과물 해수풀장 사업주체는 제주도다(제주매일, 2016.9.7)

[백승주]

“과물 해수풀장 사업주체는 제주도다”

데스크 승인 2016년 09월 07일 (수)

백승주 | C&C 국토개발행정연구소 소장

백승주
C&C 국토개발행정연구소 소장

제주도 명령 따라 원상복구
제주시 공무원 인사 및 변상 명령
지휘·감독 책임은 도외시 여론
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행정시 사실상 자치권한 없어
도지사 지휘하에 전결 업무 처리
결국 행정시·제주도 공동 책임

최근 제주시가 총 8억원을 들여 애월읍 곽지 ‘과물해변’에 추진하던 해수풀장사업이 제주자치도의 공사중지 명령에 따라 원상 복구됐다. 착공 전에 반드시 거쳐야 하는 지구단위계획 변경 절차를 거치지 않았기 때문이다.

이에 도감사위원회가 관계 공무원에 대한 인사 조치와 4억원대 변상명령을 내림으로써 도민사회의 관심이 증폭되고 있다. 특히 잘못된 직무수행에 대한 책임부과는 당연할지라도 지휘·감독 책임은 도외시 한 채 하위직에만 책임을 전가하는 것은 어딘가 석연치 않다는 중론이다.

사실 제주특별법상 제주시는 지방자치단체인 제주자치도의 관할구역 내에 도조례로 설치됐고, 임명직 시장을 두는 지방자치단체가 아닌 행정시이기 때문에 법인격, 즉 법적 주체성 내지 대표성이 부여되지 않았다. 게다가 제주시에는 자신의 사무를 자신의 책임 하에 처리할 수 있는 권한으로서의 지방분권 또는 자치고권이 보장되어 있지도 않다.

도내 행정시는 소속 공무원의 임명·승진 등의 인사를 정할 수 있는 권한으로서의 인사고권이 없다. 또 법정된 예산범위 내에서 그 수입과 지출을 자신의 책임 하에 운영할 수 있는 권한으로서의 재정고권, 관할구역 내에서 건축적인 용도나 그 밖의 용도에 의한 토지이용과 관련하여 구속력 있는 도시계획 등을 자율적으로 자기 책임 하에 규율하고 형성할 수 있는 권한으로서의 계획고권 등이 보장돼 있지 않다.

그럼에도 모든 책임은 제주시 소속 구성원에만 집중된 것은 문제라고 하지 않을 수 없다. 왜냐하면 제주시의 경우 제도상 도지사의 지휘·감독을 받아 소관 국가사무와 제주자치도 사무만을 맡아 처리할 수 있기 때문이다.

그렇다면 제주자치도와 그 구성원들은 전부 면책대상이어야 할까. 그렇지 않다고 본다. 제도상 사업시행 주체는 제주자치도이기 때문이다. 법적 내지 제도적 관점에 비추어, 물론 실제로는 행정시장의 결재 하에서 이 사업을 추진하는 양태가 뚜렷하게 각인되어 있을지라도, 비(非)지방자치단체인 제주시는 종전 기초자치단체의 법적 지위에서 누렸던 것과는 전혀 달리 현행법 또는 법리상 어떤 경우이든 이 사업에 대하여 자신의 책임 하에 처리할 수 있는 독자적·자율적 권한을 부여받고 있다고 보기 어렵고, 단지 시장은 도지사의 지휘감독 하에서 전결권한 규정 등에 따라 일 처리하는 것으로 밖에 볼 수 없기 때문이다.

물론 여기서 ‘도지사의 지휘감독 수단’이 무엇인지를 속단하는 것은 전혀 쉽지 않다. 그렇더라도 국가기관에 의한 지방자치단체에 대한 지휘감독수준에 준하는 수단들이라고 보더라도 무리는 아니다.

즉, 도지사의 지휘감독의 범위를 구체적으로 열거하기는 여간 쉽지 않을 수도 있다. 그러나 제주자치도가 헌법과 법률 등에 비추어 행정시로 하여금 적법한 활동을 할 수 있도록 보장해주거나 이 사업을 실제로 추진함에 있어서 만약 제주시의 인적·물적 행정능력 등이 부족한 경우라면, 조장행정 차원에서 제주시가 이 사업을 원활하게 추진할 수 있도록 보듬어 주는 수준의 수단들이라면 족하지 않을까 한다.

그럼에도 이번 논란의 실상을 들여다보면, 앞서의 제주자치도와 제주시의 원론적·제도적 관계가 아예 무시된 채로 이 사업의 주체는‘제주자치도가 아니라 행정시’라는 착상을 전제로 한 감사위원회의 감사결과는 다소 문제가 있어 보인다. 더욱이 자초지종에 대한 설명에 있어서 도민들에게 객관적 논리에 입각하지 않은 인상을 심어 줌으로써 논란을 더 키웠다는 비난으로부터 자유로울 수 없을듯하다.

도정 또한 부하직원들의 인사문제와 거액 배상문제가 걸린 중차대한 사안이고, 제주자치도와 행정시의 관계정립에도 매우 중요한 현안임에도 공식 논평 없이 SNS를 통해 가볍게 재심의 운운하는 처신을 보였다는 것은 문제라고 할 것이다.

생각건대 이번 논란에서 제주자치도가‘우리는 아니다’라는 식으로 모든 책임을 행정시와 그 구성원에게 모든 책임을 떠넘기는 것은 어떤 경우이든 옳지 않다. 개인적으로는 행정시의 책임보다 자치도의 그것이 더 커 보이는 공동책임 문제가 아닌가 한다.