환지방식과 현금청산-김은유

[황사 人-박준호]

1. 서론

환지방식에서는 무조건 환지(땅)를 받는가. 아니다 이는 잘못된 상식이다. 경우에 따라서는 환지를 받지 못하고 돈으로 청산하는 경우가 있다. 이하에서는 토지에 대해서 환지를 받지 못하고 현금으로 청산되는 경우를 상세히 살펴본다. 건물 등 장애물에 대한 청산은 필요한 경우 법 제65조에 의하여 손실보상을 받는다.

2. 현금청산 요건

가. 동의에 따른 현금청산
토지 소유자가 신청하거나 동의하면 해당 토지의 전부 또는 일부에 대하여 환지를 정하지 아니할 수 있다. 즉 전부나 일부를 땅이 아닌 돈으로 받을 수도 있다는 뜻이다. 다만, 해당 토지에 관하여 임차권자등이 있는 경우에는 그 동의를 받아야 한다(법 제30조 제1항). 따라서 토지소유자가 돈이 필요한 경우에는 시행자에게 전부나 일부를 돈으로 줄 것을 요구할 수 있고, 이 경우 요건에 맞으면 현금청산을 하는 것이다.

물론 이렇게 현금청산을 요구해도 조합이 모두를 돈으로 줄 수는 없는 것이다. 따라서 시행자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지는 규약·정관 또는 시행규정으로 정하는 방법과 절차에 따라 환지를 정하지 아니할 토지에서 제외할 수 있다(법 제30조 제2항). <신설 2011.9.30.>
1. 환지 예정지를 지정하기 전에 사용하는 토지
2. 환지 계획 인가에 따라 환지를 지정받기로 결정된 토지
3. 종전과 같은 위치에 종전과 같은 용도로 환지를 계획하는 토지
4. 토지 소유자가 환지 제외를 신청한 토지의 면적 또는 평가액(제28조제3항에 따른 토지평가협의회에서 정한 종전 토지의 평가액을 말한다. 이하 같다)이 모두 합하여 구역 전체의 토지(국유지·공유지를 제외한다) 면적 또는 평가액의 100분의 15 이상이 되는 경우로서 환지를 정하지 아니할 경우 사업시행이 곤란하다고 판단되는 토지
5. 주민등의 의견청취를 위해 공람한 날 또는 공고한 날 이후에 토지의 양수계약을 체결한 토지. 다만, 양수일부터 3년이 지난 경우는 제외한다.

다시 말하여 위에서 열거한 토지에 해당하면 돈으로 달라고 신청을 해도 돈이 아닌 환지로 준다는 것이다.

나. 과부족분 현금청산
(1) 과소토지 개념
시행자는 토지 면적의 규모를 조정할 특별한 필요가 있으면 면적이 작은 토지는 환지 대상에서 제외할 수 있다(법 제31조 제1항). 환지방식은 체비지나 공공시설용지때문에 필연적으로 감보가 되는 상황에서 과소토지까지 모두 환지를 준다는 것은 불가능하기 때문이다.

따라서 소위 과소토지는 환지를 받지 못하고 현금으로 청산되는 것이다. 따라서 환지방식에 투자를 하는 경우 과소토지의 기준을 반드시 숙지하고 투자여부를 결정하여야 한다. 환지를 받는 것으로 착각하고, 새로운 환지의 가치를 보고 높은 가격에 토지를 매수하였다가 환지를 받지 못하면 매수가격에도 못 미치는 청산금을 받는 경우가 종종 있다. 주의를 요한다.

(2) 과소토지의 기준
① 원칙
과소 토지의 기준이 되는 면적은 「건축법 시행령」 제80조에서 정하는 면적에서 시행자가 규약·정관 또는 시행규정으로 정한다(법 제31조 제2항). 이 경우 과소 토지 여부의 판단은 권리면적(토지 소유자가 환지 계획에 따라 환지가 이루어질 경우 도시개발사업으로 조성되는 토지에서 받을 수 있는 토지의 면적을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 기준으로 한다(령 제62조 제1항).

건축법 시행령 제80조에서 정한 면적이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 이상을 말한다.
1. 주거지역: 60제곱미터
2. 상업지역: 150제곱미터
3. 공업지역: 150제곱미터
4. 녹지지역: 200제곱미터
5. 제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하지 아니하는 지역: 60제곱미터

