유원지 특례 제주특별법 개정에 대한 반론(16.5.18, 제주매일)

[백승주]

유원지 특례’ 제주특별법 개정에 대한 반론

데스크 승인 2016년 05월 18일 (수)

백승주 | C&C 국토개발행정연구소 소장

개정안 국회 법사위 통과
제주도정 바람대로 되는 형국
시민사회단체 반대 목소리

개정 명분 ‘공공필요성’ 논란 예상
타시도와의 형평성도 문제
정치적 위세 앞세운 법제화 우려

제주도정의 ‘바람대로’ 제주특별법 개정안이 어제 국회 법제사법위원회를 통과했다. 예래휴양형주거단지 문제의 책임소재를 규명해야 한다는 도민 59%의 의사에 반하여 제주도정은 제19대 국회 끝판에 어수선한 틈을 타서 소위 ‘유원지특례 규정’을 두는 제주특별법 개정을 추진하고 있는 것이다. 시민사회단체의 반대 등 도민사회가 심각한 내홍(內訌)으로 빠져드는 양상이다.

그렇다면 문제가 된 법률개정안(제406조제2항) 중 ‘유원지시설’을 ‘유원지시설(주민의 복지향상에 기여하거나 관광객의 다양한 욕구를 충족시키기 위하여 설치하는 오락·휴양 및 관광시설 등을 포함한 시설을 말한다)의 결정구조 및 설치기준 등에 필요한 사항”으로 개정하는 것이 과연 타당한지 짚어볼 필요가 있다.

첫째로 그동안 국가와 지방자치단체 모두에 공통적으로 적용돼 왔던 ‘유원지시설’을 개정하는 것은 대법원 판결이후 손실보상 조건으로서 ‘공공 필요성’과 관련해 그 요소로서 ‘공익성’과 ‘필요성’ 충족 여부가 논란이 될 수 있다. 경우에 따라서는 시기적으로 판례사례 회피를 위한 편법으로 오해를 살 수도 있다.

둘째로 국토계획법령이 유원지의 구조 및 설치기준을 명확히 정하고 있고, 그에 설치할 수 있는 시설을 열거하고 있어서 개정 특례규정을 정당화시킬 만한 설득력 있는 법리적 이유를 찾을 수 없어 보인다. 그럼에도 ‘국가 간의 신인도 제고’ ‘사실상의 예래단지 조성공사의 재추진’ 등 행정의 자의적 명분 또는 목적을 내세워 유원지특례규정을 새로 정하고, 유원지 결정 구조 및 설치기준을 도조례로 정하는 특례입법이 과연 타당한지 여부다. 임기웅변적인 측면이 강해 보인다.

셋째로 “설령 예래휴양단지에 설치될 시설들이 국토계획법령상 열거된 유원지에 설치할 수 있는 시설과 명목상 유사한 시설이나, ‘개발사업으로 조성하는 유원지에 국토계획법령에서 열거되지 아니한 시설을 설치할 수 있다’는 (구)제주국제자유도시특별법상 규정을 유추 해석해 건설된 그런 시설은 국토계획법령상 유원지시설로 볼 수 없다”는 대법원의 판시에 비추어서도 특례규정은 문제라고 할 것이다. 즉, 특례입법에 대한 해석적 논란이 예상된다.

넷째로 특례입법에 대한 입법 타당성이 크게 부각되지 않은 가운데서 입법이 이루어지는 것도 문제다. 특히 같은 국법체계 하에서 특례입법 이전과는 전혀 달리 국토계획법령에 의한 유원지 시설 개념과 그 구조 및 설치기준을 적용하고 있는 시·도와 그렇지 않은 시·도가 공존하게 된다. 이 경우 구체적 개발사업에 있어서는 국민의 자유와 권리 특히 재산권 침해 또는 제한 조치가 수반된다는 점에서 형평성 부재 또는 평등의 원칙 위배 논란을 불러올 수도 있을 듯하다. 과잉입법 논란 또한 그렇다.

다섯째로 특례입법이 이뤄질 경우 행정은 국가신인도 등을 제고할 수 있다는 점에서 ‘순풍에 돛을 단 배’처럼 제주개발을 순조롭게 추진할 수도 있을 것이다. 그렇지만 제주개발이 토지 등에 대한 강제수용을 전제로 하는 경우 도민에게는 반드시 유리하다고만 할 수 없다는 것이다.

여섯째로 특례입법에 따라 유원지를 개발하는 경우 도민의 재산권을 수용·사용 또는 제한의 전제 조건으로서의 ‘공공필요성’ 충족 여부에 대한 논란, 개별사업이 손실보상법상 ‘공익사업 범주’ 내의 사업으로서 그 공공성 충족 여부 논란 등이 제기될 우려가 있다.

그간 도민여론은 예견되는 파장 등을 감안, 예래휴양단지 개발 문제를 심사숙고해 다룰 것을 주문했던 것으로 기억한다. 그러나 도의회와 도정 등 어느 기관도 이에 크게 신경 쓰는 모습이 아니었다.

그렇다고 먼저 책임소재를 규명하지도, 도민에게 양해를 구하지도 않았다. 오직 정치적 위세를 내세워 입법강행을 획책하는데 골몰했을 뿐이다.

특히 도정은 예래 문제를 지금까지의 제주개발의 ‘일그러진 형상’으로 보아 적의 대처하기보다는 극소수 토지주의 투정 쯤으로 폄하하는 것도 마다하지 않았다. 어떻든 제주개발이 백년하청(百年河淸)이 되지 않기 위해서는 개발행정의 개혁과 혁신이 그 지름길이라는 점을 직시했으면 한다.