< 국민연금제도 - 무엇이 문제인가? >
1. 머리말
울산대학의 교지를 만드는 학생으로부터 국민연금제도의 문제점에 대한 글을 하나 써달라는 부탁을 받았다. 사실 국민연금제도의 문제점에 대해 그 기본 방향의 잘못을 지적할 수는 있으나 그 내용 하나 하나에 대해 잘잘못을 지적하면서 그 개선책을 제시할 실력은 안되겠다 싶어 글쓰기를 사양하고 싶었다. 그러나 내가 사회보장제도에 대해 관심이 많다는 것을 알기가 어려울 위치에 있는 학생들이 내가 사회보장제도를 중시한다는 것을 알고서 부탁해 온 것이어서 다소 부담스럽더라도 써 주겠다고 했다.
그런데 사회보장제도 일반에 대해서는 할 말이 많이 있지만 국민연금에 국한해서는 할 말이 별로 없었다. 왜냐하면 나는 근본적으로 국민연금제도를 사회보장제도로서 실시해야 하는 것이지 지금처럼 사회보험형식으로 실시하는 것은 옳지 않다고 보기 때문이다. 즉 지금 시행하고 있는 국민연금제도는 국민이 보험료를 내서 그 보험료에 상응해서 연금을 받도록 하고 있는데, 내 생각으로는 그렇게 할 것이 아니라 국민이 낸 세금으로 생활의 정도에 따라 일괄적으로 연금을 지급토록 해야 한다고 보기 때문이다. 그래서 국민연금제도가 안고 있는 문제점을 하나 하나 따져 그 개선책을 제시하고 싶은 생각이 별로 없었다.
그러나 학생들이 국민연금에 대한 글을 부탁해서 부득이 국민연금제도에 대해 좀 알아보고 글을 하나 써 주어야 하겠다고 생각하고서 먼저 국민연금제도의 기본 내용이 어떠한지를 알아보기 위해 국민연금법을 찾아보았다. 인터넷에서 국민연금법을 다운 받아 보았더니 가관이었다. 우리 나라 법제도가 안고 있는 고질적인 병폐를 다 담고 있는 데다 우리 나라 사회보장제도가 안고 있는 병폐까지 다 담고 있었다. 도대체 전 국민을 상대로 하는 법이고, 더욱이 생활능력이 없는 사람을 부조하기 위한 법인데, 너무나 어렵고 복잡해서 한심스럽다 못해 강한 분노를 느끼지 않을 수 없었다. 법률이 이렇게나 어려워서야 누가 이 법에 따라 보험료를 내고 연금을 수령할 수 있을까 싶었다. 속단인지는 모르겠으나 배운 자들의 횡포와 무지를 그대로 드러내고 있었다. 그 문제점을 나누어서 지적해 두고자 한다.
그런데 국민연금제도만이 아니라 어떤 법률이나 제도도 이렇게 구성되거나 운용되어서는 안 된다는 것을 학생들이 이해했으면 한다.
2. 국민연금법의 문제점
1)법의 내용이 너무 어렵고 복잡하다.
법이란 국민이 알고 실천하도록 만들어두는 사회적 규범이다. 법이 사회적 규범으로서의 기능을 다하기 위해서는 국민이 그 법의 내용을 알 수 있어야 한다. 그래야 실천할 수 있기 때문이다. 그래서 어떤 법률이 제정되면 대통령이 이를 공포하고 일정기간 공포기간이 경과해야 실시한다. 이것은 국민이 법의 내용을 알 수 있는 시간적 여유를 주자는 것이다. 그리고 법을 위반한 사람을 처벌하는 경우, 법 위반자가 법의 내용을 알고 있었다는 것을 전제한다. 그래서 범죄자를 기소하거나 판결할 때도 " 000을 하면 죄가 된다는 것을 알면서도 000을 했기 때문에 처벌한다"고 되어 있다. 만약 000을 하는 것이 죄가 된다는 것을 모르고 그런 일을 했다면 죄가 성립하지 않는 것이다.