② 예외
그러나 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 과소 토지의 기준이 되는 면적을 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 규약ㆍ정관 또는 시행규정에서 따로 정할 수 있다. <개정 2013.3.23>
1. 기존 건축물이 없는 경우(주거지역의 경우 150제곱미터 이상에서 500제곱미터 이하의 범위를 말한다. 지침 4-1-6.)
2. 환지로 지정할 토지의 필지수가 도시개발사업으로 조성되는 토지의 필지수보다 많은 경우
3. 환지 계획에 따라 도시개발사업으로 조성되는 토지에 대한 지구단위계획에서 정하는 획지(劃地)의 최소 규모가 「건축법 시행령」 제80조에서 정하는 면적보다 큰 경우
4. 미분할 혼용방식으로 사업을 시행하는 경우
5. 그 밖에 시행자가 환지 계획상 「건축법 시행령」 제80조에서 정하는 면적을 기준으로 하여 환지하기 곤란하다고 인정하는 토지

다. 투기억제를 위한 환지 제외 또는 제한
(1) 청산 또는 환지 제한 사유
시행자는 주민 등의 의견청취를 위하여 공람 또는 공청회의 개최에 관한 사항을 공고한 날 또는 투기억제를 위하여 시행예정자(관계 중앙행정기관의 장, 시장(대도시 시장을 제외한다)·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다), 구역지정제안자를 말한다)의 요청에 따라 지정권자가 따로 정하는 날(이하 이 조에서 "기준일"이라 한다)의 다음 날부터 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 해당 토지 또는 건축물에 대하여 금전으로 청산(건축물은 제65조에 따라 보상한다)하거나 환지 지정을 제한할 수 있다(법 제32조의2 제1항). <개정 2013.3.23.>
1. 1필지의 토지가 여러 개의 필지로 분할되는 경우
2. 단독주택 또는 다가구주택이 다세대주택으로 전환되는 경우
3. 하나의 대지범위 안에 속하는 동일인 소유의 토지와 주택 등 건축물을 토지와 주택 등 건축물로 각각 분리하여 소유하는 경우
4. 나대지에 건축물을 새로 건축하거나 기존 건축물을 철거하고 다세대주택이나 그 밖의 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」에 따른 구분소유권의 대상이 되는 건물을 건축하여 토지 또는 건축물의 소유자가 증가되는 경우

(2) 제한방법
시행자는 위 각 호에 해당하는 경우에는 규약ㆍ정관 또는 시행규정으로 정하는 바에 따라 환지의 위치, 종류, 규모 등을 제한할 수 있다. 이 경우 시행자는 입체 환지를 신청하는 토지나 건축물에 대해서는 기준일 당시의 해당 토지 또는 건축물의 수를 초과하여 입체 환지를 신청할 수 없다(규칙 제30조의2 제1항).

위 제1호 및 제3호는 해당 토지 또는 주택 등의 분할ㆍ이전을 위하여 「부동산등기법」에 따른 등기부에 기록된 등기 접수일을 기준으로 환지 지정 제한 여부 등을 판단하고, 위 제2호 및 제4호는 해당 건축물에 대한 「건축법」에 따른 건축허가 또는 용도변경허가 신청일을 기준으로 환지 지정 제한 여부 등을 판단한다(규칙 제30조의2 제2항). [본조신설 2012.3.30]

(3) 기준일 고시
지정권자는 기준일을 따로 정하는 경우에는 기준일과 그 지정사유 등을 관보 또는 공보에 고시하여야 한다(법 제32조의2 제2항). [본조신설 2011.9.30.]

3. 청산금 징수·교부대상자

가. 환지처분 공지 당시의 등기부상의 토지소유자
청산금에 대한 징수·교부 대상자는 원칙적으로 환지처분 공지 당시의 등기부상의 토지소유자라고 할 것이다. 관계당사자 사이에 청산금징수에 관한 다른 약정이 있다 하더라도 청산금부과처분의 대상은 위 소유자라 할 것이다(대법원 1989. 11. 10. 선고 88누9923 판결). 환지처분에 의한 환지청산금 지급의무는 환지처분 공고당시의 환지된 토지소유자에게 있다(대법원 1969. 5. 27. 선고 69누10 판결).

다만, 환지예정지가 지정되어 있는 단계에서의 토지매매로 인한 종전토지의 소유권이전등기가 경료된 경우 권리면적과 환지예정지의 차이가 있을 때, 매매계약당시 당사자 사이에 감평환지에 관한 교부청산금을 매매목적물에서 제외하는 특약이 없으면 당사자의 의사는 종전토지에 관한 모든 권리의무를 매매의 목적물로 정한 것이라고 보는 것이 상당하다(대법원 1991. 1. 11. 선고 90다카23196 판결). 특약이 있으면 그 특약에 내용에 따른다(대법원 1995. 6. 29. 선고 95다4223 판결).

나. 경매 낙찰자 승계여부
(1) 환지처분이 되기 전
경락인은 환지예정지에 관한 권리만을 낙찰 받는 것이 아니라 환지청산금에 관한 권리를 포함한 종전의 토지에 관한 일체의 권리를 낙찰 받으므로, 교부청산금도 경락인이 취득한다.

