[보도자료] 경실련, 서울시 및 6대 광역시 자치구의 대형마트 조례 개정 실태조사 결과 발표

[광명경실련]

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수 신 :	각 언론사 경제․사회부, NGO담당기자
발 신 :	경실련 중소기업위원회 (위원장 이정희 중앙대 경제학과 교수)
문 의 :	경제정책팀 T. 02-3673-2141 (김한기 국장)
시행일 :	2012. 09. 10.(월)
제 목 :	<보도자료> 서울시 및 6대 광역시 자치구의 대형마트 조례 개정 실태조사 결과

서울시 및 6대 광역시 자치구의 대형마트 조례 개정 실태

자치구의 절반 이상인 54%가 조례 개정안 미발의

조례 개정안의 의결 등 실질적 조치를 취한 자치구는 21%에 불과

조속한 조례 개정을 위한 자치구와 지방의회의 노력 필요

유통산업발전법의 개정을 통한 근본적 해법 제시되어야

1. 경실련은 대형마트 조례 관련해서 행정법원이 조례 제정 절차상의 문제점을 지적한 판결이 있은 이후 서울시 및 6대 광역시의 72개 자치구를 대상으로 해당 자치구들이 행정법원 판결에 근거하여 대형마트 관련 기존 조례를 개정했는지 여부를 파악하기 위해 지난 8월 27일부터 31일까지 조례 개정 실태를 조사했습니다.

2. 지난 6월 22일 대형마트 조례와 관련한 서울행정법원의 판결은 조례 제정의 정당성을 인정하면서 다만 조례 제정 절차상의 문제점을 지적했음에도 불구하고, 전국의 대형마트와 기업형 슈퍼마켓(SSM)은 이를 빌미로 휴일 영업을 재개하고 있습니다.

3. 보도에 의하면 유통산업발전법 개정후 지방자치단체에서 일요일 의무휴업을 강제하는 조례가 제정되어 한때 80%에 달하던 의무휴업 점포 비율이 법원판결 이후 3%대로 떨어졌데, 이는 유통재벌들로 구성된 체인스토어협회가 전국 대부분의 지방자치단체를 상대로 휴일영업 금지 취소 소송판결과 집행정지 가처분 소송을 내고 법원이 유통재벌의 손을 들어 준 결과입니다.

4. 최근 사회양극화가 심화되는 상황에서 재벌들의 무분별한 골목상권 침해로 인해 중소상인들이 어려움에 처해 있음에도 불구하고, 유통재벌들이 시민대다수가 골목상권 보호에 찬성하는데도 최소한의 사회적 합의인 휴일의무 휴업조차 무시하여 결과적으로 규제 공백상황이 초래되었습니다.

5. 이에 경실련은 골목상권과 중소상인의 생존권이 절박한 가운데, 전국 자치구와 지방의회가 행정법원의 판결에 근거하여 기존 조례를 절차에 맞게 개정하고 있는지 그 현황을 파악하여 조례 개정의 시급성을 강조하기 위해 이번 조사를 실시했으며, 조사 결과는 다음과 같습니다.

6. 먼저, 전체 자치구의 절반 이상인 39개(54%)가 조례 개정안조차 발의가 안 된 상태였습니다. 전체 자치구 72개 중 절반이 넘는 39개(54%)가 조례 개정을 검토 중이거나 입법예고 절차에 머물고 있는 것으로 나타났는데, 이는 지난 6월 대형마트 조례 관련 행정법원의 판결이 있은 후 대형마트와 SSM은 속속 휴일영업을 재개하면서 골목상권을 위협하고 있음에도 불구하고 판결이후 2달이 지난 시점에서 자치구의 대응이 늦어져 중소상권의 피해가 늘어가면서 관련법 제정의 취지가 훼손되고 있습니다.

