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미국 트럼프 2기 대(對)중남미 불법 이민자 (반)이민 정책 전망과 시사점
하상섭 전략지역연구부 조교수
발행일 2025-1-6
1. 문제의 제기
2. 불법 이민자 대응 정부별/범주별 비교: 트럼프 1기 행정부 vs 바이든 행정부
3. 트럼프 2기 대중남미 불법 이민자 정책 쟁점과 중남미 개별 국가의 반응
4. 정책적 함의와 고려 사항
<요약>
1. 문제의 제기
○ 2025년 도널드 트럼프 미국 대통령 당선자의 ‘1호 공약’은 불법 이민자 추방 정책이 될 것으로 보임. 1월 20일 취임 첫날 국가비상사태를 선언하고 군 자산까지 활용해 이를 이행해 가겠다는 구상임. 하지만 현실적으로 미국 국내외 여러 난관 및 중남미 지역으로부터 강한 저항으로 인해 단기간에 성과를 거두기 쉽지 않다는 분석도 존재함. 이는 단순히 국경을 통제해 불법 이민을 막는 정책이 아닌, 대중남미 관세 부과 및 송금 경제 통제 등과 관련된 복합적인 무역정책과 외교 정책이 모두 연관이 되어 있는 국제적 이슈임.
○ 따라서 본 보고서는 2025년 트럼프 2기 행정부가 들어서면서 등장할 새로운 주요 불법 이민자 대량 추방 정책에서 쟁점(주요 특징)이 무엇인지, 이러한 불법 이민자 대응 정책이 트럼프 1기(2017년 1월 20일~2021년 1월 20일)와 비교해 무엇이 가장 차별화되는 정책인지를 살펴보는 데에 있음. 이러한 차별화는 이전 정부인 바이든 행정부(2021년 1월 20일~2025년 1월 20일) 사례와 비교해서 살펴보고자 함. 특히 트럼프 1기와 바이든 행정부 시기 불법 이민자에 대한 (반)이민 정책들을 상호비교 및 점검해 봄으로써 미국의 대중남미 불법 이민자 대응 정책에 대한 변화 이 해는 물론, 트럼프 2기 반이민 정책에 대한 주요 쟁점들을 전망해 보고자 함. 또한 이러한 미국의 새로운 반이민 정책에 대한 중남미 개별 국가들의 반응은 무엇인지도 구체적으로 살펴볼 필요가 있음.
○ 본 보고서는 그동안 미국 행정부의 대중남미 반이민 정책에서 나타났던 다양한 정책 프로그램을 4개의 범주로 구분해: ▲미국 남부 국경 통제와 감시 강화 정책, ▲인권과 국제협약에 근거한 난민(망명) 증감 정책, ▲미국 국내법 혹은 사회보장제도 등과 연계한 합법·불법 사이의 법률 (재)개정을 통한 (반)이민 정책 강화 그리고 마지막으로 ▲‘기타 특별 정책’에서 나타난 다양한 (반)이민 정책들을 통해 비교 분석해 보고자 함(예를 들어, 임시체류신분 보장 같은 TPS 프로그램 등).
가. 미국 내 중남미 지역 출신 불법 이민자 탐색
○ 국가 혹은 지역별로 구분해 보면 미국에 불법으로 거주하고 있는 약 1,100만 명 중 400만 명 이상이 멕시코인, 200만 명 이상이 중미 지역 출신, 80만 명 이상이 남미 지역 출신이며 이들 중 40만 명이 또한 카리브 지역 출신으로 조사 분석됨. 문제는 불법 이민자를 추방 시에 이들 중남미 지역 송금 손실로 인해 모든 경제가 큰 타격을 입을 전망임. 추방이 이루어지고 송금액에 새로운 세금이 부과된다면(송금 수수료 10% 부과 등 미국 여러 주에서 고려 중) 해당 국가의 경제적, 정치적 불안정이 증가할 것임.
○ 송금 손실 영향에 노출될 국가들을 보면, 미국의 해외 송금을 가장 많이 받는 국가인 멕시코(연간 약 600억 달러, 국내총생산(GDP: Gross Domestic Product)의 거의 4%에 해당)와 중미 및 카리브 지역 국가에서 가장 심각하게 느껴질 것으로 전망됨. 예를 들어 중미 지역 니카라과는 GDP의 약 28%, 온두라스 26%, 엘살바도르 24%, 과테말라 20%, 아이티 18%, 자메이카 17%에 해당하는 송금액을 미국으로부터 받고 있음.