이에 대해 서울고등법원은 “환지예정지가 지정되었다 하더라도 경매신청은 종전의 토지에 대하여 하여야 하고 경매목적물의 표시도 종전의 토지를 기준으로 표시하는 점{법원실무제요 민사집행(ⅱ), 2003년판, 제21쪽 참조}, 환지처분이 있기 이전에는 환지청산금만을 별도로 공시할 방법이 없는 점, 경매는 국가가 채무자의 의사에 반하여 그 소유물을 매각하는 것으로, 매도인(소유자)과 매수인(경락인)이 매매대금 및 매매목적물에 관하여 개별적 교섭을 할 수 없는 점, 경매의 경우 담보책임이 제한되므로 이 사건과 반대로 환지청산금이 징수되더라도 경락인은 채무자에게 담보책임을 물을 수 없어 경락인이 환지청산금 징수의 위험을 부담하여야 하는 것으로 보이는 바, 이 사건과 같이 환지청산금이 교부되는 경우에도 그 이익을 경락인이 취득하는 것이 공평하다고 보이는 점, 경매절차에서 경매목적물에 대한 감정평가나 매각예정가격의 결정이 잘못되었다하더라도 그 때문에 경매목적물이 부당하게 저렴한 가격으로 매각됨으로써 그 매각허가결정이 위법하다고 볼 수 있는 경우에 경매목적물의 소유자 등이 이를 이유로 적법한 절차에 따라 그 매각허가결정의 취소를 구할 수 있음은 별론으로 하고, 매수인이 경매절차에서 취득한 경매목적물의 시가와 감정평가액과의 차액 상당을 법률상의 원인없이 부당하게 이익을 얻은 것이라고는 볼 수 없는 점(대법원 1997. 4. 8. 선고 96다52915 판결 등 참조) 등의 사정과 갑 제15 내지 17호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 이 사건의 경매목적물로 환지예정지가 아닌 종전의 토지의 주소와 면적이 표시되어 있는 점, 감정평가서에 “환지감평 97블럭7롯트 환지면적 817.3㎡”로 기재되어 있고, 환지예정지(체비지)증명원이 경매기록에 첨부되어 있어 경매참가인들이 환지청산금이 교부될 것이라는 사정을 알 수 있었던 점 등을 종합하여 보면, 경락인인 제2매수인들은 환지예정지에 관한 권리만을 낙찰 받는 것이 아니라 환지청산금에 관한 권리를 포함한 종전의 토지에 관한 일체의 권리를 낙찰 받는 것으로 봄이 상당하다.”고 판시한 바 있다(서울고등법원 2013. 7. 10. 선고 2012나81069 판결). 이 판결은 환지처분이 있었는지에 대해서는 사실관계에서 알 길이 없다. 다만 추측건대, 환지처분은 없는 상태인 것으로 보인다. 환지처분이 있었다면 당연히 처분당시 소유자에게 청산금이 귀속하고, 그 이후 낙찰 받았다면 낙찰자는 청산금을 취득할 수 없다고 보아야 할 것이다.

(2) 환지처분 이후
그러나 환지처분이 확정되면, 그 이후에 낙찰 받는 자는 교부청산금에 대해 권리가 없다. 환지처분 확정 당시 종전토지 소유자에게 귀속한다.

이에 대해 하급심 판결은 “환지처분으로 인한 청산금지급청구권은 위 환지처분확정당시(1988.5.16.)의 종전토지 소유자인 소외 창▲산업주식회사에 귀속된다 할 것이고, 위 환지처분확정전에 종전 토지에 대하여 이미 설정된 근저당권에 기하여 임의경매절차가 이루어졌다고 하여도 위 환지처분확정 이후(1988.5.24.)에 위 경매목적물의 소유권을 취득한 원고에게 귀속된다고 볼 수는 없다”고 판시하고 있다(인천지방법원 1989. 3. 23. 선고 88가합14594 판결 : 확정).

한편, 현금청산대상자로 정하여 환지계획을 공람한 경우 현금청산대상자는 반드시 의견제출기간 내에 의견을 제출하여 환지를 지정하지 않고 현금청산대상자로 지정한 것에 대해 위법임을 주장하여야 할 것이다. 하급심 판결 중에는 현금청산대상 토지로 결정된 토지를 뒤늦게 경매로 취득한 자가 환지를 지정하지 않은데 따른 손해배상을 청구한 사건에서, 그 이전 소유자가 의견제출을 하지 않음으로써 현금청산에 묵시적 동의를 하였다고 보아야 하고, 경매로 취득한 자는 이러한 지위를 승계한 것이므로 현금청산에 대해 이의를 제기할 수 없다고 판시한바 있다(인천지방법원 부천지원 2010. 5. 10. 선고 2008가합3632 판결) 서울고등법원 2011. 10. 21. 선고 2010나63654 판결. 항소기각 원고패소 확정.

