사또

[추월]

초롱초롱 박철홍 역사 속,
궁금한 이야기도 흐른다. 23

ㅡ 조선의 지방 행정 제도와 수령의 역할 ㅡ

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명색히 그래도 제가 지방행정의 중추 역할을 하는 광역의원을 8년을 했습니다. 그리고 현재도 지방행정기관에서 일을 하고 있습니다.

그런데 그동안 내가 쓴 역사 글을 살펴보니 조선시대 지방행정제도와 요즈음 단체장과 같은 각 고을의 수령들의 역할에 대해서는 살펴 보지 않았습니다.

우리가 조신시대 수령하면 가장 많이 떠오르는 단어가 '사또' 입니다.

'사또' 를 순수 우리말로 알고 있는 데, 원래는 각 도에 파견된 문무 관리를 이르는 사도(使道)라고 불렀습니다. 이것이 나중에 변하여 ‘사또’ 가 되었습니다. 즉 지방의 관리나 각 영(營)의 우두머리 되는 관원을 아랫사람들이 높여 부르는 말이 된 것입니다.

'사또' 하면 춘향전에 나오는 '변학도' 가 떠 오를 것입니다. 또한 최악의 탐관오리로 동학혁명을 야기시킨 고부 '조병갑' 도 떠 오릅니다.

이처럼 우리 역사 속 기억되는 좋은 사또 보다는 나쁜 사또가 훨씬 많습니다.

당시 '사또' 들은 그 지역에서 행정 사법 군권까지 엄청난 권한을 가지고 있었습니다.

요즈음은 지방자치가 실시되어 사또가 민선 도지사, 시장, 군수로 바뀌었습니다. 지금도 지역에서는 막강한 권한을 가지고 그 지역 운명을 좌지우지 합니다.

예전이나 요즘이나 지방수령 자리는 지역주민들에게는 너무나 중요한 자리입니다.

요즘은 주민들이 직접 뽑는 민선이대이니 만큼 정말 잘 뽑아야 합니다.

그래서 오늘은 지방 사또에 대한 궁금증을 속 시원하게 살펴 보겠습니다.^^

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ㅡ 조선의 지방 행정 제도와 수령의 역할 ㅡ

조선 초기의 지방행정구역은 고려말의 행정구역을 그대로 유지한 것이었다. 그러나 1413년 태종은 한반도를 여덟 개의 도인 팔도로 나누고 각 도에 관찰사를 두었다. 그 밑에는 부·목·군·현을 두었다.

조선은 고려와 달리, 모든 군현에 지방관인 수령을 파견하였다. 또한 지방수령에 대한 감찰을 위한 상설기구인 관찰사를 전국 8도에 파견하였다.

사실우리나라 역사에서 고려 6대왕 성종 때 이르러서야 중앙에서 지방으로 직접 관리를 임명 파견하는 지방통치체제 정비가 되었다. 고려 성종의 제일 큰 업적이자 우리나라 역사가 지방호족연합체적 성격의 국가에서 중앙집권국가로 탈바꿈하는 전환점이되었다고 볼 수 있다.

조선시대 지방행정제도를 살퍼보면,

도(道)에는 종2품의 문관직으로서 관찰사( 현 도지사)를 1명씩 두었으며, 감사·도백·방백·외헌 등 여러 별칭이 있다.각 도의 행정·군사 및 사법권을 행사하며 그 산하 수령을 지휘·감독하고 민생을 보살폈다.

부(府)에는 부윤(현 특별시장,직할시장) 종2품 외관직으로, 지역에 따라 설치시기가 확실하지 않다. 고려시대에는 평양·한양·경주에 설치했으며, 조선이 개국하면서 수도인 한성을 비롯하여 1403년 전주, 1406년 함흥, 1577년 경기도 광주, 1592년 의주 등 모두 6군데에 두었다. 이 가운데 전주·평양·함흥의 부윤은 관찰사가 겸직했고, 광주·경주·의주에는 부윤을따로 두었다. 대한민국 건국이후 부는 특별시·직할시 등으로 개칭되었다.

목(牧)에는 정3품 외관직인 목사(현 시장)는 고려 초기 전국 12목에 외관(外官)을 파견함으로써 목이 비로소 지방 행정구획의 명칭으로 사용되었다. 조선시대에도 상급 지방 행정구획으로서 경기도·충청도·경상도·전라도 등지에 있던 20목이 설치되어 임명 파견했다.

군(郡)에는 군수(현 군수) 종4품 외관직으로 중앙정부가 전국 모두 82군(郡)에 임명 파견했다. 군내(郡內)에 불상사가 발생하면 현감으로 강등시키는 일도 있었다

현(縣)의 지방행정구역 중에서 가장 낮은 단위이다. 현에는 종 5 , 종6품 현령, 현감( 현 읍장, 면장)을 중앙에서 임명 파견했다. 현은 지방행정구역 상 독자적으로 존재하면서도 군과 연결지어 생각할 수 있는데 군현제도가 바로 그것이다.