나. 최근 미국 내 중남미 지역 출신 불법 이민자 수의 변화 이해
○ 멕시코 외 다른 나라에서 미국으로 불법으로 이주한 이민자의 수는 2019년~2022년 사이에 580만 명에서 690만 명으로 급증했음. 거의 모든 세계 지역에서 온 불법 이민자들로 수는 증가했음. 이 시기 카리브 지역(30만)으로부터 가장 많이 증가했으며 유럽·캐나다(28만)로부터 증가도 영향을 미침. 예외적으로 중미 지역은 2019년까지 미국 내 불법 이민자 수의 증가를 주도했지만 이후 소강상태를 나타냄. 멕시코 다음으로 2022년 미국에서 불법 이민자 인구가 가장 많은 국가는 중미 지역으로, 국가별로는 엘살바도르(75만), 과테말라(67만), 온두라스(52만) 등이며, 이들 중미 북부삼각지대에서 온 불법 이민자 수는 2022년 통계적으로 190만 명을 차지했으며, 이는 전체의 약 18%에 해당함. 2022년 남미 베네수엘라에서 온 27만 명의 불법 이민자의 수도 이러한 증가에 영향을 미침. 이 외에도 브라질, 콜롬비아, 에콰도르 등의 남미 국가에서 온 불법 이민자 수도 2019년~2022년 사이 증가세를 보였음.
○ 트럼프 2기 행정부는 이전 1기에 축적된 다양한 (반)이민 정책에 변화를 도입하고 국경 통제를 강화하여 남부 주를 통한 미국으로의 이주를 억제할 것임. 통제 강화는 소위 중미 북부지역(엘살바도르, 온두라스, 과테말라로 구성됨)과 남미 베네수엘라에서 불법으로 이주하는 사람들의 이동을 억제할 것으로 예상됨.
2. 불법 이민자 대응 정부별/범주별 비교: 트럼프 1기 행정부 vs 바이든 행정부
○ 최근 미국 정부의 (반)이민 정책(불법 이민자 추방 정책) 연구에 대해 많은 전문가들은 4가지 정책 범주로 미국의 (반)이민 정책이 변화 발전해 오고 있다고 분석해 오고 있음. ▲국경 통제 정책(8개), ▲망명(난민) 정책, ▲법령을 통한 합법(불법)적 이민 정책, 그리고 기타 정책으로 ▲‘난민에 대한 임시보호조치’ 등이 범주에 포함됨.
가. 국경 통제 및 감시 정책(8개 조치 및 관련 프로그램)
○ 국경통제 및 감시 강화 정책은 ▲국경장벽 설치, ▲이민세관집행국(ICE: Immigration and Customs Enforcement)의 내부 집행 강화, ▲이민세관집행국(ICE) 임산부 구금 정책으로 변경, ▲미-멕 국경 미터링(측정) 강화, ▲불법 이주 무관용 및 가족 분리 정책, ▲이민자 보호 프로토콜(MPP: Migrant Protection Protocols; 또는 일명 ‘멕시코에 남기’), ▲이민세관집행국(ICE)의 확대된, 신속한 추방, 그리고 마지막으로 ▲공중보건 비상사태 명령 등 총 8개의 조치 및 프로그램으로 구성되어 관찰되어 오고 있음.