4. 청산금 산정 방법

청산금은 환지처분을 하는 때에 결정하여야 한다(법 제42조 제2항). 따라서 청산금의 산정은 환지처분시의 토지가격을 기준으로 하여야 한다(대법원 1996. 4. 12. 선고 95누15674 판결).

또한 도시개발사업의 시행자는 환지 방식이 적용되는 도시개발구역에 있는 조성토지 등의 가격을 평가할 때에는 토지평가협의회의 심의를 거쳐 결정하되, 그에 앞서 공인 평가기관인 감정평가업자로 하여금 평가하게 하여야 하고(법 제28조 제3항, 령 제59조), 감정평가업자는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 하되, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 도시개발사업의 목적에 따라 가감 조정하여 적용할 수 있다(대전지방법원 2013. 6. 5. 선고 2013구합392 판결).

토지구획정리사업법에 의한 환지청산금의 기준이 되는 토지가격의 산정은 그 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지를 선택하여 그 공시지가를 기준으로 환지청산시까지의 지가변동율을 참작하고 표준지와 평가 대상 토지와의 위치, 지형, 환경 등 토지의 객관적 가치에 영향을 미치는 제 요인을 비교교량하는 이른바 품등비교를 하여 가격을 평가하여야 하며, 그 감정평가서에는 위와 같은 각 평가요인을 구체적으로 특정하여 명시함으로써 보상액 산정이 적정하게 이루어졌음을 객관적으로 인정할 수 있어야 한다(대법원 1995. 9. 5. 선고 95누3060 판결).

4. 청산금 징수·교부

가. 청산금 징수·교부 시기
(1) 원칙
시행자는 환지처분이 공고된 후에 확정된 청산금을 징수하거나 교부하여야 한다.
청산금의 징수 및 교부는 환지처분일로부터 1년 이내에 완료하여야 한다(지침 4-9-1).

환지청산금 지급기일은 환지처분 공고일 다음날이라고 정한 것으로 보아야 한다(서울고등법원 2012. 7. 25. 선고 2012나15482 판결).

환지처분이 늦어 질 경우 환지예정지의 지정 등으로 사용수익도 정지된 토지소유자가 환지처분 시까지 청산금도 지급받지 못하는 문제점이 있어, 법은 환지를 정하지 아니하는 토지에 대하여는 환지처분전이라도 청산금을 교부할 수 있다고 규정하고 있으나(법 제45조제1항), 강행규정이 아니어서 시행자가 지급결정을 하지 않고 있는 경우 사유재산권의 보장원칙을 규정한 헌법에 위배된다고 보여진다. 따라서 입법론으로는 강행규정으로 하고 그 지급시기도 명확히 하여야 할 것이다. 늦어도 사용수익이 정지되는 환지예정지 지정이 있으면 그와 동시에 청산금이 교부되어야 한다고 생각한다.

(2) 예외

동의 또는 면적 적정화를 위해 환지 대상에서 제외한 토지 등에 대하여는 환지처분 전이라도 청산금을 교부할 수 있고(법 제46조 제1항 단서), 청산금을 교부하는 때에 청산금을 결정할 수 있다(법 제41조 제2항 단서).

나. 청산금 분할 징수·교부 가능
청산금은 이자를 붙여 분할징수하거나 분할교부할 수 있다(법 제46조 제2항).
청산금을 분할징수하거나 분할교부하려는 경우에는 청산금액에 규약ㆍ정관 또는 시행규정에서 정하는 이자율을 곱하여 산출된 금액을 이자로 징수하거나 교부할 수 있다. 그 외에 청산금의 분할징수 또는 분할교부에 관하여 규약ㆍ정관 또는 시행규정에서 정하는 바에 따른다(령 제68조).

다. 징수방법
(1) 행정청은 체납처분으로 압류
행정청인 시행자는 청산금을 내야 할 자가 이를 내지 아니하면 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다(법 제46조 제3항).

(2) 비행정청은 징수 위탁
① 징수위탁
행정청이 아닌 시행자는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장에게 청산금의 징수를 위탁할 수 있다(법 제46조 제3항).

특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장이 부과금이나 연체료의 징수를 위탁받으면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다. 이 경우 조합은 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장이 징수한 금액의 100분의 4에 해당하는 금액을 해당 특별자치도ㆍ시ㆍ군 또는 구(자치구의 구를 말한다. 이하 같다)에 지급하여야 한다(법 제16조 제5항).

② 직접 청산금지급청구 소송 가능여부
위와 같이 행정청이 아닌 시행자는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장에게 청산금의 징수를 위탁할 수 있다는 규정이 있는 상황에서 시행자가 직접 민사소송으로 청산금 청구소송이 가능한지가 의문이다.

