원을 제외하고는 총독부 소속관서로 간주하고 당분간 이를 존치한다는 등이다. 註35) 이로써 조선총독이 일본천황에게서 위임받은 범위내에서 육해군을 통솔하고 일체의 정무를 통괄하는 지위에 서게 되었다. 그러나 이것은 어디까지나 총독통치의 본격적인 제도화가 이루어질 때까지 통감정치의 기반을 활용하기 위한 준비단계에 불과하였을뿐 칙령이 공포된 지 약 1개월이 경과하여 식민통치권을 구축하는 제반 준비각종 기관의 통폐합가 완료된 1910년 9월 30일에 「조선총독부 관제」칙령 제354호를 공포하였다. 이리하여 동년 10월 1일을 기하여 육군대신 겸 통감 사내정의가 육군대신 겸 조선총독으로 임명되었다. 註36)

조선총독부 경무국

조선총독부의 관료기구 편성은 이전의 한국통감부 기구를 계승하고 동시에 대한제국 정부 소속 관청도 적당히 축소·흡수함으로써 급격한 변화를 피하는 과도적 성격을 가지고 있었다. 대한제국 소속 관청 중 불필요해진 내각·표훈원상훈국·회계검사국 등은 폐지하고 학부를 축소하여 내국의 일국으로 하였다. 그외 내무부·탁지부·농상공부는 축소하여 그대로 존치시켰다. 또한 통감부의 사법청을 사법부로 개편하고 새로이 총무부를 설치하였다. 당시 조선정부의 각부 차관을 비롯해서 중요한 국장과 과장은 일본인으로 충원되었기 때문에 조선총독부 체제로 전환이었다고 해도 고위 요직에 일본인 배치는 거의 변동이 없었다.

신설된 조선총독부는 총독 관방과 참사관실에는 비서관·무관실, 총무부에는 문서과·외사국·인사국·회계국, 내무부에는 서무과·지방국·학무국, 탁지부에는 서무과·세관공사과·사세국·사계국, 농상공부에는 서무과·식산국·상공국, 사법부에는 서무과·민사과·형사과 등 5부로 구성하고 각부의 장을 장관이라 칭하며, 또한 각부 내에 국을 두어 칙임의 국장을 두었다. 그리고 외국으로 취조국·철도국·통신국·임시토지조사국·세관·전매국·인쇄국 등을 두었다. 이밖에 조선총독부 소속 관서로 중추원과 지방 행정기관인 각 도 및 부·군·면 그리고 경무총감부에는 서무과·고등경찰과·경무과·보안과·위생과·경성부 직할경찰서·각 도경무부와 사법기관인 재판소응 고등법원·공소원·지방재판소·구재판소와 감옥 등이 있었다.

〈도표 1〉1913년 3월 현재 조선 총독부 중앙기구 편제 註37)

조선총독부가 설치된 후 1년반 만인 1912년 4월 1일에 1차로 행정 정리가 단행되었다. 그 내용은 부·국·과를 대폭으로 폐합·축소하고 분장 사무를 정리·통합하는 동시에 산업 관계 부서를 신설·확충하기 위한 것이었다. 행정 정리의 주요 내용은 다음과 같다.

첫째, 총무부를 관방 총무국으로 축소하고 각 부의 서무과는 폐지하여 그 사무를 총무국 총무과로 이관·통합한 점.

둘째, 관방에 토목국을 신설하여 종래 본부本府 제부諸部에 분속되었던 축항·도로·치수·영선 등에 관한 토목 행정사무를 통합한 점.

셋째, 종래 본부 소속 관서였던 취조국·전매국 및 인쇄국을 폐지하여 그 사무를 각기 본부의 부·국에 이관시킨 점.

넷째, 종래 내무부 주관에 속하던 위생사무와 탁지부 주관에 속하던 해항 검역 및 이출우移出牛　검역, 밀어 단속, 항칙 집행의 사무를 경무 총감부에 이관·통합한 점.

다섯째, 소속 관서로 새로이 중앙시험소를 설치하여 종래 탁지부가 주관한 양조시험소와 농상공부가 주관한 공업에 관한 시험분석 및 감정 사무를 이에 이관하는 동시에 종래 본부의 소속관서였던 공업전습소를 이에 부속시킨 점.