7. 특히 서울의 서초구와 인천의 서구의 경우 조례 개정에 대해서 그 어떠한 조치도 취하지 않고 있었습니다. 서울의 서초구는 현재 의무휴일 적용 대상의 대형마트와 SSM이 26개(대형마트 3개, SSM 23개)로 서울시 25개 자치구 중 가장 많은 수를 차지하고 있으며, 인천의 서구도 의무휴일 적용 대상의 대형마트와 SSM이 18개(대형마트 3개, SSM 15개)로 인천시 8개 자치구 중 가장 많은 수를 차지하고 있는데 이는 이들 자치구가 중소상권의 보호를 외면하면서 대형마트의 이익을 대변하고 있는 것은 아닌지 의구심을 갖게 합니다.

8. 조례 개정안의 의결․공포 등 실질적 조치를 취한 자치구는 15개인 21%에 불과했습니다. 조례 개정안을 의결한 자치구가 3개, 최종단계인 공포는 12개였으며, 이중 광주시의 5개 자치구 모두는 조례 개정안을 공포한 상태여서 광역시 중에서 가장 빠른 조치를 취했습니다. 대구시의 경우도 전체 8개 자치구 중 5개가 개정된 조례안을 공포했습니다. 대형마트 판결이 있은 후 2날이 지나고 중소상권이 위협받는 상황을 감안한다면 해당 자치구의 조속한 대응이 필요합니다.

9. 서울시의 경우 조례 개정안을 의결 및 공포한 자치구는 단 2개에 불과했습니다. 서울의 경우 현재 의무휴일 적용을 받고 있는 전국의 대형마트․SSM 1,152개 중 25%에 해당하는 286개(대형마트 62개, SSM 224개)가 밀집해 있으며, 골목상권 보호를 위해서 다른 어떤 지역보다 조례 개정이 시급한 지역입니다. 그러나 조사 결과 의결․공포 등 실질적인 조치를 취한 곳은 강서구(공포), 종로구(의결) 단 2개에 불과했습니다. 나머지 자치구는 미상정(개정안 발의) 12개, 미발의 9개, 심의중 2개 등으로 나타났습니다.

10. 이번 조사대상 자치구 중 조례 개정을 가장 빠르게 진행한 곳은 광주시와 대구시였습니다. 광주시의 경우 5개 자치구 모두가 조례 개정안을 공포한 상태여서 이번 조사대상이었던 서울시 및 6대 광역시 자치구 중에서 가장 빠른 조치를 취했습니다.

11. 경실련은 이번 조사 결과를 토대로 다음과 같은 개선 방안에 대한 의견을 제시했습니다. 첫째, 대형마트 관련 조례의 조속한 개정을 위한 자치구와 지방의회의 노력이 필요합니다. 올해 초 국회에서 기초자치단체장이 조례를 통해 심야영업 제한과 의무휴업일 지정을 가능하도록 유통산업발전법을 개정한 이유는 우후죽순으로 들어서는 대형마트와 SSM에 의해 지역상권이 해체되고, 수많은 지역 중소상인들의 생존권이 위협받는 상황에서 상생을 위한 최소한의 장치를 마련한 것입니다.

12. 그러나 조례에 대한 법원 판결 이후 이러한 상태에서 휴일영업이 사실상 전면 재개되어 영업시간과 관련한 아무런 규제가 없던 상태로 회귀하면서 중소상인들의 시름이 깊어지고 분노가 표출되고 있습니다. 따라서 자치구와 지방의회는 전통시장과 골목상권을 보호하기 위해 조속하게 조례 개정 절차에 나서야 합니다. 법원의 판결내용이 유통법과 조례의 취지나 내용을 부정한 것이 아니라 절차등 기술상의 문제를 지적한 것인 만큼 이를 보완해서 휴일영업을 금지하는 조례를 다시 시행해야 할 것입니다.

13. 둘째, 국회는 중소상권 보호를 위한 근본적 해법 제시를 위해 유통산업발전법의 전면개정을 추진해야 합니다. 휴일영업 및 심야영업 규제를 조례가 아니라 유통법에 명시하고 의무휴일을 확대하는 방안이 검토될 필요가 있으며 전통시장 1Km로 제한되고 있는 입점제한의 확대도 검토되어야 합니다. 또한 지난번 유통법 개정과정에서 예외로 두었던 농수산물 51% 규정, 가맹점의 51% 지분 규정, 쇼핑몰 관련 규정 등 예외조항을 전면개정할 필요가 있습니다. 아울러 식자재 유통업 등에 대한 대기업의 무분별한 진출문제 등을 예방하기 위해 유통분야에 중소기업 적합업종을 지정하는 등의 적극적인 노력도 검토되어야 할 것입니다.