이처럼 국민이 법을 지키게 하려면 국민이 그 법의 내용을 알 수 있게 해주어야 하는데 우리 나라 법은 너무 어려워 국민이 알 수가 없다. 거의 모든 법률이 다그러하지만 특히 세법은 전문가도 몇 날 몇 일 연구를 하지 않으면 알기 어렵다. 그런데 국민연금법은 더 어렵다. 나도 법률문제에 관한 한 상당한 정도의 식견을 갖고 있고 특히 사회보장제도에 대해 많은 관심을 갖고 있는 사람인데도 매달 납부해야 하는 연금보험료와 연금수령액을 산정하기가 너무 어려웠다. 그래서 신문의 해설 기사를 찾아보려고 카인즈에 들어가 검색을 해 보았으나 제대로 된 해설기사 하나 찾을 수가 없었다. 너무 복잡해서 해설기사를 쓸 수가 없었기 때문일 것이다.
법조문이 왜 이렇게 어려울까? 법률제정(초안)자들이 기본적으로 국민을 위하는 마음이 없고 사회보장제도의 취지에 대해 잘 모르기 때문이겠으나 법률지식이 없기 때문이기도 할 것이다. 보통 어려운 말을 많이 쓰면 유식한 것처럼 보는 경향이 있으나 사실은 유식한 것이 아닌 것과 같은 이치다. 진실로 유식한 사람이라면 상대방이 쉽게 이해할 수 있도록 말을 할 줄 알 것이다. 결국 국민연금법을 만든 자들이 법조문을 쉽게 만들 능력이 없어서 이처럼 법조문을 어렵게 만든 것이 아닌가 싶다. 당연히 이런 자들에게 법률안작성 내지 법률제정의 일을 맡겨서는 안 될 것이다.
다음으로 법률안이 이렇게 복잡할 때는 부정이 생길 수밖에 없다. 어쩌면 부정을 할 수 있도록 하기 위해 법률제도를 이처럼 어렵고 복잡하게 만들었을 가능성도 있다. 국민연금법의 경우에도 담당자가 연금가입자를 아무리 속여도 알 수 없게 되어 있다. 예외조항과 부대조건이 너무 많아서 그 가운데 한두 가지를 빼버리면 보험료나 연금수령액에 큰 차이가 날 수 있다. 그런데 법률이 이처럼 복잡하다는 것은 무엇을 세밀하게 잘 해 둔 것처럼 보일지 모르겠으나 이것은 사실이 아니다. 세밀한 것이 오히려 국민의 권리를 제약하는 요소일 가능성이 크다. 분명히 말해두건대 A4 2장 정도에 법안 내용을 다 담을 수 있어야 한다.
2) 소득누진제의 배제와 사회보험적 한계
우리 나라 국민연금제도는 기본적으로 사회보험적 성격을 띠고 있다. 즉 소득수준에 따라 연금보험료를 납부하고 납부금액에 준해서 연금을 지급하게 되어 있다. 몇 가지 예를 들면 표준소득월액이 121만원인 사람이 매달 36,300원의 보험료를 내고서 10년이 경과하면 194,510원을 받을 수 있고, 20년이 경과하면 76,520원을 받을 수 있다. 그리고 표준소득월액이 166만원인 사람이 월 49,800원을 10년 동안 납부하면 매달 228,360원 정도를 받게 된다. 우선 연금의 액수가 생활을 할 수 있을 정도가 되지 못하며, 납입금의 차이에 따라 연금수령액도 차이가 난다.
그리고 소득의 상한을 360만원으로 책정해 두고 있는 것도 큰 문제다. 즉 월 소득이 아무리 많더라도 그 상한선을 360만원으로 해둔 것이다. 재벌회장의 경우 보통 월 소득이 1억원을 넘는데도 소득의 상한을 360만원으로 해 두었기 때문에 그들이 내는 연금보험료는 15만원정도에 불과하다. 누진제가 아니더라도 450만원은 내어야 하고 누진제를 적용할 경우 최소 천만원이상 내어야 하는데도 15만원만 낸다는 것은 말이 안 된다.
3. 국민연금제도, 어떻게 개선해야 할까?