여섯째, 철도국은 종래의 8과를 6과로 감축하는 동시에 동 국 및 경무총감부 소속 인쇄공장을 폐지하여 그 사무를 관방 총무국 인쇄소에 통합한 점.

일곱째, 임시토지조사국의 총재 및 부총재를 폐지하고 국장을 두어 사업의 진행에 따라 소요 인원을 증원한 점.

여덟째, 통신국을 체신국으로 개칭하여 종래 그 소관이었던 관측사무를 내무부 학무국에 이관함과 아울러 종래 탁지부 소관이었던 해사사무를 동 국에 이관·통합한 점.

아홉째, 사법제도는 종래 일본 제도를 모방해서 구 재판소·지방재판소·공소원·고등법원의 4급제였던 것을 개정하여 지방법원·복심법원·고등법원의 3급제로 했다. 지방법원의 구성은 종래 합의제를 개정하여 단독 재판을 원칙으로 하되 특정 중요 사건에 한해서 합의 재판토록 변경하였다. 또 1914년에는 지방 법원출장소를 각 지에 설치하여 등기 및 공증사무만을 취급하는 기관으로 하였다.

열째, 지방행정제도의 개폐에 관해서는 병합된 지 얼마 되지 않은 당시의 상황으로는 조선인의 저항이 아직도 극히 두려운 형편이었기 때문에 당장은 보류하여 장래의 과제로 하였으며, 행정구역의 변경으로는 수도 한성부를 격하시켜 경기도에 편입하였으며, 부구역내에 있는 면은 폐지하여 인접의 군에 편입시켰다. 註38)

중앙과 지방의 행정기구 정리를 단행한 후 조선총독은 정치적 인사 충원에 착수하였다. 즉 한일합병 후의 총독 통치체제의 유지와 적응에 적극 기여하도록 행정요원의 배치·감시와 통제를 강화하였다. 이른바 ‘관기진숙官紀振肅’이란 명목으로 충성선서와 복무상의 훈시 및 계고를 하달했다. 1912년 6월에는 고과표 규정을 제정하여 총독부 관방, 각 국·과, 각 부 및 소속 관서의 장이 부하 직원의 능력과 충성도 및 공과를 사정하고 매년 4월 1일 각 직원의 근무 성적 등을 보고하도록 하여 이것을 인사조치의 자료로 삼았다. 1913년에는 총독이 도장관 회의를 비롯하여 각 감독관 회의 등에서 부하 직원의 규찰을 명하였다. 註39)

1913년 5월에는 총독부 및 소속 관서 직원임용제를 개정하여 총독 통치체제의 유지를 위한 정치적 포석을 강구하였다. 주요 내용은 다음과 같다.

첫째, 고등문관 임용에 있어서는 자격 있는 자를 1년 이상 본부 또는 소속 관서에서 시보를 거친 자 중에서 임용 할 것.

둘째, 판임 문관은 소정의 시험을 통과하고 다시 1년 이상 본부 또는 소속 관서에서 견습을 치른 자 중에서 임용할 것.

셋째, 「고원 채용규정」부령 제104호을 정하여 고원은 품행 방정하고 연령 50세 이하인 자로서 소정의 시험 합격자 중에서 채용한다는 등 정치적 충원의 통일을 꾀하였다. 註40)

이러한 경험을 바탕으로 식민지배를 효율화하는 개혁이 단행되었다. 1915년에 중앙행정조직의 9국 중 총무·토목·학무의 3국은 존치하되 외사·지방·사세·사계·식산의 6국을 폐지하여 각부 장관이 직접 과의 사무를 지휘·감독하도록 하고 이울러 서기관을 사무관으로 개정하고 고등관 정원 10인을 감원하였다. 이것은 종래의 실적에 비추어 부·국을 정리하고 사무의 증감에 따라 정원을 감축·재조정하기 위한 것이었다.

종전의 도 관찰사를 도장관이라 개칭하여 칙임관으로 임용하고 도를 관할케 하였으며 그 주요 권한은 다음과 같다.

첫째, 도장관은 조선총독의 예하에서 법령을 집행하고 도내 행정사무를 관리하고 소속 관리를 지휘 감독한다.

