제주도의 공유재산관리 처분의 허실(제이누리,16,5,9)- 원칙이 확실치 않다.

[백승주]

제주도의 공유재산관리·처분의 허실(虛實)백승주의 제주도 재산관리 단상(1) ... 총선서 불거진 의혹과 논란을 보며

백승주 논설위원 | sj4187@hanmail.net

승인 2016.05.09 15:02:24

공유재산 관리·처분 원칙이 확실치 않다.

▲ 제주도의 공유재산관리·처분의 허실(虛實) [제이누리 그래픽]

최근 4.13총선 과정에서 전직 제주도 고위직 공무원 출신 한 여당후보의 공유지 매입 의혹논란이 불거진 이후 제주도의 부담, 기부채납(寄附採納:제주도가 제3자로부터 부동산 등의 소유권을 무상으로 이전하여 취득)이나 관계법령에 따라 제주도 소유로 되어 있는 부동산 등에 대한 관리, 즉 취득·운용과 유지·보존이 정상적으로 이루어지고 있는지가 초미의 관심사로 떠올랐다.

즉, 공유재산 중 행정재산으로서의 공용재산·공공용재산·기업용 재산 및 보존제산을 제외한 제주도의 일반재산 관리가 정상적이고 효율적으로 이루어지고 있는지에 대한 도민적인 관심이 폭등하고 있다. 이런 논란이 어제 오늘의 일이 아니었다는 점에서 예사롭지 않다. 이 난맥상에 대하여 누구도 책임지지 않는 것 또한 도민의 심사를 뒤틀리게 하고 있다.

2014년에 제주경실련은 한‘공유재산 관리 토론회’에서 도민자산인 공유토지가 무분별하게 매각되고 있다면서 제반 공유재산을 효율적으로 관리하기 위한 관련제도의 정비를 강력하게 촉구한 바 있다.

특히 이 시민단체는 공유재산(주로 일반재산)은 주민 전체의 이익을 위한 공적재산으로서 그 관리 및 운영은 공동체 전체 이익의 극대화를 실현하는 차원에서 효율적으로 운영돼야 마땅함에도 그동안 제주도는 효율적인 공유재산 관리를 위한 종합적이고 장기적인 관리계획 없이 무분별하리만치 도정의 투자유치 또는 개발정책에 맞춰 시도 때도 없이 임시방편적으로 공유재산 매각을 일삼고 있다며 이를 자제할 것을 강력히 요구했다.

그러면서 이 시민단체는 이런 공유지매각 사례로 국내외 자본 유치에 따라 투자진흥지구로 지정되어 개발이 이루어지고 있는 묘산봉관광지구, 비치힐스리조트, 성산포해양관광단지, 제주동물테마파크 등의 개발지를 거명했다.

최근 제주도 의회에서는 제주도의 공유재산 관리의 허술함에 대한 도지사 상대 도정질문과 관련 안건 심사를 위한 상임위원회가 열렸고, 이 자리에서 대다수의 의원들은 제주도의 공유재산관리, 특히 그중에서도 공유지관리가 엉망이라는 점을 부각시켜 집중적으로 질타했다.

이에 질세라 제주도는 사후약방문(死後藥方文)격으로 넌지시 ‘지방행정은 법령 등에 따라 관리를 충실히 하고 있지만 해당 필지(筆地)가 워낙 많기 때문에 행정사각지로서 일부 확인되지 못한 부분이 없지 않다면서 감사위원회의 특별감사 결과에 따라 공유재산관리과정에서 잘못된 것이 있다면 철저히 조사한 후에 이를 기반으로 소위 ‘제주형 관리시스템’을 구축하겠다는 취지로 능청스러움을 보여주었다. 자신들의 실수를 크게 나무라지 않는 눈치가 역력했다.

우선 ‘공유재산과 물품관리법(제6조)’에 따르면‘이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법’에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익할 수 없다. 이 조문의 해석과 관련하여 헌법재판소는 공유재산의 적정한 관리나 활용은 해당 지방자치단체와 그 구성원 전체의 이익에 귀속되고, 특히 해당 지방자치단체를 위한 필요한 자주재원 확보수단이라는 점에서 그 관리의 중요성이 크다는 점을 강조하고 있다.

헌법재판소는 또한 동법(제6조) 중 우선 ‘이 법에서 정하는 절차와 방법’에 대하여는 ‘공유재산의 사용 수익과 관련된 절차와 방법을 정한 ‘공유재산과 물품 관리법’에 근거한 사용 수익허가 또는 관리위탁을 받도록 하는 것’으로, 다음으로 ‘다른 법률에서 정하는 절차와 방법’에 대하여는 ‘공유재산의 사용수익에 관하여 규정한 제주특별법(제165조: 국유재산·공유재산의 임대매각의 특례) 등에 근거한 사용 수익 또는 대부하거나 매각 하는 것’으로 각각 한정 해석하고 이에 따를 것을 주문하고 있다.

▲ 제주도의 공유재산관리·처분의 허실(虛實) [제이누리 그래픽]

즉, 동법(제6조) 중 ‘이법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법’에 의하지 아니하거나 그 범위를 벗어나는 권한 남용 등으로 위법을 면치 못할 것임을 상정(想定)하고 있다. 물론 이에 근거한 하위법령이나 조례의 경우도 이 범위내의 입법을 전제로 한다고 할 것이다.

둘째로 ‘공유재산과 물품관리법(제7조)’는 공유재산을 관리, 즉 취득·운용과 유지·보존 업부를 담당하는 공무원은 관련 법령을 준수하고, 더 나아가 ‘선량한 관리자의 주의(注意)의무’로서 직무를 수행할 것을 요구하고 있다. 즉, 해당 공무원이 이 의무를 위반할 경우 공무원법상 의무 위반이 되어 불이익을 감수할 수 있음을 상정하고 있다.