나. 난민으로 망명과 난민 통제 정책(8개 조치 및 관련 프로그램)
○ 사실 중남미 국가들 중에 남미 콜롬비아는 전 세계에서 가장 많은 난민을 수용하는 국가 중 하나임. 2024년 현재 이웃국가 베네수엘라에서 콜롬비아에 도착한 난민은 250만 명이 넘음. 이들은 난민과 이주민 등으로 보호가 필요한 사람들임. 국제구조위원회는 콜롬비아, 페루, 에콰도르의 베네수엘라 사람들에게 보건 및 경제 지원과 같은 서비스를 제공하고 있기도 함. 하지만 미국 트럼프 행정부의 경우 난민과 이들의 미국으로의 망명을 줄이는 정책을 반이민 정책으로 이행해 오고 있음. 특히 트럼프 2기는 이를 더욱 확대 및 강화될 것으로 전망됨. 대표적으로 ▲난민 금지 및 주연방에서 심사 조치 강화, ▲난민 수용 정책(연간 난민 수 한도 조정), ▲중미 지역 미성년자(CAM) 난민 및 가석방 프로그램 축소, ▲미국 망명 자격 변경: 갱단 폭력에 대한 보호 조치, ▲엄격한 난민 심사제도 강화, ▲즉각적인 망명 사례 검토(PACR: Prompt Asylum Case Review) 및 인도적 망명 검토 프로세스(HARP: Humanitarian Asylum Review Process) 운용, ▲미국 망명 자격 변경 특히 경유 이웃 국가 통과 망명 금지, ▲망명 협력 협정(ACA: Asylum Cooperation Agreement 또는 ‘안전한 제3국’ 망명 협정) 운영과 관리 강화 등의 관련 프로그램들이 다시 트럼프 2기 시작과 함께 시행을 기다리고 있음.
다. 합법(불법)적 이민 정책 제도 변경(3개 조치 및 관련 프로그램)
○ 2017년 1월 트럼프 1기 행정부는 주로 무슬림이 많은 7개국(이란, 이라크, 시리아, 예멘, 수단, 리비아, 소말리아)의 외국인이 미국으로 여행하는 것을 금지했음. 이후 국가 금지 목록 변경과 여행 제한의 정도가 다양하게 적용됨. 예를 들어 2020년 1월 트럼프 행정부는 여행 금지령 4번째 행정명령으로 미얀마, 에리트레아, 키르기스스탄, 나이지리아, 수단, 탄자니아 등 6개국을 여행 금지령에 추가했으나 6개국 국민은 여전히 비이민자 비자(예: 관광 비자, 임시 근로자 비자)로 미국으로 여행할 수 있었음. 2021년 1월 바이든 행정부에 의해 종료됨. 대중남미 국가들에 대한 조치들로는 ▲아동기에 미국 도착자에 대한 추방 연기 조치(일명 DACA 프로그램), ▲확대된 공공 부조(Public Charge) 심사 강화로 입국 비자 금지, ▲합법적 이민에 대한 미국 비자 금지 혹은 확대 등이 대표적인 조치들이었음.
라. 기타 임시보호신분 정책: 임시 보호 신분(TPS: Temporary Protected Status) 연장과 취소 정책
○ 1990년 11월 조지 부시 행정부부터 시행되었지만 2018년 9월 트럼프 1기 행정부에 의해 종료됨. 이 임시보호신분(TPS: Temporary Protected Status) 프로그램은 특정 국가의 이주민이 비자 갱신을 조건으로 최대 18개월 동안 미국 내에서 합법적으로 거주할 수 있는 프로그램으로 고안됨. TPS가 부여된 이주민은 취업 및 여행 허가도 받을 수 있음. TPS는 합법적 영주권 지위로 이어지지 않으며, 다른 이민 지위도 부여되지 않음. 트럼프 1기 행정부는 오바마 행정부 당시 엘살바도르, 아이티, 니카라과, 수단, 온두라스, 네팔의 외국인에 대한 TPS 지정을 종료함. 하지만 2021년부터 민주당 바이든 행정부는 TPS를 더 많은 국가들을 대상으로 확장함. 예를 들어, 2021년 9월에는 엘살바도르, 아이티, 니카라과, 온두라스의 이민자를 대상으로 TPS를 2022년 12월 31일까지 연장했음. 2022년 11월에는 엘살바도르, 아이티, 니카라과, 수단, 온두라스의 이민자를 대상으로 TPS를 2024년 6월 30일까지 다시 연장했음. 2023년 10월에는 베네수엘라 이민자들에 대한 TPS를 2024년 3월 11일부터 2025년 9월 10일까지 18개월 동안 연장했음.