이에 대해 도시개발조합의 청산금은 통상은 시장·군수에게 위탁하여 징수하고, 다만 징수 위촉을 거부하는 상황에서 소멸시효 완성을 저지하기 위해서라는 특별한 사정이 있는 경우에는 민사소송으로 청구하는 것이 가능하다고 한다(대구지방법원 2013. 1. 10. 선고 2012나11912 판결, 대법원 2004. 11. 26. 선고 2001다83784,83791 판결).

반면, 일부 하급심 판결은, 대법원 2000. 11. 24. 선고 2000다28568 판결을 인용하면서, 청산금은 민사소송으로 청구가 불가하고, 가사 가능하더라도 청산금부과처분을 근거로 청구하는 것은 공법상 권리이므로 당사자소송으로 하여야 한다고 한다(서울고등법원 2012. 12. 7. 선고 2012나34001 판결). 그러나 하급심 판결 추세를 보면, 대체로 조합이 민사소송으로 환지청산금 청구를 한다.

③ 채권자대위 가능여부

한편 조합의 조합원에 대한 경비부과징수권은 행정처분적인 성질을 가지는 것이어서 채권자대위권을 행사할 피대위채권으로 적합하지 아니한 것이라고 보아야 한다(대법원 2002. 5. 28. 선고 2000다5817 판결).

라. 교부 청산금 공탁
청산금을 받을 자가 주소 불분명 등의 이유로 청산금을 받을 수 없거나 받기를 거부하면 그 청산금을 공탁할 수 있다(법 제46조 제4항).

마. 청산금의 소멸시효
청산금을 받을 권리나 징수할 권리를 5년간 행사하지 아니하면 시효로 소멸한다(법 제47조).

5. 양도소득세 부과여부

가. 양도 또는 취득
예를 들어 종전 토지가 200평인데, 환지계획에 의하면 권리면적은 100평인 경우를 가정한다. 먼저 감환지의 경우, 예를 들어 환지 면적이 80평인 경우에 이 80평은 양도에 해당하지 아니하나, 권리면적 중 20평에 대해 환지청산금을 지급받는 경우에 20평은 양도에 해당한다. 다음 반대로 증환지의 경우, 환지 면적이 120평인 경우에는 권리면적 100평은 양도에 해당하지 아니하나, 권리면적보다 증가한 20평에 대해 환지청산금을 납부하는 경우에 20평은 새로운 토지 취득에 해당하므로 취득세를 납부한다.

나. 8년 자경농지의 경우 특례
한편, 환지처분에 따라 교부받는 환지청산금에 대해서는 양도소득세가 부과되어야 하나, 8년 자경농지의 경우의 경우 양도소득세가 감면된다(조세특례제한법 제69조, 시행령 제66조). 이때 「도시개발법」 또는 그 밖의 법률에 따라 환지처분 이전에 농지 외의 토지로 환지예정지를 지정하는 경우에는 그 환지예정지 지정일부터 3년이 지난 농지는 양도세 감면대상에서 제외하나, 다만, 환지처분에 따라 교부받는 환지청산금에 해당하는 부분은 3년이 지났어도 감면된다(조세특례제한법 제69조, 시행령 제66조 제4항 제2호).

따라서 환지예정지 지정일로부터 3년 이내에 매각을 하여야만 8년 자경농지 감면혜택을 받는다. 따라서 이 기간 안에 매각하는 것이 절세에 도움이 된다. 다만 환지청산금은 환지예정지지정일로부터 3년이 지나도 8년 자경 감면을 받는다.

6. 청산금 쟁송 방법

가. 쟁송방법 정리
본래 청산금은 환지계획에서 확정되는 것인데, 사실상 이때는 정확한 금액이 아닌 소위 ‘개산액’일 수밖에 없다. 따라서 이 관점에서 보면 청산금 분쟁은 청산금처분취소소송이 더 타당해 보인다.

그런데 대법원은 “환지처분이 일단 적법하게 공고되어 효력을 발생한 이상 환지 전체의 절차를 처음부터 다시 밟기 전에는 그 토지 부분만을 따로 떼어 환지처분을 변경할 수는 없다.”는 입장이다. 따라서 이 입장을 고집하면 1명에 대한 환지계획이라도 이것이 취소되면 전체 환지계획에 영향이 미치는 환지계획의 특성 상, 환지처분으로 환지계획이 확정된 이상, 그 이후로는 환지계획이나 환지처분은 다투지 말고, 돈 문제 즉, 민사상 손해배상청구문제로 갈 수밖에 없다.

다만 시행자가 청산금 교부처분을 하면서 위법하게 높은 금액으로 부과처분을 하면 이 경우는 명백히 처분이 있고, 그 처분을 취소시키면 시행자는 징수할 근거가 사라지므로 분쟁해결에도 유효적절한 수단이 되므로, 청산금 부과처분 취소소송으로 다투고, 나머지에 대해서는 손해배상청구를 검토하면 될 것이다.

