일본의 고령자 복지의 전개와 Unit care

[윤재호]

일본의 고령자 복지의 전개와 Unit care

윤재호

1.     일본의 고령자 복지의 전개

 일본에서 개호보험법은 급속한 고령화에 따른 개호의 사회화가 시급하였기 때문이다. 일본은 서계의 최장수국으로 꼽히고 있으며 서구 선진국에 비하여 고령화가 늦게 시작되었지만, 고령화가 매우 빠른 속도로 진행되고 있어 요개호자가 급증과 개호기간의 장기화가 이루어지고 있다(박봉두2002).

 이러한 고령화 사회에 대비하여 일찍부터 개호정책을 수립하기 시작한 일본은 1963년에 제정된 노인복지법을 시작으로 본격적인 노인복지서비스에 관심을 갖기 시작하였고, 이를 통해 재가의 고령자 등에 대하여 개호서비스를 제공하는 노인가정봉사원제도가 도입되었다. 그러나 봉사원의 파견대상이 생활보호세대에 한하였기 때문에 초반에는 그 숫자와 예산이 미비하였다.
 그러나 일본은 고도경제성장기¹를 거치며 성장만이 아닌 분배를 확대하기 시작하였고, 이에 1972년 노인복지법이 개정되어 그 다음해인 1973년부터 70세 이상의 노인에 대한 의료비전액지급을 실시하였다.

 1973년부터 시행된 70세 이상 노인에 대한 의료비지원제도는 국가의 재정적부담을 급격히 증대시키고, 더구나 이 해 가을의 제1차 오일쇼크는 복지제도 전반을 위기로 몰고 갔다. 따라서 복지원년을 선언한지 1년도 지나지 않아서 복지수정론이 제기되었다.

1980년대에 들어서자 국가의 높은 복지수준과 국민의 높은 세금부담을 기조로 하는 북유럽형 복지국가를 더 이상 유지하기 힘들다고 본 정부는, 개인이나 가족의 자조력과 지역사회의 연대를 강조하는 일본형 복지론을 주장하기 시작하였다.
 그 결과 정부의 복지예산 지출의 삭감으로 인해 의학적으로는 병원에 입원하여 치료를 받을 필요는 없지만 재가개호서비스를 받거나 노인홈에 입소할 수 없어, 고령자개호시설 대신에 병원에 입원하는 현상이 발생하게 되었다(이를 통해 노인병원의 증가와 온천병원(노인병원+온천+재활)의 급속한 증가가 이루어 졌음).
  그후 1978년 제2차 오일쇼크를 거치며 1982년에는 의료비를 대폭 삭감하게 된 노인보건법을 제정하여 70세 이상의 노인에 대하여 의료비를 전액지원하는 제도는 폐지하고 정액의 본인부담제를 도입하였다(太田貞司2001).
 
 1980년대 후반으로 들어서며 일본에서는 고령화 문제로 인해 고령자의 개호문제가 중요한 정책과제로 대두되었다. 이에 1985년에는 관계부처간의 협의를 통하여 종합적으로 고령화 사회에 대비의 일환으로 내각에「장수사회대책관계각료회의」를 설치하여 「장수사회대책대강」을 1986년에 완성하였다(이 대강은 ①① 고용·소득 보장, ② 학습사회참가, ③ 건강복지, ④ 주택생활환경 등 고령자의 생활전반에 관한 내용을 담고 있었음).
 그리고 1986년 12월에는 노인보건법을 개정하여 「노인보건시설²」을 개설했다. 또한 사회복지법이 이용자에 대한 직접적인 대인서비스를 주로 하는 것이므로 담당자의 전문직화를 위한 1987년에 「사회복지사 및 개호복지사법」이 제정되었다.

 1989년 후생성 내에 「개호대책검토회」를 설치하여, 12월에는 1990년부터 향후 10년, 즉 1999년까지의 고령자개호문제 해결을 위한 「고령자보건복지추진10개년 계획(Gold Plan)³」을 발표하였다.
 이를 위해 1990년에는 재가복지에 관한 규정을 정비, 단기입소와 일일입소에 대한 내용을 명확히 규정, 지자체에 대해 보건복지계획의 위양등을 통하여 단계적으로 시행하였다.
 그러나 골드플렌이 시작된지 5년쯤 되어, 예상보다 빠른 저출산 고령화 문제로 인해 1994년에는 골드플렌의 목표치를 상향조정하한 「신골드플렌」이 제정되었다⁴.