둘째, 도 행정 집행에 관하여 관내 경찰관을 사용하여 지방 경찰사무에 관하여 도 경무부장으로 하여금 필요한 명령을 발포케하고 또는 이에 대하여 필요한 처분을 명할 수 있다.

셋째, 관내의 행정사무에 관하여 직권 또는 위임의 범위 내에서 도령을 발포할 수 있다.

넷째, 부윤 또는 군수의 명령 또는 처분에 있어 제규에 위반되거나 공익을 해치거나 혹은 권한을 범한 사항이 있다고 인정될 시에는 그 명령 또는 처분을 정지 또는 취소할 수 있다.

다섯째, 도장관은 그 직권에 속하는 사무의 일부를 부윤 또는 군수에게 위임할 수 있다.

여섯째, 관내의 공익단체 즉, 거류민단, 내지인 학교조합 혹은 수리조합의 행정을 감독한다.

일곱째, 안녕질서를 유지하기 위해 병력을 필요로 할 때에는 이를 조선총독에게 구정하며 단 비상급변의 경우에는 즉시 사령관에게 출병을 청구할 수 있다. 註41)

도장관의 자문기관으로 각도에 조선인 참여관 및 참사를 두며 참여관은 각도에 1인을 정원으로 하고 참사는 각도에 3인을 정원으로 했다. 도의 하급 행정기관인 각 부·군에는 부윤과 군수를 두었다. 아울러 1914년 4월 부제실시와 함께 부협의회에는 조선인을 일부 회장으로 참여시켰다. 종전의 지방행정기관과는 별도의 계통인 재무감독국 및 재무서는 이를 폐지하며 재무감독국의 사무는 도재무부에, 재무서의 사무는 부·군으로 이관한다. 또 이사청은 이를 폐지하고 그 사무는 기능에 따라 도·부·군에 이관 분장케 했다. 이밖에 경찰기구는 종전의 통감부 조직을 답습하여 조선총독부 경찰관서 관제의 내용으로 하였으며 중앙의 경무 총감부, 각 도에 경무부를 두어 도경무부는 관할 경찰서를 지휘하였다. 헌병경찰제도는 종전과 같이 헌병은 육군대신의 관할하에 있었으나 치안유지에 관한 경찰사무의 집행에 있어서는 조선총독부의 지휘하에 있었다.

그리고 사법권에 관하여 통감부 재판소의 3심 4계급제의 재판제도는 그대로 조선총독부 재판제도로 인계되었다.

2. ‘문화통치’기의 행정제도의 변화

조선총독부가 3·1운동을 어떻게 보고 있었고 또한 어떻게 대처하려 했는가는 당시 총독이던 장곡천호도와 그의 후임인 재등실의 생각에 잘 나타나 있다. 후임자인 재등실에게 업무를 인계하면서 제출한 장곡천호도와의 ‘의견서’ 註42)에 의하면 3·1운동은 “제1차 세계대전 종결 후 전개되는 국제정세를 오인한 해외의 조선인”과 외국 선교사를 포함한 “조선 내부의 일부 불량한 무리”가 서로 호응하여 “학생, 종교인 그리고 무지한 하층 민중을 선동하고 협박”하여 일으킨 “소요”였다. 그리고 이 사건이 전국적으로 확대된 것은 “조선인의 민족성인 부화뇌동”과 “차별 대우에 대한 평소의 불만”이 함께 터져 나왔기 때문인 것으로 설명하고 있다. ‘의견서’에서 그는 앞으로 일본이 택해야 할 식민정책을 위하여 몇 가지 개혁방안을 제시했다.

먼저 사회적 불평등을 시정하기 위하여 중추원 제도를 개혁하고, 참여관 제도를 신설하며, 지방자치단체의 자문기관을 설치하는 등 관제를 개정하여 보다 많은 조선인을 관리로 등용할 것, 일본인과 조선인의 혼합교육과 같은 교육제도와 방법을 개선할 것, 일본인과 조선인 관리의 급여와 임용자격을 수정하여 조선인에 대한 차별대우를 개선할 것, 조합교회의 조선 전도 사업을 정부가 적극적으로 후원하여 조선에서 종교 특히 기독교의 주도권을 일본이 장악할 것, 만주·미국·소련 등 해외에서 활동하는 조선인에 대해 주의를 기울일 것, 언론과 집회의 규제를 완화하는 조치로써 몇 개의 한글 신문 발행을 허락할 필요가 있다는 것 등이었다.