쟁송방법으로 정리하면 다음 표와 같다.

나. 소유권을 상실시키면서 청산금 교부 처분을 하지 않은 경우
(1) 소송형태(손해배상청구)
사도등 사유지를 같은 국·공유지와 같이 취급하여 해당 사유지에 대하여도 환지를 지정하지 아니하면서 청산금도 지급하지 않기로 한 채 환지처분공고를 하며 그 토지소유자로 하여금 그 소유권을 상실케 한 경우가 많았는바, 이러한 경우에 있어서의 위 사유지 소유자의 구제방법으로서 처음에는 청산금지급청구소송, 즉 손실보상청구소송이 이용되었고, 대법원도 이를 허용하였다.

그러다가 대법원은 1975. 4. 22. 선고 75다1548 전원합의체판결로서, 이에 관하여 「토지구획정리사업시행자가 사실상의 도로의 기지 소유자에 대하여 환지도 지정하지 아니하고 청산금도 지급하지 아니하기로 하는 처분은 하나의 공정력 있는 행정처분의 성질을 지니는 것」이라는 전제하에 「이것이 적법한 행정쟁송절차에 의하며 취소되지 아니하는 한 이 처분은 법원을 기속」하므로 「법원이 그 행정처분의 내용과는 반대로 청산금을 지급하라고 명할 수 없는 법리이요, 따라서 당사자도 청산금의 지급을 구할 수는 없다」고 판시하고, 이어 「다만…… 소유권자가 스스로 그 토지를 무상으로 제공한 것도 아닌데 사업시행자가 이러한 토지에 대하여 환지도 지정하지 아니할 뿐더러 상당한 청산금지급처분도 하지 아니한 채 사업을 진행하며 환지처분의 확정공고까지 거쳐 그 소유권까지 상실시킨다면 사업시행자는 그 한도에서 토지구획정리사업을 위법하게 시행하였다고 보아…… 불법행위의 책임을 면할 길 없다 할 것이다」라고 부연한 다음, 원심이 손실보상청구를 인용한 것은 손실보상에 관한 법리를 오해한 허물을 면할 수 없다고 판시하여, 청산금지급청구를 허용하였던 종전입장을 바꾸어 불법행위로 인한 손해배상청구소송에 의하도록 견해를 표명하였다.

이에 따라 그 후 실무의 대세는 불법행위로 인한 손해배상청구소송에 의하고 있다. 하급심 판결 추세를 보면, 대체로 조합을 상대로 민사소송으로 손해배상 청구를 한다.

즉, 대법원은 환지처분이 일단 적법하게 공고되어 효력을 발생한 이상 환지 전체의 절차를 처음부터 다시 밟기 전에는 그 토지 부분만을 따로 떼어 환지처분을 변경할 수는 없고, 토지소유권을 상실시키면서 청산금교부처분도 없는 환지처분은 위법하며, 그로 인한 불이익은 민사상 손해배상청구로 해결하려고 하고 있는 것이다(대법원 1991. 4. 26. 선고 90다11295 판결).

한편 대법원이 손해배상에 의하여 문제해결을 하는 점에 대해서 비판하면서, 이러한 경우에 공법상 당사자소송에 의하여 문제해결을 하는 것이 타당하다는 견해가 있다(이수겸, “도시개발법에 의한 환지처분의 문제점과 개선방안”, 토지공법연구, 2003년).

(2) 면적 평가 기준
대법원은 “이 경우의 토지거래가액의 평가에 있어서 환지처분공고를 거침으로써 소유권이 상실되는 종전토지의 면적을 기준으로 평가하여야 하고 종전토지의 면적에서 당해 환지지구 내의 일반환지에 대한 공동감보율(도로부담율 포함)을 적용하여 감보한 면적을 기준으로 평가할 것이 아니다.”고 판시하고 있다(대법원 1990. 6. 12. 선고 89다카9552 전원합의체판결).

(3) 손해배상액
손해배상범위에 대해서 대법원은 “토지소유권상실에 대한 손실보상금인 청산금을 청구할 수 없게 된 손해를 입었다고 할 것이므로 손해배상의 범위를 토지소유권상실에 대한 손실보상금인 청산금 상당액이라고 보아야 한다”고 하면서, “환지처분을 한 경우의 청산금 상당액은 환지처분시를 기준으로 종전 토지의 위치, 지목 등 여러사정을 참작하여 사업시행으로 인한 개발이익이 포함되지 않은 객관적인 거래가액을 평가한 후 이에 따라 산정하여야 할 것”이라고 판시하고 있다(대법원 1990. 6. 12. 선고 89다카9552 전원합의체판결).