 골드플렌과 신골드플렌으로 많은 재가 혹은 생활시설을 설치하였지만, 생활시설에 입소를 기다리는 대기자의 증가와 사회적입원의 증가 그리고 의료비 급증등의 여러 문제점으로 인해 1997년 12월 개호보험법이 제정되었다.

 그 후 1999년 12월 에는 신골드플렌후의 새로운 계획으로 향후 5개년간의 고령자 보건복지시책의 방향이 「골드플렌21」이라는 이름으로 제정되어 주민에 대하여 가장 가까운 지역에 있는 개호서비스의 기방을 정비하고, 개호예방과 생활지원을 추진하여 고령자의 존엄과 자립지원을 도모하는 기회를 만드는데 목표로 두었다.

 개호보험과 골드플렌21로 지역사회와 연계한 서비스와 각 전문가의 팀관리를 통한 서비스를 진행해 온 일본정부는 2004년 개호보험의 개정을 통해 급부의 조정(식비부담, 보험료 조정)과 예방급부(구강기능개선, 영양개선, 운동기능향상)를 통해 예방서비스를 중심으로 한 개호서비스를 진행중에 있다.
 

2.     특별노인요양홈과 Unit care

 유니트 케어(Unit care)란, 구성단위를 의미하는 유니트(unit)와 돌보다, 보살피다, 보호하다, 수발하다 등의 의미를 가진 케어(care)가 결합된 합성어이다.

 특별양호노인홈에서 Unit care는 거실을 생활단위를 중심으로 개인실이 배치되어, 가정적인 분위기 속에서 요양을 받으며 생활하는 시설서비스의 형태를 말한다. 이런 서비스 형태는 1990년대 중반부터 몇몇 요양시설에서 실험적으로 서비스 되어 왔었는데, 현제는 2003년 노인복지법의 개정을 통해 유니트 케어를 실행하는 특별양호노인홈을 ‘신형 특별양호노인홈’이라 이름하고 있으며, 유니트케어를 추천하고 있다. 신형 특별양호노인홈에게는 종래형 특별양호노인홈보다 수가를 높게 책정하고 있으며, 신설의 경우 종래형 시설은 허가를 해주지 않고 있다.

 이런 유니트 케어의 운영의 기본 이념은 normalization에 두고, 시설에서 발생하는 모든 문제는 가정의 생활에서 힌트를 얻어 해결해 나가고 있다. 결국 유니트케어는 전통적인 노인생활시설로 인식되고 있는 특별양호노인홈과 그룹홈의 중간단계로써, 후생노동성은 각 지역별로 추천하는 유니트케어를 32개소를 지정하여 리모델링 혹은 신축 시설에 추천하고 있다(特養・老健・医療施設ユニットケア研究会2004).

 신형 특별양호노인홈은 고령자의 개인 사생활에 대한 보호를 제도적으로 뒷받침해주는 것에 대한 긍정적인 의견도 있지만, 신형의 경우 종래형 특별양호노인홈보다 이용료가 높기 때문에 신형에서 종래형으로 이사하는 경우도 있다. 결국 공비부담이 아닌 관계로 서비스의 질은 높아지지만, 가격 경쟁력을 갖기 힘들게 되었다. 이것이 사회보험 방식의 한계가 아닐까 생각한다.

3.     결론

 일본의 사회복지정책은 2차 세계대전 전에는 병력의 유지 및 전쟁관리차원에서 실시했던것이 전후 고도성장기를 거치며 국민의 삶의 질 향상을 위한 복지서비스로서 대폭 확충하였다. 하지만, 정부의 이런 적극적인 의지를 정면으로 막는 1,2차 오일쇼크를 겪게되며 복지비를 삭감하기 시작하였고, 이후 1990년대 접어들며 일본의 불황과 고령화로인해 복지비에서 의료비(의료보험의 공비부담)와 고령자 개호문제에 대해 많은 고민을 하게 된다. 