14. 자세한 내용은 첨부한 자료를 참고하시기 바랍니다.

# 첨부 : 서울시 및 6대 광역시 자치구의 대형마트 조례 개정 실태조사 결과 1부.

[첨부]

서울시 및 6대 광역시 자치구의

대형마트 조례 개정 실태조사 결과

Ⅰ. 조사 개요

1. 조사배경 및 목적

❍ 지난 6월 22일 대형마트 조례와 관련한 서울행정법원의 판결은 조례 제정의 정당성을 인정하면서 다만 조례 제정 절차상의 문제점을 지적했음에도 불구하고, 전국의 대형마트와 기업형 슈퍼마켓(SSM)은 이를 빌미로 휴일 영업을 재개하고 있음

❍ 보도에 의하면 유통산업발전법 개정후 지방자치단체에서 일요일 의무휴업을 강제하는 조례가 제정되어 한때 80%에 달하던 의무휴업 점포 비율이 법원판결 이후 3%대로 떨어졌는데, 이는 유통재벌들로 구성된 체인스토어협회가 전국 대부분의 지방자치단체를 상대로 휴일영업 금지 취소 소송판결과 집행정지 가처분 소송을 내고 법원이 유통재벌의 손을 들어 준 결과임

❍ 최근 사회양극화가 심화되는 상황에서 재벌들의 무분별한 골목상권 침해로 인해 중소상인들이 어려움에 처해 있음에도 불구하고, 유통재벌들이 시민대다수가 골목상권 보호에 찬성하는데도 최소한의 사회적 합의인 휴일의무 휴업조차 무시하여 결과적으로 규제 공백상황이 초래되었음

❍ 이에 경실련은 골목상권과 중소상인의 생존권이 절박한 가운데, 전국 자치구와 지방의회가 행정법원의 판결에 근거하여 기존 조례를 절차에 맞게 개정하고 있는지 그 현황을 파악하여 조례 개정의 시급성을 강조하고자 함

2. 조사 기간

2012년 8월 27일~31일

3. 조사 대상

❍ 서울시 및 6대 광역시(부산, 인천, 대구, 광주, 대전, 울산)의 72개 기초자치단체

(서울시 25개, 부산시 16개, 인천시 8개, 대구시 8개, 광주시 5개,

대전시 5개, 울산시 5개)

*대형마트 없는 자치구는 제외

4. 조사 내용 및 방법

❍ 조사 내용 : 지난 6월 서울행정법원 판결 이후 각 자치구의 조례 개정 실태

❍ 조사 방법 : 해당 자치구 담당자 전화 및 해당 자치구 및 지방의회 홈페이지

Ⅱ. 자치구 조례 개정 절차

입법 절차			주요 내용 및 근거
① 조례안 입안	지자체		ㅇ 지자체별 법제사무처리규칙
② 입법예고	지자체		ㅇ 20일 이상 (행정절차법 §43) ㅇ 의견 접수기관·제출기간 등 공고 (동법 §44)
③ 규제 및 법무부서 심사	지자체		ㅇ 행정규제기본법 §3③ ㅇ 지자체별 법제 사무처리 규칙
④ 조례규칙심의회 심의	지자체		ㅇ 지방자치법 시행령 §28 ㅇ 지자체별 법제 사무처리 규칙
⑤ 조례안 공고	지자체		ㅇ 지방자치법 §46 * 긴급한 안건의 경우 공고 생략
⑥ 조례안 발의·제출	지자체 / 지방의회		ㅇ 자치단체장 / 재적의원 1/5 이상 또는 10명 이상의 연서로 발의 (지방자치법 §66)
⑦ 상임위 심사 및 본회의 심의	지방의회		ㅇ 과반수의 출석 및 출석의원 과반수 찬성으로 의결 등(지방자치법 §63~64의 2) ㅇ 지자체별 회의규칙
⑧ 의결된 조례안 이송	지방의회		ㅇ 의결후 5일 이내 단체장에게 이송 (지방자치법 §26①)
⑨ 보고	시‧도 / 시‧군‧자치구		ㅇ (조례) 이송된 날부터 5일 이내, (규칙) 공포예정 15일 전 보고* * 시군구→시‧도 / 시‧도→행안부→관계 중앙행정기관 (지방자치법 §28)
⑩ 재의 요구 및 제소	자치단체장/ 시‧도지사 및 주무부장관		ㅇ 지방자치법§26③, §107①, §172 * 법령 위반 등 재의 요구 및 제소 사유가 있는 경우
⑪ 공포	자치단체장		ㅇ 단체장이 20일 이내 공보에 게재 (지방자치법 §26②, §26⑥) ※ 지방의회 의장 (단체장이 5일 이내 미공포시)