3·1운동을 무력 진압한 조선군사령부는 장곡천호도의 ‘의견서’와 거의 비슷한 시기에 3·1운동의 원인과 대책을 종합한 비밀보고서를 독자적으로 작성하여 수상과 극소수의 군 수뇌에게 보고했다. 이 보고서도 ‘소요’의 원인을 합병에 대한 불평, 자유사상에 현혹된 분자들의 활동, 식민 통치에 대한 불만, 일본인의 압박에 대한 불평, 민족자결주의에 대한 오해, 미국 선교사의 선동, 천도교의 배외적 사상이 결합된 데서 찾았다. 그리고 ‘소요’가 표면적으로는 수습되었으나 언제 또 다시 일어날지 모르기 때문에 한편으로는 불평의 원인을 속히 제거함과 동시에 다른 한편으로는 기존의 동화정책을 보다 치밀하게 지속할 것을 강조했다. 註43)

3·1운동 직후 조선의 사태를 보고하기 위하여 동경을 방문한 조선총독부 정무총감 산현이삼랑山縣伊三郞에게 원경 수상은 일본이 취해야 할 조선정책의 골격을 이렇게 제시했다. 즉 “문관본위의 제도로 개선하고, 교육은 일본과 동일한 방침을 취하며, 헌병제도를 경찰제도로 바꾸어야” 하지만 통치의 근본은 “내지의 연장이라고 인식하고 조선을 동화하는 것이 필요하다.” 註44)

원경이 지향하는 내지연장주의에 의한 동화정책은 그의 ‘조선통치 사견’ 註45)에 보다 구체적으로 나타나 있다. 1919년 8월 8일 오후 총리관저에서 개최된 각료회의에서 하라는 신임 총독 재등실과 정무총감으로 임명된 수야연태랑水野鍊太郞를 소개하고, 각료들에게 조선통치의 구체적 방침이 들어있는 ‘조선통치사견’을 제시했다. “내치동화의 입장에서 통치방침을 기록함”이라는 부제가 달린 원경의‘사견’에 의하면, 일본식민지 지배정책의 근본적인 잘못은 일본이 유럽의 식민지정책을 ‘참작’했기 때문이고, 조선에서의 3·1운동도 이러한 잘못된 지배정책의 결과였다. 한일합병 후 일본의 조선지배정책을 근본적으로 잘못된 것이라고 판단하고 있는 하라는 그 원인을 역사적으로나 문화적으로 또는 인종적으로 전혀 다른 유럽의 식민정책을 일본이 그대로 ‘모방’한데서 찾았다. 즉 유럽의 여러 나라들은 그들이 거느린 식민지와는 언어나 종교, 또는 풍속과 역사가 근본적으로 다르기 때문에 본국과 다른 ‘특수한’ 제도로 지배할 수밖에 없다는 것이었다.

원경은 내지연장주의에 의한 동화정책을 실현하기 위하여 15개 항목의 구체적인 방안을 제시했다. 즉 종래와 달리 문관을 총독으로 임명할 수 있게 하고, 법률은 일본법의 연장을 원칙으로 하고, 국방이나 사법은 일본의 해당 관청이 감독하고, 조선은행은 대장성에서 감독하고, 일본과 동일한 교육을 실시하고, 헌병을 폐지하며 치안은 경찰이 담당하고, 잡혼을 장려하고, 제한된 지방자치를 실시하고, 그리고 친일세력을 장려하고, 반일 종교단체를 효과적으로 관리하여 동화정책을 보다 강화한다는 것이었다.