군과 현의 관계는 군이 현을 거느리는 행정적 상급 단위라기보다는 병렬적 관계였다. 군현제도는 지방을 통치하기 위한 행정체계이고, 이는 중앙집권화를 위한 제도적 장치였다. 전국의 군현은 정부가 동일한 정령(政令)으로 획일적이고 집중적으로 다스렸다.

부윤(府尹：從二品)‧대도호부사(大都護府使：正三品)‧목사(牧使：正三品)‧도호부사(都護府使：從三品)‧군수(郡守：從四品)‧현령(縣令：從五品)‧현감(縣監：從六品) 등은 그 품계에 고하(高下)는 있었으나, 행정상으로는 상하의 차별 없이 모두 관찰사의 지휘감독을 직접 받았으며 이들을 통칭 수령(守令)이라고 하였다.

위 지방수령들은 백성이나 부하직원들이 공대하여 우리에게 가장 익숙한 '사또' 또는 '원님'으로 불리어 졌다.

지방관은 행정·군사·사법 등 권한이 강대했으나 임기가 제한되어 있었고, 또 자기 출신지에 임명될 수 없는 상피제가 적용되었다.

한편 지방 각 고을에는 중앙의 6조를 모방한 6방이 있어서 행정의 실무를 나누어 맡았는데, 6방의 일을 담당한 계층은 지방의 토착 향리들이었다. 이들은 세습적 직무를 수행하고 있었지만, 국가로부터 일정한 급료를 받지 못해 여러 가지 부정 행위가 많았는데, 특히 호방·이방의 작폐가 심했다. 조선 후기 3정의 문란은 주로 이들의 농간에 의해서였다.

이처럼 조선 시대엔 왕의 명을 받은 지방관을 전국 330여개의 고을에 파견해 왕의 대리자로서 백성을 살피도록 했다. 이때 수령이 해야 할 일을 '수령 7사'라고 했다"며 "지금의 지방자치단체장들이 해야 할 일과 비슷했다.

수령 7사는 아래와 같다.

우선 첫 번째는 농상성(農桑盛)이다. 농업과 양잠에 힘쓰라는 것인데, 요즘 상황으로 바꾸어 보면 주민들이 잘 먹고 살 수 있도록 경제 문제를 잘 해결해야 한다는 의미다.

두 번째는 호구증(戶口增)이다. 말 그대로 호구 수를 증가시키는 업무다. 현재의 지자체 인구 증가 책과 유사하다.

세 번째는 학교를 만들고 관리하는 학교흥(學校興)이다.
지방교육기관인 향교를 만들고 관리유지 했다.

네 번째는 군정을 정비하는 일. 즉 지역 치안을 잘 살펴야 한다는 의미인 군정수(軍政修)다. 현 경찰서장 역할을 말한다.

다섯 번째는 부역균(賦役均)이다. 부역의 부과를 균등하게 해야 한다는 것이다. 즉 요즈음 세무소 역할이다.

여섯 번째는재화의 소유권이나 신분 간 문제에 얽힌 백성들의 분쟁을 잘 정리해야 한다는 사송간(詞訟簡)이다.
현 사법부 역할을 했다.

마지막 일곱 번째는 간활식(奸猾息)이다. 행정실무를 장악한 향리(鄕吏)와 품관(品官)을 관리하고 제재해야 한다는 뜻이다. 현재 상황으론, 지자체 공무원들의 부당한 행위를 잘 관리해야 한다는 뜻이다.

이처럼 조선 시대 지방관은 비록 중앙에서 왕이 직접 임명 파견했지만 지금 지역 주민이 직접 투표를 통해 선발하는 요즘의 지방관보다 훨씬 더 중요했고 더 많은 일을 했다.

즉 조선시대 지방수령들은 그 지역에서 행정, 사법, 교육, 치안, 군사 문제까지 모두 다루었다. 지금의 군수, 검사, 판사, 경찰서장, 교육장, 세무서장, 향토사단 사단장 역할을 지방수령이 모두 했던 것이다.

조선시대 지방수령이 백성들의 생사여탈권을 가지고 있을만큼 중요했기에 정약용은 목민심서를 지어서 수령들의 몸가짐을 조심하고 수양하도륵 했다.

또한 당시 지방 선비들도 수령을 감시했다. 그 당시 지역 선비들이 쓴 떠나는 수령에 대한 평가, 새 목사를 맞기 위해 언 뱃길을 도끼로 깨고 목사를 마중 나온 주민들, 상여 일꾼을 관청에서 빌렸다는 내용, 신임 감사가 추악한 모습을 드러냈다는 비판적인 내용을 담은 일기가 244편이나 남아 있다.

중앙정부에서도 수시로 암행어사를 파견하여 지방수령을 감시했고 임기도 가능한 1년을 넘기지 않았다.

하지만 조선후기로 갈수록 지방관에 대한 매관매직이 성행해지고 자리를 산 비용을 뽑으려는 탐관오리들이 발흥함에 따라 조선의 민란의 원인이 되기도 한다.