지불에 있어서 민간부문과 연방준비제도는 어떤 역할을 해야 하는가? 크리스토퍼 J. 월러 주지사

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지불에 있어서 민간부문과 연방준비제도는 어떤 역할을 해야 하는가?

크리스토퍼 J. 월러 주지사

클리어링 하우스 연례 컨퍼런스 2024, 뉴욕, 뉴욕

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오늘 여기서 연설하도록 초대해 주셔서 감사합니다. 1Clearing House는 미국에서 결제 청산 및 결제의 진화에 대해 이야기하기에 좋은 곳입니다. 오늘 제가 다루고 싶은 핵심 질문은 민간 부문과 연방준비제도가 결제에서 어떤 역할을 해야 하는가입니다.

자본주의 시스템의 이점을 강력히 믿는 사람으로서, 저는 일반적으로 민간 부문이 경제에 상품과 서비스를 가장 안정적이고 효율적으로 제공할 수 있다는 견해를 가지고 있습니다. 그리고 저는 이 견해를 지불 생태계에 적용합니다.

연방준비제도가 다양한 이니셔티브에서 수행해야 할 적절한 역할에 대한 입장을 형성할 때 제가 종종 묻는 질문의 근간이 되는 관점입니다. 정부 개입으로 해결될 수 있고 정부 개입으로만 해결될 수 있는 근본적인 시장 비효율성은 무엇입니까? 만족스러운 답이 없다면 정부는 민간 시장에 개입해서는 안 된다고 생각합니다. 이는 연방준비제도가 지불에 개입해서는 안 된다고 생각한다는 것을 의미합니까? 아니요. 저는 일반적으로 정부가 민간 부문과 직접 ​​경쟁해서는 안 된다고 생각하지만, 불완전한 시장, 조정 문제 또는 회복력 부족과 같은 사항으로 인해 발생할 수 있는 시장 비효율성을 해결하기 위해 정부의 개입이 필요한 상황이 있습니다.

정책 입안자로서 저는 은행 규제에서 통화 정책에 이르기까지 다양한 문제에 동일한 질문을 적용했습니다. 지불 분야의 예로, 3년 전 중앙은행 디지털 통화(CBDC)라는 새로운 지불 수단을 만드는 것에 대한 대중의 논의가 증가했습니다. 연방준비제도이사회는 보고서를 작성하고 이 아이디어의 잠재적인 이점과 위험에 대한 대중의 의견을 구하고 있었습니다. 2021년 8월에 한 연설에서 저는 CBDC가 어떤 문제를 해결할 것인가를 물었습니다. 다시 말해, 어떤 시장 실패 또는 비효율성이 이 특정 개입을 요구합니까? 23년이 넘도록 CBDC와 관련된 만족스러운 답변을 듣지 못했습니다.

오늘의 청중과 이사회 지불 위원회 의장으로서의 제 입장을 감안할 때, 저는 민간 부문과 연방준비제도가 끊임없이 진화하는 지불 시스템에서 수행하는 중요한 역할에 초점을 맞추고 싶습니다. 그 논의를 위한 무대를 마련하기 위해, 저는 미국에서 지불과 청산에 대한 몇 가지 역사를 간략히 살펴보는 것이 도움이 될 것이라고 생각합니다. 3

국가가 건국된 후 수십 년 동안 은행은 일반적으로 주 헌장을 가지고 있었습니다. 주 지폐와 수표가 지불 수단으로 지역적으로 유통되었지만, 주 간에 수표를 청산하고 결제하는 데 어려움이 있었습니다. 이를 설명하는 한 가지 방법은 초기 미국 지불 시스템이 불완전한 시장으로 어려움을 겪었다는 것입니다. 미국 제2은행은 1816년에 설립되었고, 연방 헌장 덕분에 수표와 지폐 청산을 위한 국가 시스템을 만들 수 있었습니다. 이는 차례로 보다 완전한 국가 청산 및 결제 프로세스로 이어졌습니다.