내지연장주의라는 원경의 식민통치 원칙을 가지고 새로운 총독으로 부임한 재등실은 문화통치를 표방했다. 9월 신임총독으로 부임하면서 발표한 ‘훈시’와 ‘유고’에서 그는 조선통치의 기본방침은 일시동인과 내선융화이고, 목표는 조선인의 생활안정과 복리증진과 문화향상에 있으며 이를 위하여 모든 통치는 문명적 정치에 기초한다고 밝혔다. 그리고 적절한 시기를 선택하여 지방자치제도를 실시할 것을 약속했다. 註46)

재등실 총독이 표명한 시정계획 중 1919년 8월에 공포·시행된 조선총독부 및 산하 소속관서의 관제개정안과 중앙조직 개편과 관련하여 주요 특징과 성격을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 일제는 총독의 임용자격 범위를 문관으로까지 확대하는 한편, 정치와 군사권을 분리시켜 총독의 군사력에 대한 통솔권을 약화시켰다. 관제제2조에서 “육해군 대장으로써 이를 충원하고”라고 한 조항을 삭제함으로써 총독의 임용 자격제한을 철폐하고 문관 출신자도 총독이 될 수 있도록 범위를 확장하였다. 그러나 문관 출신이 역대 총독으로 임용된 적이 단 한 차례도 없는 것으로 보아 이 조항은 사실상 유명무실한 허울에 그쳤다. 즉 제3대 총독 재등실 재임 이후 역대 총독에 임명된 임시대리 우원일성, 제4대 산리반조, 제5대 재등실 등 역대 총독은 전원 현역 육해군 대장으로만 임명되었다. 또한 관제 제3조에서 “총독은 천황에 직예直?하여 위임된 범위 안에서 육해군을 통솔하여 조선방비의 일을 관장한다”는 조항을 삭제하고 “총독은 안녕질서의 유지를 위해 필요하다고 인정될 때는 조선에서 육해군의 사령관에게 병력사용을 청구할 수 있다”고 개정하였다. 이는 총독의 군사력에 대한 통솔권을 청구권으로 격하시킴으로써 정무政務와 군사를 분리시켜 총독은 정무에 전념하도록 하고, 군사는 조선군사령관이 장악하도록 한 것이었다.

그러나 총독은 조선총독부 설치 당시부터 입법·사법·행정뿐 아니라 사실상 군사권까지 통괄하는 모든 권한을 장악한 최고권력자였으며, 사실상 조선을 일본정부·의회로부터 독립시켜 일본과는 다른 식민지 법영역을 구축하였으며, 군사권만 본국 일본의 군령軍令, 군정기관의 통제를 받도록 하였다. 때문에 1919년 원경 내각 당시, 총독부관제를 부분적으로 수정하여 총독을 정부위원으로 임명, 의회에 출석하여 질의응답에 임하도록 하였으나, 의회의 총독에 대한 통제는 사실상 유명무실한 것이었다. 또한 형식상 총독이 내각수반과 업무협의를 하도록 되어 있었으나 총독은 수상보다는 육군대신의 통제와 감독을 받아야만 하였다. 이처럼 조선총독은 일본군부의 영향 아래 놓여 있었기 때문에 사실상 식민통치기조의 변화에도 불구하고 실질적으로는 큰 변화가 없었다.

둘째, 재등실은 헌병경찰제도를 폐지하고 보통경찰제도로 전환하였으며, 일반 관리와 교원 등의 금선제복金線制服과 검을 착용하는 것을 금지하였다. 이러한 원칙에 의해 먼저 독립된 관서였던 경무총감부를 폐지하고, 총독부 직할로 경무국을 설치하여 전국의 경찰·위생사무를 감독하게 하였다. 또한 경무총감부의 폐지에 따라 각 도 경무부 역시 폐지되고, 지방관제를 개정하여 경찰권을 도지사에게 이양하였다. 이에 따라 지방의 각 부·군에 경찰서를 설치하고 경찰·위생사무를 보조하도록 하였으며, 조선인으로만 충당되었던 순사보를 폐지하고 순사로 개편하여 조선인과 일본인을 가리지 않고 임명토록 하는 등 회유정책을 실시하였다. 註47) 그리하여 외견상으로는 보통경찰제도 실시에 따라 헌병은 과거 행정경찰 업무에서 벗어나 군사경찰 업무에 전념하도록 한 것이었다. 그러나 실제로 조선총독부는 보통경찰과는 다른 별개의 체계를 지닌 특별고등경찰제도를 마련하여 특고형사·사복순사·밀정 등 경찰병력을 대대적으로 증강하는 한편, 이들을 중심으로 독립운동가 사찰·검문·예비검속·사상탄압 등의 업무에 종사시켜 독립운동의 근절에 주력하도록 하였다.