3. 트럼프 2기 대중남미 불법 이민자 정책 쟁점과 중남미 개별 국가의 반응
가. DACA 프로그램 폐지와 존속 고민
○ 트럼프 2기에 가장 반이민 정책을 우려하고 있는 집단 중 하나는 미국 내 300만 DACA 수혜자들임. 어린 시절 부모를 따라 미국에 왔으나 불법 체류 신분으로 살아오다가 오바마 행정부 시절부터 10년 이상 추방 유예와 취업 허가 혜택을 받아온 DACA 수혜자들이 트럼프 2기에서는 다시 추방을 당할 위기에 있음. 트럼프 2기에도 1기 때 추진했다가 막혔던 DACA 폐지를 재추진할 것으로 공약함. 특히 불법 이민자들에게 발급된 취업 허가 카드를 종료시킬 것이라고 공약해 놓고 있음. 트럼프 2기 정부가 폐지할 수 있는 취업 허가 카드는 DACA 수혜자 약 54만 명(앞으로 수혜 대상 116만 명 포함, 최소 200만~최대 300만 명 해당)과 전쟁이나 자연재해를 피해 미국에 임시로 체류할 수 있는 TPS 임시 체류 허가자 120만 명이 주 대상임. 물론 DACA 수혜자들의 추방 유예나 취업 허가에 대한 결정은 현재 연방법원에서 최종 판결을 기다리고 있지만, 법원의 판결로 실제 폐지가 된다면, 이는 미국을 포함해 중남미 지역에 가장 큰 파장을 불러 올 수 있음. 따라서 트럼프 당선자는 공약 이외에 실제 정책 이행에 대한 구체적인 실행 방안을 내놓고 있지 않음. 다만 연방법원이 폐지를 결정하더라도 연방의회에 이들만큼은 구제해 줄 것이라는 폐지 유예·불가 제스처를 보이고 있음.
나. 불법 이민자 추방 조치: ‘대량 구금’ 및 ‘가족 분리’ 정책의 딜레마
○ 1기 행정부 시기와 마찬가지로 대량 추방 정책을 이행하기 위해 직장 급습을 감행할 수 있으며 이러한 급습은 가족 분리, 이민자 가족의 신체적 및 정신적 건강 악화(스트레스 및 트라우마), 실업으로 인한 재정적 어려움으로 이어질 수 있음. 특히 주장하는 대량 추방은 이민자들이 상당한 기여를 하는 미국의 노동력과 경제사회 발전에도 부정적인 영향을 미칠 수 있음. 이민자들은 미국에서 태어난 사람들과 비슷한 취업률을 보이고 농업, 건설, 의료 분야와 같은 특정 직업에서 큰 역할을 하고 있음. 이민자는 미국 전체 건설 인력의 25%를 차지하면서 동시에 건설업 일자리의 거의 3분의 1을 차지하는 등 건설업계 노동자의 상당 부분을 차지하기 때문에 대량 추방은 미국의 주택 부족을 악화시킬 수 있음. 직장 습격은 기존의 노동력 부족을 악화시키고 습격이 발생하는 지역 사회 경제에 부정적인 영향을 미칠 수 있으며, 사회적 불안감 조성 등 다양한 의미에서 부정적 효과를 불러올 수 있다고 분석됨.
다. 수정 헌법에 보장된 출생권·시민권에 대한 미국 사회 내 논쟁 가속화
○ 트럼프 당선자는 미국 헌법에 따라 보장된 권리임에도 불구하고 일부 이민자 자녀의 출생 시민권을 종식하는 행정명령에 서명할 것이라고 시사함. 미국에서 법적 지위가 없는 부모에게서 태어난 아이들은 미국 시민으로 간주하지 않도록 하는 행정명령에 서명할 것이라고 시사하면서 오랜 헌법적 권리를 종식할 것을 재차 촉구했음. 트럼프 당선인은 ‘미국은 부모가 모두 시민권자가 아니거나 심지어 합법적으로 미국에 거주하고 있더라도 부모가 우리 땅에 침입하는 순간 미래의 자녀는 자동으로 시민권자가 된다고 말하는 세계 유일의 국가 중 하나’라고 주장함. 출생 시민권은 오랫동안 미국 수정 헌법 제14조에 따라 이해되어 왔는데, 이 조항은 ‘미국에서 태어나거나 귀화한 모든 사람, 그리고 그 관할권의 적용을 받는 사람은 미국 시민’이라고 명시하고 있음. 이 조항은 미국 남북전쟁 이후 제정된 헌법 수정안에 포함되어 이전 흑인 노예와 그들의 자녀들이 제도적으로 미국 시민으로 인정받을 수 있도록 했음.