※ 발의 주체별 입법절차 : (자치단체장) ①～⑪, (지방의원) ⑥～⑪

Ⅲ. 조사 결과

1. 대형마트 조례 개정 실태 현황

2012년 8월 31일 현재

광역시	자치구	진행현황	상 태	광역시	자치구	진행현황	상 태
서울 (25)	강남구	입법예고 중	미발의	인천 (8)	계양구	본회의 상정예정	심의중
	강동구	개정안 발의	미상정
	강북구	본회의상정예정	심의중		남구	입법예고 중	미발의
	강서구	공 포	공 포		남동구	입법예고 중	미발의
	관악구	개정안 발의	미상정		동구	입법예고 완료	미발의
	광진구	입법예고 완료	미발의		부평구	입법예고 완료	미발의
	구로구	입법예고 중	미발의		서구	개정 검토 중	미발의
	금천구	본회의상정예정	심의중		연수구	입법예고 완료	미발의
	노원구	입법예고 완료	미발의
	도봉구	개정안 발의	미상정		중구	입법예고 완료	미발의
	동대문구	개정안 발의	미상정	대구 (8)	남구	의 결	의 결
	동작구	개정안 발의	미상정		달서구	공 포	공 포
	마포구	개정안 발의	미상정		달성군	개정안 발의	미상정
	서대문구	입법예고 완료	미발의		동구	공 포	공 포
	서초구	개정 검토 중	미발의		북구	개정안 발의	미상정
	성동구	개정안 발의	미상정		서구	공 포	공 포
	성북구	입법예고 완료	미발의		수성구	공 포	공 포
	송파구	개정안 발의	미상정		중구	공 포	공 포
	양천구	입법예고 완료	미발의	광주 (5)	광산구	공 포	공 포
	영등포구	입법예고 완료	미발의		남구	공 포	공 포
	용산구	개정안 발의	미상정		동구	공 포	공 포
	은평구	입법예고 완료	미발의		북구	공 포	공 포
	종로구	의 결	의 결		서구	공 포	공 포
	중구	개정안 발의	미상정	대전 (5)	대덕구	입법예고 완료	미발의
	중랑구	개정안 발의	미상정		동구	입법예고 중	미발의
부산 (16)	강서구	입법예고 중	미발의		서구	입법예고 중	미발의
	금정구	입법예고 중	미발의		유성구	개정 검토 중	미발의
	기장군	입법예고 중	미발의		중구	입법예고 중	미발의
	남구	입법예고 완료	미발의	울산 (5)	남구	개정 검토 중	미발의
	동구	입법예고 중	미발의		동구	개정 검토 중	미발의
	동래구	입법예고 중	미발의		북구	개정안 발의	미상정
	부산진구	입법예고 중	미발의		울주군	개정 검토 중	미발의
	북구	의 결	의 결		중구	공 포	공 포
	사상구	입법예고 중	미발의
	사하구	입법예고 중	미발의
	서구	입법예고 중	미발의
	수영구	입법예고 중	미발의
	연제구	입법예고 중	미발의
	영도구	입법예고 중	미발의
	중구	입법예고 완료	미발의
	해운대구	입법예고 완료	미발의