한편 주택재건축사업에서 매도청구권을 행사함에 따른 현금청산의 경우에는 시가산정에 개발이익이 포함되어야 한다는 것이 대법원의 확립된 견해이다(대법원 2014. 7. 24. 선고 2012다62561, 2012다62578(병합), 대법원 2009. 3. 26. 선고 2008다21549, 21556, 21563 판결, 대법원 1996. 1. 23. 선고 95다38172 판결). 사견은, 환지방식도 통상 개발이익이 배제되는 강제수용이 전제되지 않는 사업이므로, 주택재건축사업과 같이 개발이익을 포함하여 청산금을 산정하는 것이 타당해 보인다. 국토교통부 질의회신 결과도 같은 취지이다.

따라서 개발이익을 배제하여야 된다는 위 대법원 89다카9552 판결 이후에, 대법원이 비록 재건축 현금청산이지만, 개발이익을 포함하여야 한다는 판결을 선고하고 있고, 이는 도시개발사업에도 그대로 적용될 것으로 보인다.

다. 환지처분 전인 경우
대법원은 “원고들 주장을 환지계획의 작성과 관련하여 피고가 원고들에게 경감되는 감보율에 해당하는 권리면적을 금전으로 청산하여 주기로 하였음을 전제로 그 청산금의 지급을 구하는 것으로 선해하면, 이 부분 청구는 환지계획과 관련한 청산금의 지급을 구하는 공법상 당사자소송에 해당한다고 봄이 상당한데, 사업 시행자의 별도 청산금교부처분 또는 부과처분이 있기 전까지는 토지소유자의 구체적인 청산금의 지급청구권 또는 납부의무가 발생한다고 볼 수 없고, 청산금 교부처분 등이 확정되지 아니한 상태에서 사업시행자를 상대로 직접 청산금의 지급을 구하는 것은 허용되지 아니하므로, 이 부분 청구에 관한 소 또한 부적법하다.”고 판시한 원심이 타당하다고 판시하였다(대법원 2013. 6. 27. 선고 2010두15971, 2010두15988(병합) 판결【환지계획취소, 환지예정지지정처분취소(병합)】).

즉, 이러한 대법원 판결은 환지도 정하지 아니하고 청산금도 정하지 않은 경우에는 불법행위에 의한 손해배상청구만 가능하다는 앞서의 대법원 판결과는 모순되는 듯하다. 생각건대, 대법원 2010두15971, 2010두15988 판결은 환지청산이 되기 전이고, 앞서의 판결은 환지청산이 된 이후이므로, 판단대상이 다르다. 또한 결론부분 즉 청산금 교부처분 등이 확정되지 아니한 상태에서 사업시행자를 상대로 직접 청산금의 지급을 구하는 것은 허용되지 않는다는 점에 방점을 두면 그리 모순되는 것은 아니라고 본다.

라. 청산금 처분을 한 경우
(1) 환지처분 시 청산금 부과된 경우
청산금은 구획정리 사업에 소요되는 사업비에 충당함은 물론 사업지구내 토지에 관하여 환지처분에 따라 생기는 불공평을 과부족 없이 공평하게 하기 위하여 그 과부족액을 이득을 취한 자로부터 징수하여 이를 손실을 받을 자에게 교부하여 청산하려는 것이다(대법원 1984. 1. 31. 선고 82누492 판결). 청산금 부과처분은 권리배분계획이 정하고 있는 소유권의 변동을 전제로 그 과부족분을 정리하기 위한 행정처분이다. 이는 환지처분과 마찬가지로 권리배분계획을 현실화하기 위한 집행적 처분이고, 별도의 법적근거가 마련되어 있다(법 제46조).

원래 환지청산금교부 처분도 환지계획에 따른 환지처분에 포함되는 것이므로 환지처분이 확정된 후에는 별도로 환지청산금교부처분을 할 수 없다할 것이지만, 대법원은 징수청산금 부과처분 취소소송에 대하여 그것이 환지처분이 이후에 내려진 경우에도 당연히 ‘독립하여’ 취소소송의 대상이라고 보고 있다(대법원 1996. 4. 12. 선고 95누15674 판결, 1994. 11. 22. 선고 93누22838 판결, 1984. 1. 31. 82누492 판결, 1977. 10. 31. 선고 77누188 판결 등).

① 청산금 징수처분 취소소송
따라서 일단 징수청산금 처분은 있으나, 그 금액이 많은 경우에는 청산금부과처분에 대한 취소소송을 제기하여야 할 것이다(대전고등법원 2001. 12. 14. 선고 2000누572 판결, 서울고등법원 1995. 8. 31. 선고 94구17101 판결).