라. 남부 국경 통제와 망명 신청국 멕시코 지렛대 프로그램 재도입 영향과 효과
○ 트럼프 대통령 당선자는 불법 이민자들의 ‘멕시코에 남기기’ 국경 정책을 재도입할 것이며, 군의 개입 및 군사적 비용 지출을 사용하여 국경을 더 엄격하게 집행할 수 있다고 밝혔음. 이는 미-멕 국경에서 안전하지 못한 상황에 직면한 수많은 망명 신청자의 수를 늘리는 것임. 트럼프 1기 행정부 2019년에 이행된 ‘멕시코에 남기기’ 정책이라고도 하는 이민자 보호 프로토콜 재시행임. 이 정책에 따라 망명 신청자는 미국 내 이민법원의 심리를 기다리는 동안 종종 안전하지 못한 상황에서 멕시코에 대기해야 하는 상황에 다시 직면해야 함. 트럼프 당선자는 이민자 보호 프로토콜을 재도입할 계획이라고 밝혔음. 또한 필요하다면 미-멕 국경에 국가방위군과 현역 군인을 배치할 것이라고 밝혔지만, 계획의 세부 사항은 아직 불분명함. 양국에서 불법 이민자 문제를 둘러싸고 국경에서 군대의 존재감이 강화되면 국경 지역에 거주하는 이민자 가족들 사이에 두려움이 커질 수 있으며, 상호 마찰의 가능성도 있음. 특히 이 지역을 점유 중인 마약 카르텔 조직범죄 조직들과의 갈등은 더욱 배가될 수 있음.
마. 인권 및 인도주의 가치 외교의 후퇴와 국제 레짐 영향
○ 국제레짐 형태로 그리고 그동안 미주대륙에서 ‘인간안보’에 대한 점진적으로 발전해 온, 특히 수십 년간의 국제적 합의를 통해 발전해 온 난민에 대한 지위 보장과 인권 보호 레짐 및 국제적 합의와 연대가 일시적으로 중단될 수 있음. 예를 들어, 1984년 콜롬비아에서 개최된 미주기구 정상회담을 통해 합의한 ‘난민에 관한 카르타헤나 선언문(la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados; 미주 대륙 최초로 ‘인권 침해’ 사례를 난민에 대한 정의로 포함함)’, 1994년 ‘산호세 선언(la Declaración de San José)’ 그리고 2004년 ‘멕시코 선언과 행동강령(la Declaración y Plan de Acción de México)’, 그리고 가장 최근인 2022년 바이든 행정부가 선도한 제9차 미주정상회의에서 20개국이 공동으로 합의한 ‘이주 및 보호에 관한 로스앤젤레스 선언(Los Angeles Declaration on Migration and Protection)’ 등의 국제협약 혹은 레짐 자체가 상당히 후퇴할 예정임(자유주의적 제도주의 실패 사례).
바. 멕시코 포함 중미 국가들의 약한 협상력과 갈등 완화 전략
○ 아이티, 베네수엘라와 함께 미국의 불법 이민자를 많이 배출해 온 멕시코와 중미 지역 정부의 반응이 다소 조심스러운 태도를 보이고 있음. 이들 국가들은 이미 트럼프 1기 당시 불법 이민자 추방 및 통제라는 위협에 대한 사전 경험이 있음. 온두라스와 멕시코의 좌파 정부마저 트럼프 대통령에게 재빨리 대통령 당선 축하의 뜻을 전했고, 주권과 인간 존엄성을 존중하는 맥락에서 미국과 협력하겠다는 의지를 밝혔음. 불법 이민 문제에 있어 미국에 대한 다소 약한 협상 능력을 가진 중남미 지역 내 국가별 의견 차이를 고려하면, 이들 중남미 지역 정부들은 트럼프 2기 불법 이민 문제에 대해 공동 대응보다는 각자 개별적으로 미국 정부와 구체적인 관계를 구별하려고 시도하고 있음.