근본적으로 사회보험 성격의 국민연금제도를 사회보장제도로 바꾸어야 한다. 물론 외국에서도 사회보험형태로 운영하는 나라가 많다. 그러나 그것은 이미 100년 전에 실시한 제도이고 그것이 그 나라의 문화가 되어 그렇게 운영하더라도 큰 문제가 안 생기게 되어 있다. 그러나 우리 나라는 사회보장제도가 거의 전무한 상태에서 새로이 시작하는 것이고, 그리고 이른바 '20대 80의 사회'라고 불리는 정보화시대에 실시하는 만큼 국민연금제도를 사회보장의 차원에서 실시해야 마땅하다. 앞으로 소득이 없는 사람이 더욱더 많아질 것이기 때문에 더욱더 그러하다. 사회보장제도로서 국민연금제도를 실시한다는 것은 연금보험료를 별도로 징수함이 없이 국민이 낸 세금으로 노인, 장애인, 실업자 등 생활능력이 없는 사람에게 연금(생활비)을 지급하는 것을 말한다.
4. 우리 나라 사회보장제도의 문제점과 개선 방향
우리 나라는 사회보장제도가 가장 미흡한 나라이면서 사회보장과 관련 법률은 가장 많은 나라일 것이다. 법률로만 본다면 사회보장제도가 완벽하게 갖추어져 있다고 볼 수 있다. 몇 가지 나열해 보면 노인복지법, 장애인복지법, 모자보건법, 장애인 고용촉진법, 남녀고용평등법, 생활보호법, 국민연금법, 공무원연금법, 군인연금법, 사학연금법, 의료보험법, 고용보험법, 산재보험법, 사회보장기본법 등 없는 법이 없다. 법률로만 보면 사회보장천국 쯤 될 것이다. 그러나 이것은 가히 사기에 가깝다. 예산의 뒷받침이 없어 선언적으로 나열해 두고 있는 것에 불과하다.
서구 복지국가들의 경우 국가예산의 60%, 국내총생산의 20%이상을 사회보장예산으로 사용하고 있는데 반해, 우리 나라는 겨우 국가예산의 12%, 국내총생산의 4% 정도를 사회보장예산으로 사용하고 있을 뿐이다. 그리고 이 가운데 실질적으로 사회보장을 위해 쓰이는 돈은 3%정도에 불과하다. 그야말로 내 것 없으면 굶어죽는 나라이고, 사회보장 혜택받으며 살기보다는 차라리 죽는 편이 낫다고 생각할 정도로 사회보장제도가 되어 있지 않은 나라이다. 사회보장과 관련한 법률이 무수히 많지만 사회보장제도가 되어 있다고 믿는 국민은 거의 전무한 형편이다. 국민이 몰라서가 아니라 실제고 사회보장제도가 제대로 되어 있지 않기 때문이다. 사실 국민기초생활보장법은 혁명적인 법인데도 이 법에 주목하는 국민이 많지 못하다. 내용의 빈약성 때문이기도 하지만 국가에 대한 국민의 신뢰가 없기 때문일 것이다.
흔히들 국민소득이 낮아서 사회보장제도를 실시하지 못하는 것처럼 생각하나 그것은 대단히 잘못된 생각이다. 서구 복지국가들이 사회보장제도를 실시할 때는 소득이 우리보다 더 낮았으며 오늘날 우리보다 소득수준이 낮은 중남미 국가나 필리핀 같은 나라도 사회보장 예산이 30%이상이다. 결국 위정자자의 의지의 문제이고 국민 의식의 문제이다. 따라서 우리는 노인복지, 장애인복지, 국민연금, 의료보험, 고용보험, 산재보험 등 복잡한 제도를 만들어 둘 것이 아니라 3∼4가지로 통합하고, 이것을 보험료납부로 해결할 것이 아니라 국가재정으로 해결해야 한다.