2. 실태 분석

	미 발 의		미 상 정 (개정안 발의)	심 의 중 (상정 예정)	의 결	공 포
	개정 검토	입법예고 (진행 또는 완료)
서울(25)	1	8	12	2	1	1
부산(16)	-	15	-	-	1	-
인천(8)	1	6	-	1	-	-
대구(8)	-	-	2	-	1	5
광주(5)	-	-	-	-	-	5
대전(5)	1	4	-	-	-	-
울산(5)	3	-	1	-	-	1
합계(72)	6(8%)	33(46%)	15(21%)	3(4%)	3(4%)	12(17%)

* 미발의 : 자치구가 개정을 논의 또는 검토 중이거나, 입법예고 중 또는 완료한 경우

* 미상정 : 자치구에서 조례개정안이 발의되어 지방의회로 제출되었으나 상임위 심사가 진행되지 않은 경우

* 심의중 : 조례 개정안에 대한 지방의회의 상임위 심사 또는 본회의 상정예정인 경우

* 의 결 : 지방의회가 조례개정안을 의결한 경우

* 공 포 : 자치단체장이 의결된 조례 개정안을 공포한 경우

3. 조사 결과 내용

1) 전체 자치구의 절반 이상인 39개(54%)가 조례 개정안 미발의

○ 이번 조사 결과 전체 대상 자치구 72개 중 절반이 넘는 39개(54%)가 조례 개정을 검토 중이거나 입법예고 절차에 머물고 있는 것으로 나타남. 입법예고 중이거나 완료한 자치구는 서울시 8개, 부산시 15개, 인천시 6개, 대전시 4개 등으로 나타남

○ 이는 지난 6월 대형마트 조례 관련 행정법원의 판결이 있은 후 대형마트와 SSM은 속속 휴일영업을 재개하면서 골목상권을 위협하고 있음에도 불구하고 판결이후 2달이 지난 시점에서 자치구의 대응이 늦어져 중소상권의 피해가 늘어가면서 관련법 제정의 취지가 훼손되고 있음

○ 특히 서울의 서초구와 인천의 서구의 경우 조례 개정에 대해서 그 어떠한 조치도 취하지 않고 있음. 서울의 서초구는 현재 의무휴일 적용 대상의 대형마트와 SSM이 26개(대형마트 3개, SSM 23개)로 서울시 25개 자치구 중 가장 많은 수를 차지하고 있음. 인천의 서구도 의무휴일 적용 대상의 대형마트와 SSM이 18개(대형마트 3개, SSM 15개)로 인천시 8개 자치구 중 가장 많은 수를 차지하고 있음. 이는 이들 자치구가 중소상권의 보호를 외면하면서 대형마트의 이익을 대변하고 있는 것은 아닌지 의구심을 갖게 함

2) 조례 개정안의 의결, 공포 등 실질적 조치를 취한 자치구는 15개인 21%에 불과

○ 조례 개정안의 입법적 조치를 신속하게 마무리한 자치구는 15개인 21%에 불과한 것으로 나타남. 의결한 자치구가 3개, 최종단계인 공포는 12개이었음.

○ 이중 광주의 5개 자치구 모두는 조례 개정안을 공포한 상태여서 광역시 중에서 가장 빠른 조치를 취했음. 대구의 경우도 전체 8개 자치구 중 5개가 개정된 조례안을 공포했음

○ 대형마트 판결이 있은 후 2날이 지나고 중소상권이 위협받는 상황을 감안한다면 해당 자치구의 조속한 대응이 필요함

3) 서울시의 경우 미발의 9개, 미상정 12개 등이며, 의결․공포는 단 2개에 불과

○ 서울의 경우 현재 의무휴일 적용을 받고 있는 전국의 대형마트․SSM 1,152개 중 25%에 해당하는 286개(대형마트 62개, SSM 224개)가 밀집해 있으며, 골목상권 보호를 위해서 다른 어떤 지역보다 조례 개정이 시급한 지역임