1920년 말 재등실은 중앙행정기구 개편의 일환으로 정치·선전활동과 국내외 민족운동에 대한 정보활동을 체계적으로 지도·관리하기 위하여 대규모 정보위원회를 설치·운영하였다. 이는 3·1운동 직후 설치된 정보과를 확충한 것으로써 정무총감을 위원장으로 하고, 경무국장·내무국장 등 관련 고위급 관료 12명과 민간의 ‘지식경험자’ 약간 명으로 구성되었으며, 민간인으로는 국지겸양菊池謙讓·대원장부大垣丈夫·점패방지진鮎具房之進 등 일제의 한국강점을 전후하여 한국침략에 앞장섰던 인물들로 충원되었다. 또한 정보위원회 설치와 동시에 그 집행기관으로 서무부 문서과에 ‘정보계’를 신설하여 사무관 1명, 통역관 1명, 촉탁 4명, 속屬 5명을 배치하였다. 정보위원회는 국내외 정치 선전활동은 물론 항일독립운동에 대한 정보수집 및 분석, 그에 대한 대책 등에 관한 일원적 지도기관으로서 기능하였으나 1924년 12월 해체되었다.

또한 재등실은 총독부 산하 소속 관서 직원의 제복을 폐지함으로써 3·1운동 이후 격렬해진 조선인의 항일의식과 민심을 회유·무마하고자 하였다. 註48) 총독부 직원의 제복착용은 대만총독부 제복을 모방하여 통감부 시절부터 착용해 왔으며, 특히 일제의 조선강점과 더불어 조선총독부가 설치되자, 초대 총독 사내정의가 부임한 후부터 제복착용을 적극 권장하면서 더욱 강화되었다. 이에 따라 소학교 교사도 옷소매에 금줄이 하나 있는 제복을 착용하고 칼을 허리에 찬 채 교실에 들어갔을 정도였다고 한다. 이러한 제복폐지와 착검금지는 형식상 ‘문화정치’를 표방하면서 생긴 것이었다. 註49)

셋째, ‘문화정치’를 실현하기 위하여 총독부 중앙과 지방기구의 직원을 증원하고 조선인과 일본인의 차별을 철폐한다는 구실 하에 조선인 관리임용의 범위를 확장하였다. 1921년 2월 중앙 본부에 감찰관과 민정시찰 사무관·이사관을 신설하였다. 같은 해 10월에는 학무국에 고적조사과를 신설하였고, 고적조사과는 1924년 학무국 종교과로 이관되었다. 감찰관은 총독부 본부직원으로서 지방에 출장하여 중앙과 지방과의 연락을 긴밀하게 하고 본부 시정방침의 철저 시행을 도모하며 지방 시정의 효과와 지방관의 동태를 중앙에 보고케 하기 위한 것이었다. 그리고 민정시찰 사무관은 지방 민정을 사찰하고 ‘온건한 사상의 선전과 지방 청년의 선도’, 지방 관청의 행정실적을 조사·보고케하기 위한 것이었으나 사실은 지방 민정과 지방 관리를 감시하고 한국인의 항일운동 동향을 탄압하기 위한 것이었다. 특히 본부 조선인 전임직원으로 가장 친일적인 민정시찰 사무관 5명을 발탁하여 민중의 동향파악, 정치 선전의 침투에 이용하였으며, 조선인 민정시찰 사무관 파견시 하급 일본인 판임관을 동행시켜 복명서를 공동으로 작성케 하는 등 이들에 대한 감시 또한 소홀히 하지 않았다. 이사관은 각 도에서 3인의 정원을 친일 조선인 판임관 중에서 등용하여 지방·권업·교육·토목·회계·세무 등 과장으로 임명하였다.