다음으로 우리 나라 사회보장제도는 사회보장제도의 근본취지에 반하게 되어 있다. 사회보장제도란 기본적으로 생활능력이 없거나 약한 사람을 돕기 위한 제도인데 우리 나라 사회보장제도는 생활능력이 확실한 사람부터 보호하는 제도로 되어 있다. 지역의료보험의 실시와 국민연금제도의 실시에 따라 국민개보험제로 한발 전진한 것은 사실이지만 지금도 보험료를 납부할 수 있는 사람 위주로 사회보장을 해주고 있다. 4대연금으로 불리는 국민연금, 공무원연금, 사학연금, 군인연금이 모두 직장인, 공무원, 교사, 군인 등 연금이 없더라도 일반국민들에 비해 잘 살 수 있는 사람들에게 연금을 주는 제도이며, 의료보험도 보험료를 확실하게 낼 수 있는 직장인들에게 먼저 실시되었다.
본래 사회보장제도란 부익빈(富益貧)빈익부(貧益富) 즉 부자는 세금을 많이 내게 해서 다소 재산이 줄어지게 만들고 가난한 사람들에게는 사회보장혜택을 주어서 다소 재산이 늘어나게 하자는 제도인데, 우리 나라의 사회보장제도는 부익부(富益富)빈익빈(貧益貧) 즉 부자는 더 부자가 되게 하고 가난한 사람은 더 가난하게 하는 제도가 되어 있다. 부끄러운 일이 아닐 수 없고, 사회보장제도에 역행하는 제도라고 말할 수 있다.
5. 왜 사회보장제도를 실시해야 하나?
지난날은 노인이나 장애인, 실업자 등 생활능력이 없는 사람을 보호하기 위해 사회보장제도를 실시했다. 그래서 사회보장제도를 생활이 없는 사람에 대한 공적 부조로 정의하기도 했다. 그러나 오늘날은 생활능력이 없는 사람만을 위해서가 아니라 생활능력이 있는 사람을 위해서도 실시해야 하게 되었다. 그 중요한 몇 가지 이유를 제시해 두고자 한다.
첫째, 국가경쟁력을 높이기 위해서도 사회보장제도를 실시해야 한다. 사회보장제도를 실시해서 학비와 의료비, 기타 보험료를 노동자들이 부담하지 않아도 되도록 해야 임금을 낮출 수 있고 임금이 낮아야 물건값이 낮아질 수 있다. 이렇게 되어야 상품의 국제경쟁력을 높일 수 있다. 즉, 사회보장제도의 실시로 임금이 낮아지게 해서 상품의 가격이 낮아지게 해야 국가경쟁력아 높아질 수 있다. 지금 우리 나라 노동자의 임금은 다른 나라에 비해 월등하게 높지만 생활은 대단히 각박하다. 사회보장제도가 되어 있지 않기 때문이다. 그리고 임금이 높기 때문에 기업경영자들은 고비용·저효율이라면서 자본을 해외로 이전하여 해외에서 공장을 운영한다. 노동자들은 오히려 높은 임금을 찾아 해외에서 국내로 유입된다. 지구촌 경제시대에 완전히 손해보는 경제시스템이다. 사회보장제도를 실시해서 임금을 낮춤으로써 자본의 해외이전과 외국노동자의 국내유입이 지금처럼 이루어지지 않게 해야 한다.
둘째, 사회보장제도를 실시해야 농업을 보호 발전시킬 수 있다. 우리 나라 농산물 값이 기본적으로 미국이나 중국보다 4,5배 비싼데 사회보장제도가 되어 있지 않은 것이 그 주된 이유임을 알아야 한다.
셋째, 사회보장제도를 실시해야 입시지옥을 완화할 수 있다. 설사 공부를 잘 하지 못하더라도 인간다운 삶을 살 수 있어야 좋은 대학에 들어가기 위해 안간힘을 다 쓰는 일이 줄어질 것이다. 일류대학을 나와야 잘 살수 있는 한 입시지옥은 없어지기 어려울 것이다. 사회보장제도를 통해 국민 누구에게나 일정한 수준의 생활을 보장해야(national minimum) 경쟁위주의 학업이 줄어질 것이다.
넷째, 사회보장제도를 실시해야 부정부패와 범죄행위를 줄일 수 있다. 직장에서 물러나더라도 생활이 보장되어야 직장에 있는 동안 한탕 해 두자는 생각을 하지 않을 수 있을 것이다.