셋째로 ‘공유재산과 물품관리법(제3조의2)’은 해당 지방자치단체가 공유재산을 관리하거나 처분, 즉 매각 교환 양여 출자 등의 방법으로 소유권을 이전하는 권한을 행사하는 경우 준수하여야 할 4가지 원칙을 제시하고 있다.

즉, 해당 지방자치단체가 공유재산을 관리 또는 처분하는 경우에는 반드시 해당 지방자치단체의 전체 이익에 맞게 할 것, 취득과 처분이 균형을 이룰 것, 공공가치와 활용가치를 고려할 것, 투명하고 효율적인 절차를 따를 것을 요구하고 있다.

이를 구체적으로 살펴보면, 공유재산을 관리 또는 처분하는 경우에 ‘해당 지방자치단체의 전체 이익에 걸맞아야 한다는 것’은 그것이 현재이익이든 미래이익이든, 그것이 경제적, 사회적, 문화적 이든, 현재보다는 미래에 있어서 공동체 전체의 이익을 극대화하는데 기여할 수 있도록 관리 또는 처분하야야 한다는 것이다.

공유재산을 처분하는 경우에 ‘취득과 처분이 균형을 이루어야 한다는 것’은 취득 당시의 기대가치 또는 잠재가치를 희생 또는 포기하여 처분으로 얻게 되는 기대가치 또는 잠재가치가 적어도 같거나 경우에 따라서는 더 커야 한다는 것이다.

공유재산을 취득하는 경우에 ‘공공가치와 활용가치를 고려하여야 한다는 것’은 취득 당시 경제적 가치 등 보다는 공공적 가치, 즉 환경적 가치, 공공복리 내지는 공익실현으로 인한 가치, 국가 또는 해당 자치단체의 목표 또는 목적 실현으로 인한 가치 및 그 활용으로 인하여 얻을 수 있을 것으로 기대되거나 잠재된 것으로 판단되는 가치를 우선 고려하여야 한다는 것이다.

공유재산 관리, 즉 취득·운용과 유지·보존 및 처분하는 경우에 ‘투명하고 효율적인 절차를 따르도록 하는 것’은 공유재산의 관리·취득을 정하고 있는 공유재산과 물품관리법 또는 다른 개별 법률에서 정하고 있는 절차를 준수하고 각 법률에서 정하는 관리 또는 처분방법에 따라 관리하거나 처분하여야 한다는 것이다.

그렇다면 위의 사례들은 어떻게 평가하야야 하는가? 관점에 따라, 자신이 처한 입장에 따라 갑론을박(甲論乙駁)할 수 있을 것이다.

▲ 백승주/ C&C국토개발행정연구소장.

필자로서는 그것이 지난 4.13지방선거에 입후보했던 전직 제주도청 고위직의 공유지 매입의혹이든, 제주경실련이 지적했던 바와 같이 거대 국내외자본 유치를 통해서 관광유락시설을 확장적으로 건설하기 위한 투자유치차원에서 공유지를 쉽게 불하(拂下)하여 가시적인 단기적인 투자유인효과를 극대화하기 위한 것이든, 관련제도에 대한 해석의 관점에서 제주도의 공유재산관리 처분 행정의 행태를 평가하건데 이들에 대하여는 도의회나 지역 언론이 제주도의 공유재산관리 또는 처분에 대한 혹평, 즉 ‘제주도의 공유재산 관리 엉망이다’라는 힐난(詰難)에 전적으로 동감을 표하고 싶다.

설상가상으로 이런 어처구니없는 상황 하에서 ‘제주동물테마파크’개발사업자가 시세차익을 노려 제주도로부터 매입한 공유지를 재 매각한다는 뉴스는 지금까지 제주도의 공유재산관리· 처분 행정이 누구를 위해 어떻게 행세하여 왔는지를 극명하게 보여주는 방증사례라는 점에서 씁쓸함을 금할 길 없다. <다음편으로 이어집니다>

☞백승주는?
=제주 출생. 고려대 법대(학부)와 동 법무대학원에서“행정법,토지공법,지방자치관계법,지역개발론,환경법” 등의 강좌를 중심으로 15년간 강의하였다. 이외 서울시립대에서 객원교수로 강의하였다. 금융기관에도 근무하였다.

그간 학술 저서로는 행정법 강의, 지방자치법 현안문제 등 17편을 발간하였고, 학술논문은 40여 편을 주로 국내 학술단체에 발표하였다. 2005년부터 제주관련칼럼 140여 편을 발표하였고, 2014년에는“제주미래를 말하다”라는 저술을 발표하였다. 제주KBS, MBC, JIBS TV에서 신공항 건설, 제주경제 현안 등에 대한 토론하였고, 제주지역 라디오에서도 제주현안문제 등에 대하여 전화인터뷰 활동하였다. 이외도 제주도의회, 참여환경연대, 제주경실련 등에서 제주현안 관련 주제들을 발표하였다. 현재“행정·지방자치·지역개발·환경·협동조합이론 전문가”로서 강의 및 연구 활동 중에 있다.
귀향 준비를 위해 고향(서귀포시 대정읍)에서 특수작물을 시험재배 중에 있고, 앞으로 농사과정에서 터득한 경험을 바탕으로 제주미래의 먹고 사는 문제의 대안 중 하나인 제주농업의 문제와 발전방향을 지속적으로 연구 발표할 예정이다. 현재C&C 국토개발행정연구소장으로서 제주발전 기제로서 가제“작지만 강한 제주를 위하여, 제주개발자본론”등 3편의 저술을 준비 중에 있다.

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