○ 엘살바도르의 나이브 부켈레(Nayib Bukele)는 트럼프의 대선 승리에 함께 최초 히스패닉 쿠바계 상원의원이자 국무장관 내정자인 마르코 루비오와 일론 머스크(트럼프 행정부의 정부효율부 수장으로 지명, 반이민 강경주의자들과 반대로 외국인전문직 종사자에게 발급되는 H1-B 비자 발급 확대 지지)에게 연락하여 엘살바도르의 범죄율 감소에 대한 그의 성공적 정책을 보여주었음. 파나마는 불법 이민자를 추방하기 위한 지원된 미국 자금을 통해 다리엔 갭(Darien Gap)을 통해 미국으로 이주하는 불법 이민자들을 줄이는 데 성공했다고 강조해 옴. 멕시코의 클라우디아 셰인바움(Claudia Sheinbaum) 행정부는 미국 대선 이후 트럼프 대통령과 여러 차례 대화를 통해 양국 관계의 상호 이익과 미국 내 멕시코 근로자의 노동 및 세금 기여를 강조해 오고 있음. 전임 대통령 암로(AMLO)의 불법 이민자 단속 정책을 계승해 미국 국경을 넘는 중미 지역 이주 캐러밴을 제한했다는 점을 개인적으로나 공개적으로 강조하고 있음. 트럼프 대통령의 불법 이민자 통제 문제와 연계한 관세 부과 및 관세 인상 주장에 대해 셰인바움은 멕시코도 자체 관세 인상으로 대응할 수 있으며, 두 경제가 갈등으로 다가가면 상호 간 모두 어려움을 겪을 것이라고 맞대응하고 있음.
4. 정책적 함의와 고려 사항
○ 트럼프 행정부의 (반)이민 정책에 대한 대안으로 향후 ‘한국-멕시코-과테말라’를 연결하는, 혹은 ‘한국-중미 지역(2020년 한국이 역외회원국으로 가입한 중미경제통합은행 CABEI 활용)’을 중심으로 한 이주 문제 해결 국제협력 사업 발굴과 투자 진출이 요청됨. 사실 트럼프 1기 대중남미 반이민 정책이 절정을 이루었던 2019년 5월 당시에도 UN 산하 라틴아메리카경제위원회(ECLAC: Economic Commission for Latin America and the Carribean)의 사무총장이었던 알리시아 바르세나(Alicia Bárcena) 위원장이 제안한 멕시코 및 중미 지역 이주 문제를 해결하기 위해 엘살바도르, 과테말라, 온두라스 및 멕시코 남동부를 연계한 ‘종합개발계획(CDP: Comprehensive Development Plan)’ 제안이 있었는데, 이는 경제 개발, 사회 복지 및 기후 변화 대응을 위한 131개 프로젝트를 통해 멕시코 및 중미 북부 지역 국가들의 경제 발전은 물론, 이 지역의 고질적인 불법 이주 문제의 해결 혹은 완화에 기여하고자 했음. 특히 이들 국가들의 이주 문제 발생에 구조적 원인을 해결하여 시민들의 복지를 향상하고 이주가 자유로운 선택이 되도록 보장할 수 있는 최고의 프로그램이라고 평가되기도 했음.
○ 한국 정부와 기업은 트럼프 2기 출범과 더불어 불법 이민자 대량 추방을 포함하는 다양한 (반)이민 정책의 영향과 이에 대한 멕시코 및 중미-카리브 국가들의 대응 차원에서 생겨날 새로운 ‘기회’, 혹은 ‘중미 기회(CAO: Central American Opportunity)’를 잘 활용할 필요가 있음. 예를 들어, 2021년 한국 정부는 중미 출신 ‘불법 이민자 문제’, 한미 공조 ‘고리’ 역할을 위해 과테말라, 엘살바도르, 온두라스 등 중미 북부 3국을 대상으로 이주민 문제 해결을 위한 2억 2천만 달러의 대외원조 지원 경험이 있음. 특히 정례화된 ‘한-중미 특별 라운드테이블’을 적극 활용해 미국뿐만 아니라 멕시코 등 주요 국가들과 전략적인 중미 협력 방안 확대 발전은 물론, 새로운 중미 기회를 창출해 가는 노력도 요구됨.
*붙임 참고
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