② 청산금 교부처분에 대한 쟁송방법
한편, 대법원은 “청산금을 지급하지 아니 한다거나 위 청산금 지급절차가 법령에 위배하여 정상 토지에 비하여 월등히 낮게 산정되었다는 등을 이유로 하여 민사상의 불법행위로 인한 손해배상을 구함으로써 구제받을 길이 있을 뿐이다”라고 판시한 것도 있다(대법원 1980. 6. 24. 선고 79누100 판결). 청산금을 지급하지 않는 경우에는 손해배상청구를 하는 것에 대해 판례상 의문이 없다. 그러나 낮게 산정된 경우에도 불법행위에 의한 손해배상청구 밖에 불가한 것으로 설시한 것은 분명 앞서의 판결 결론(청산금처분 취소소송으로 다투어야 한다)과는 다르다. 이는 아마도 청산금교부처분의 경우 이 금액이 낮다고 생각하여 다투려는 자에게 적게 교부처분한 것을 취소해도 실익이 없는 점을 감안한 것이 아닌가 싶다. 또한 교부청산금을 적게 정한 것 자체가 교부청산을 하지 않은 것과도 맥을 같이 하기 때문이라고 보여 진다.

따라서 사견은 청산금 교부처분금액이 적은 경우에는 교부처분을 아예 하지 않은 것으로 보고 민사소송으로 손해배상청구가 가능하다고 보아야 한다.

③ 환지처분 확정 이후에 환지계획에 대한 변경인가 없이 이루어진 청산금 처분
환지처분이 확정된 이후에 환지계획에 대한 변경인가 및 환지처분 없이 시행자가 내린 청산금처분은 행정처분이 아니고, 단지 스스로 청산금상당의 손해배상액을 결정한 것에 불과한 것이다. 따라서 교부처분을 한 경우에 금액이 낮다고 생각하면 민사상 손해배상청구를 하면 되고, 부과처분을 한 경우에는 처분이 아니므로 무시하면 되나, 시행자는 강제징수를 할 수 있으므로, 아래 판결과 같이 공벙상 당사자소송으로 환지청산금지급채무의 부존재확인을 구하면 될 것이다.

이에 대해서, 대법원은 “토지구획정리사업에 있어서의 환지청산금교부 처분도 환지계획에 따른 환지처분에 포함되는 것이므로 환지처분이 확정된 후에는 별도로 환지청산금교부처분을 할 수 없다 할 것이고, 따라서 이때의 환지청산금교부처분은 청산금의 지급결정도 없이 환지가 확정되므로써 토지소유자가 입은 청산금상당의 손해배상액을 결정한 것에 불과한 것이어서 이를 가지고 사법적 심사의 대상이 되는 행정처분이라고는 할 수 없다 할 것이다. 왜냐하면, 환지청산금교부처분은 토지구획정리사업의 시행지구내의 토지중 환지를 정하거나 그 대상에서 제외한 경우에 그 과부족분에 대하여 금전으로 청산하는 처분이고 그 처분을 할 것인지의 여부는 환지계획에서 정하여지는 것이고, 청산금교부처분을 하기로 한 토지에 대하여는 환지처분시에 청산금을 결정하여 공고하도록 되어 있고, 환지처분은 환지계획에서 정한 사항을 토지소유자에게 통지하고 공고하므로써 확정되는 것이므로 불환지처분과 함께 당연히 하여야 할 청산금교부처분을 하지 아니한 채 환지처분공고를 하였다면 결국 청산금의 지급결정도 없이 환지처분이 확정되었다 할 것이고, 따라서 환지확정후에는 새로이 청산금교부처분은 할 수 없게 되기 때문이다.

”라고 판시하였다(대법원 1987. 3. 24. 선고 85누926 판결).

(2) 미리 교부하는 것으로 결정한 때
동의에 의한 환지의 부지정, 면적이 작은 토지에 대하여 과소토지가 되지 아니하도록 환지대상에서 제외한 토지 등에 대하여는 환지처분 전이라도 청산금을 교부할 수 있고(법 제46조 제1항 단서), 청산금을 교부하는 때에 청산금을 결정할 수 있다(법 제41조 제2항 단서).

이 경우의 불복방법이 문제된다. 왜냐하면 법은 “청산금은 환지처분이 공고된 날의 다음 날에 확정된다.”고 규정하고 있기 때문이다(법 제42조 제6항).

이 경우 환지처분의 공고가 있은 후에 확정되는 것이므로 불복은 환지처분이 있은 후에 하여야 한다는 견해와 미리 지급하기로 결정한 이상 그것이 처분이므로 바로 소송을 제기할 수 있다는 견해로 나뉠 수 있으나, 미리 결정한 청산금이 환지처분 시에 달라질 이유가 없으므로 청산금 결정 후에 바로 소송을 제기할 수 있다고 생각한다.

소송방법은 교부결정금액이 적다고 생각되면, 바로 민사상 손해배상청구를 할 수 있다고 본다.

김은유 변호사(법무법인 강산)

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