 이런 일본의 복지정책은 선성장 후분배의 전형적인 모습으로 볼 수 있으며, 국제적인 경제환경이 일본에 불리하게 변화함에 따라 복지예산의 자연증가분을 유지하는 선에서 사회보험방식으로 전환을 통해 해결해 나가고 있다.
 하지만 이런 사회복지의 정책적 환경과는 다르게, 의식있는 사회복지사 혹은 시민운동가들로부터 외국의 사례를 교훈삼아 인간중심적이며 실험적인 서비스가 이루어져왔다. 고령자 개호분야에서는 그룹홈과 Unit care가 그 예이며, 이 외에도 지역과 떨어진 시설을 지역 안으로 흡수되어 서비스가 이루어 질 수 있도록 위성케어방식의 요양서비스도 늘어나고 있다.

 일본의 정책을 참고하는데 있어 한국의 경우 특히 사회보험방식을 많이 고집하고 있는데, 이는 공비부담방식과 개인부담방식의 중간적인 형태로써 결국 보험방식이라는 것을 정확히 인식해야 한다고 생각한다. 그렇지 않으면, 지금처럼 리스크가 전혀 없음에도 불구하고 보험료를 내고 있는 노인장기요양보험의 20~30대 피보험자들과 같은 대상들이 늘어 날 것으로 생각한다.
 또한, 이런 정책적인(하드웨어, 시설 설비도 포함)부분의 참고만이 아니라, 서비스질적인(소프트웨어)에 대한 관심 갖는 것이 무엇보다 도움이 되지 않을까 생각한다.

4.     참고

(1)   太田貞司「高齢者福祉論」光生館, 2001

(2)   박봉두 「일본 개호보험법의 제정배경과 입법에 관한 고찰」2002

(3)   나카조노 야스오 『정상화 원리의 연구』창지사, 2004

(4)   特養・老健・医療施設ユニットケア研究会『ユニットケア白書』CLS, 2004

(5)   室田保夫『日本社会福祉の歴史』ミネルヴァ書庫書房,2005

(6)   장병원『日本노인장기요양정책』양서원, 2008

**미주

1.      전기와 후기로 나눠지며, 전기(1954~1969)는 한국전쟁 이후의 재조업의 발달, 후기(1970~1980)는 산업합리화, 기술혁신, 대형투자 등에 의해 일본제품의 국제경쟁력을 높여서 수출을 신장시켰다. 모든 산업에 오토메이션을 중심으로 한 기술혁신이 실시되고 1969년에 일본의 국민총생산(GNP)은 미국에 이어 세계 제2위로 비약하였다.

2.      노인보건시설은 요개호고령자에 대하여 의료와 개호의 양면에서 필요한 치료(재활)와 개호를 행하는 시설로서, 의료시설과 복지시설의 중간적인 성격을 가진다는 점에서 중간시설이라 부르기도 한다.

3.      재가복지서비스 부문을 홈헬퍼 10만명, 데이서비스 및 데이케어센터 1만개소, 단기보호 5만명 분으로 확보함과 동시에 시설복지서비스 부문은 특별양호노인홈 24만 명분, 노인보건시설 28만 명분을 확보하는 계획.

4.      골드플렌의 목표치가 홈헬퍼의 경우 10만명에서 17만명으로, 특별양호노인홈은 24만명에서 29만명 분으로 상향조정됨.

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일본의 고령자 개호(요양)정책 및 서비스의 변화에 대해서 간단하게 정리해 보았습니다.

설명이 부족하거나 이해하기 힘든점, 혹은 정확한 데이터나 근거를 원하시는 분들은 댓글 달아주시면 성심껏 답변해 드리겠습니다.

보통 한국이 외국의 사례를 참고할때 일본을 빼놓지 않고 봅니다.

일본에서 생활하며 견학을 오는 많은 한국의 복지관계자들을 만나는데요.

그럴때마다 하드웨어적인 부분에 대한 관심과 정부정책에 대한 비판과 한계에 대해서만 이야기합니다(대부분).

하지만, 지방자치단체의 권한이 강하고 역사적으로도 지방호족을 중심으로 운영되오던 일본의 경우

생각보다 서비스의 질적인 부분과 지역의 자원을 최대한 활용하는 지역단위의 소규모 복지서비스에 대해 많은 논의가 되어 왔습니다.

이는 한국에서 부각이 되지 않는 부분이기도 하고...

앞으로 이런 부분에 대해서 계속 관심을 갖아야 하겠다고 생각하며 글을 썼습니다.

감사합니다.