○ 그러나 조사 결과 의결․공포 등 실질적인 조치를 취한 곳은 강서구(공포), 종로구(의결) 단 2개에 불과했음. 나머지 자치구는 미상정(개정안 발의) 12개, 미발의 9개, 심의중 2개 등으로 나타남

4) 조례개정을 가장 빠르게 진행한 자치구는 광주시와 대구시

○ 광주시의 경우 5개 자치구 모두가 조례 개정안을 공포한 상태여서 이번 조사대상이었던 서울시 및 6대 광역시 중에서 가장 빠른 조치를 취했음

○ 대구시의 경우도 전체 8개 자치구 중에서 6개 자치구가 의결․공포한 상태였음

Ⅳ. 개선 방안에 대한 경실련 의견

1. 대형마트 관련 조례의 조속한 개정을 위한 자치구와 지방의회의 노력 필요

- 올해 초 국회에서 기초자치단체장이 조례를 통해 심야영업 제한과 의무휴업일 지정을 가능하도록 유통산업발전법을 개정한 이유는 우후죽순으로 들어서는 대형마트와 SSM에 의해 지역상권이 해체되고, 수많은 지역 중소상인들의 생존권이 위협받는 상황에서 상생을 위한 최소한의 장치를 마련한 것임

- 이에 따라 대형마트의 주 2회 휴업조치가 정착되는 과정에 있었으며 의무 휴업일 지정으로 주변 재래시장의 매출이 상승했다는 조사결과가 나오는 등 이제 겨우 지역 상권이 되살아날 수 있는 가능성이 보이고 있었음

- 그러나 조례에 대한 법원 판결 이후 이러한 상태에서 휴일영업이 사실상 전면 재개되어 영업시간과 관련한 아무런 규제가 없던 상태로 회귀하면서 중소상인들의 시름이 깊어지고 분노가 표출되고 있음

- 따라서 자치구와 지방의회는 전통시장과 골목상권을 보호하기 위해 조속하게 조례 개정 절차에 나서야 함. 법원의 판결내용이 유통법과 조례의 취지나 내용을 부정한 것이 아니라 절차등 기술상의 문제를 지적한 것인만큼 이를 보완해서 휴일영업을 금지하는 조례를 다시 시행해야 할 것임

2. 유통산업발전법의 조속한 개정을 통해서 중소상권 보호를 위한 근본적 해법이 제시되어야 함

- 휴일영업 재개를 위한 유통재벌 등의 무차별적 소송으로 지난 수년간의 사회적 갈등을 해결하기 위한 최소한의 합의였던 유통산업발전법 개정의 취지가 퇴색되고 있음

- 휴일의무 휴업은 법 개정이전 상황으로 되돌아가 최소 몇개월간 규제의 공백상황이 예상됨. 또한 농수산물 51% 규정이나 쇼핑몰로 등록한 경우 유통법의 대상이 아닌 것을 악용하는 사례도 확대되고 있음

- 따라서 국회는 중소상권 보호를 위한 근본적 해법을 제시하기 위해 유통산업발전법의 전면개정을 추진해야 함. 먼저 휴일영업 및 심야영업 규제를 조례가 아니라 유통법에 명시하고 의무휴일을 확대하는 방안이 검토될 필요가 있으며 전통시장 1Km로 제한되고 있는 입점제한의 확대도 검토되어야 함

- 또한 지난번 유통법 개정과정에서 예외로 두었던 농수산물 51% 규정, 가맹점의 51% 지분 규정, 쇼핑몰 관련 규정 등 예외조항을 전면개정할 필요가 있음. 아울러 식자재 유통업 등에 대한 대기업의 무분별한 진출문제 등을 예방하기 위해 유통분야에 중소기업 적합업종을 지정하는 등의 적극적인 노력도 검토되어야 할 것임

- 마지막으로 지난 총선과정에서 각 당이 공약했던 내용을 이행하고 대선주자들이 내세우는 경제민주화 공약의 내용에도 전통시장과 골목상권의 중소상인들을 보호하기 위한 적극적 대책이 포함되어야 할 것임