다섯째, 사회보장제도를 실시해야 사회의 각박함을 완화할 수 있다. 모든 국민에게 최소한의 인간다운 삶이 보장된다면 너무 지나치게 아옹다옹하는 일이 없어질 것이다.
여섯째, 기업구조조정의 원만한 실시를 위해서라도 사회보장제도가 되어 있어야 한다. 기업구조조정을 하면 인원감축이 발생하는데, 인원감축을 할 수 있으려면 해직된 사람들이 살아갈 수 있는 대책을 마련해 주어야 한다. 사회보장제도가 가장 중요한 수단이다.
아무튼 사회보장제도를 반드시 실시해야 한다. 특히 정보화사회의 도래로 이른바 '20대 80의 사회'가 될수록 사회보장제도의 실시는 더욱더 필수적이다. 사회보장제도를 실시하지 않으면 사회가 붕괴할 것이다.
6. 사회보장제도 실시에 대한 반론 검토
사회보장제도를 실시해야 한다는 주장에 반대할 사람은 거의 없다. 그러나 두 가지 문제제기가 따른다. 하나는 예산타령이고, 다른 하나는 복지망국론이다. 먼저 예산타령에 대해 보자. 결론부터 말하자면 예산이 없어서 사회보장제도를 실시하지 못하는 것이 전혀 아니다. 사회보장제도를 제대로 실시하려면 예산의 50% 정도 곧 50조원 정도를 더 증액해야 하는데, 그러나 사회보장제도를 실시하지 않으면 100조원이상의 돈이 더 들게 되어 있다. 사회보장제도를 실시하지 않음으로써 생명보험, 교육보험 등으로 내는 돈이 연간 40조원 이상, 퇴직금으로 내는 돈이 연간 30조원 이상, 사교육비로 내는 돈이 연간 20조원, 국민연금으로 내는 돈이 연간 15조원, 의료보험료 연간 6조원 등 100조원 이상 된다. 우리 나라는 '사회보장'이 안 되어 있기 때문에 '개인보장'을 하고 있는데, 비용이 더 많이 들 것은 자명하다.
다음으로 복지망국론을 보자. 우선 서유럽국가들처럼 복지제도를 실시하지도 않으면서 지나친 복지가 국민의 근로의욕을 떨어뜨릴 것이라고 걱정하는 것은 난센스다. 복지제도를 실시하면서 복지제도가 가져올 폐해를 걱정하고 이에 대한 대비책을 세워야 할텐데 말이다. 그런데 복지망국현상을 막을 필요는 있는데, 이를 위해서는 '기회보장성 생산적 사회보장제도'를 개발하면 될 것이다. 서유럽 각국의 사회보장제도는 '소득재분배성 소비적 사회보장제도'라고 할 수 있는데, 이렇게 하면 노동기피현상과 사회범죄현상이 생기게 되어 있다. 복지망국현상을 없애려면 결국 노동해방, 인간해방을 이룰 수 있는 진보이념을 개발해야 하는데, 필자가 주장하는 신진보이념(자주민주주의)은 이러한 것을 염두에 두고 정립한 것이다.
8. 맺는말
의료보험, 국민연금, 실업대책 등과 관련하여 온갖 논쟁과 다툼이 많은데 근본적으로 국민이 낸 세금으로 모든 국민이 최소한의 인간다운 삶을 살 수 있게 하는 사회보장제도를 실시하는 것으로 수렴되어야 할 것이다. 사회보장제의 실시를 유보한 채, 지역의보와 직장의보간에 다툼을 벌이거나 자영업자와 봉급생활자가 다투는 것은 제 살 베먹기에 다름 아니다. 근본적인 해결책을 강구해야 할 것이고, 이를 위해서는 학비와 의료비를 국가가 부담함은 물론 노인, 장애인, 실업자 등 생활능력을 잃은 사람에 대해 국가가 인간다운 삶을 보장하는 사회보장제도를 실시해야 할 것이다. 2001년 1월 10일 울산대학교 교지기고문.