넷째, 총독부는 법령의 간소화와 사무처리의 신속화를 위해 중앙기구의 개편을 단행하였다. 1919년 8월 종래의 내무부·탁지부·농상공부·사법부를 내무국·재무국·식산국·법무국의 4국으로 개정하는 한편, 종래 내무부 소속이었던 학무국을 4국과 대등한 총독 직속 내국內局으로 승격시키고 학무국 산하에 종교과를 설치하여 사회교화 업무를 강화하였다. 한편, 총독 관방의 총무국·토목국·철도국을 각각 서무부·토목부·철도부의 3부로 개칭하고 종래의 부장관部長官을 국장으로 개정하여 신설부에 부장을 배치하였다. 또한 총독 관방산하 무관실과 인사과를 폐지하고 비서과로 통합하였으며, 총무과를 문서과로 개칭하였다. 무관실 폐지는 총독의 임용자격이 육해군대장이 아니라도 임명될 수 있게 개정한데 따른 조치였다. 또한 앞서 본 바와 같이 종래 독립관청인 경무총감부를 폐지하여 본부 내국內局으로 경무국을 설치하였다.

〈도표 2〉1926년 말 현재 조선총독부 중앙기구 편제

 이에 따라 중앙관서는 총독 관방을 비롯한 내무국·재무국·식산국·법무국·학무국·경무국, 그 산하에 서무부·철도부·토목부의 1관방 6국 3부제로 개편되었으며, 각국·과의 분과 및 분장 사무를 정리하여 극히 중요한 사항 외에는 가능한 한 국-부-과장의 전결로 위임하게 하였다.

다섯째, 총독부는 지방분권화의 일환으로 지방제도를 개편하여 중앙권력의 일부를 지방에 분산 위임함으로써 권력을 분권화하고, 지방 행정사무 간소화 조치로 지방관청의 권한 확장, 보고 제도의 감축, 위임사항 규정 등을 마련하였다. 이는 능률적인 근대적 행정기구를 도입함으로써 중앙조직의 과도한 행정 권한의 쏠림 현상을 막기 위한 것임과 동시에 지방 관청의 권한을 확장하여 지방에 대한 지배체제를 강화하려는 목적이었다.

1920년 1월 먼저 「보고예규報告例規」를 개정하여 소속 관서가 요구하는 정기보고를 최소한도로 삭감하여 지방청의 업무량을 대폭 감축하였다. 또한 같은 해 4월에 다시 「위임전항규정委任專項規程」을 개정하고 같은 해 12월 「총독부처무규정總督府處務規程」을 개정하였다. 이러한 과정을 거쳐 종래 번잡하였던 문서 취급방식을 간소화하고 아울러 1921년 지방청 판임관判任官 이하의 임면, 도내 각부 및 부·군·도원島員의 결정권 등을 도지사의 권한으로 이양하는 등 분권화에 행정사무의 간소화를 기하였다. 이에 따라 도지사인 지방장관은 지방의 행정·경찰·재정·교육·토목 등 각 분야에 걸쳐 종전보다 강대한 권한이 부여되었다. 이는 총독부가 장악해 온 중앙집권적 통치 권력의 일부를 분임주의分任主義 원칙에 입각하여 각급 지방청에 분할하여 지방장관인 도지사道知事에게 보다 많은 권한을 부여함으로써 식민통치기반인 지방 행정체제를 강화하는데 주안점을 둔 것이었다. 註50)

또한 총독부는 3·1운동 이후 친일세력 재건을 목표로 종래 일본인 집단거주지역인 ‘부府’에만 설치되었던 자문기관을 한국인 거주지구인 농촌 등 지방에 각급 자문기관을 설치하였다. 이는 총독부가 장악해 온 중앙집권적 통치 권력의 일부를 조선인 지주와 자본가 등 지방유력자를 회유·이용하기 위한 방편임과 동시에 지방자치와는 무관한 친일파 세력을 동원한 관선기구적 성격을 띠었다. 또한 부府의 자문기관 역시 일본인 중심의 어용단체였다.

지방 행정사무의 확충은 말단직에 조선인을 채용함으로써 전국 각 지방에 친일세력을 육성하기 위한 일환이었다. 따라서 3·1운동 이후 채용된 조선인 관리의 대다수가 경찰과 지방 군·면의 하급관리였으며, 이들이 일본의 식민통치권력의 하수인 역할을 수행하는데 결정적인 역할을 하였다.