제2은행의 헌장이 만료되자 지폐와 수표의 청산 및 결제는 주정부가 허가한 은행으로 돌아갔습니다. 이전의 비효율성 중 많은 부분이 다시 나타났습니다. 예를 들어, 뉴욕시의 짐꾼은 수표를 배달하여 금이나 다른 동전으로 교환한 다음 그 "현금"을 수취인에게 운반했습니다. 뉴욕에서 이런 돈가방을 끌고 다니는 것은 명백한 위험을 초래했으며, 19세기 중반 뉴욕의 은행 수가 급격히 늘어나면서 이런 위험은 배가되었습니다. 이 청중이 잘 알고 있듯이, 뉴욕 청산소 협회(NYCH)는 1853년에 설립되어 청산 프로세스의 중심 장소 역할을 했으며, 이 프로세스는 곧 동전을 대체하는 증서로 진화했습니다. 게다가 공통 인프라의 일부가 되어 모든 회원은 서로의 대차대조표의 품질을 상당히 잘 알고 있었습니다. 현대 경제 용어로 NYCH는 은행이 잘 조직된 방식으로 지불을 청산하고 결제하도록 함으로써 청산을 개선하는 조정 메커니즘이 되었습니다. 또한 회원 대차대조표의 품질에 대한 정보 비대칭을 줄였습니다. 미국 금융 시스템의 비교적 큰 부분을 차지하는 뉴욕 은행에 이 기능을 수행함으로써 전국적으로 지불의 청산 및 결제가 개선되었습니다. 이런 의미에서 NYCH는 당시 미국이 중앙은행에 가장 가까운 것이었습니다. 4

이는 개선된 것이었지만, 모든 중요한 금융 중개 기관이 NYCH나 다른 사적 계약의 회원이었던 것은 아니었습니다. 즉, 갭이 있었습니다. 그리고 때때로 갭과 수표 청산 문제로 인해 발생한 금융 공황은 19세기 후반과 20세기 초반에 정기적으로 나타났습니다.

1907년 공황은 그 전형적인 사례입니다. 예금자와 투자자들은 NYCH 회원이 아닌 크고 복잡하며 불투명한 신탁 회사로 통합된 특정 뉴욕 은행에 대한 신뢰를 잃었습니다. 이로 인해 해당 신탁에 대한 뱅크런이 발생하여 더 광범위한 유동성 문제가 발생했습니다. NYCH는 해당 신탁에 유동성을 제공할 수 있는 능력이 있었지만 해당 유동성 제공이 지연되었습니다. 당시 NYCH는 유동성을 제공할지 여부를 결정할 때 합리적으로 Bagehot의 격언을 어느 정도 준수하고 있었던 것으로 보입니다. 그 격언에 따르면 유동성을 제공하는 기관이 지불 능력이 있는지 알고 싶어합니다. 그렇지 않은 경우 유동성 연장은 나쁜 돈에 좋은 돈을 뿌리는 것과 유사할 수 있습니다. 그러나 당시 신탁 회사는 회원 기관이 아니었기 때문에 청산소는 해당 신탁의 대차대조표를 충분히 이해하지 못해 지불 능력이 있는지 알 수 없었습니다. 5일부 은행은 다른 기관의 수표를 청산하는 것을 거부했고, 이는 예금자의 신뢰가 침식되고 더 많은 실패로 이어졌습니다. 이 역사적 사례는 지불 시스템의 또 다른 중요한 측면, 즉 시스템의 회복력을 보여줍니다.

1907년 공황으로 인해 강조된 이러한 문제들, 즉 조정 실패와 회복력 부족은 중앙은행의 도움으로 완화될 수 있었습니다. 당시 영향력 있는 은행가였던 폴 워버그는 그러한 중앙은행이 "완벽한 신용 시스템을 확립하고 유지하여 일반 은행이 현금 신용을 실제 현금으로 전환할 수 있는 절대적인 용이성과 확실성을 제공할 수 있으므로 실제 현금 대신 현금 신용을 사용하는 것이 무슨 일이 일어나든 중단되지 않을 것"이라고 주장했습니다. 6

1913년 의회는 이에 동의하여 연방준비제도를 창설했습니다. 연방준비제도는 전국적인 수표 청산 시스템과 현재 Fedwire®로 알려진 전신 송금 서비스를 구축하여 은행 시스템의 중심에 연방준비제도를 배치했습니다. 또한 Fed는 최후의 대출 기관으로 기능하여 지불 중단이 더 이상 필요하지 않도록 의도되었습니다. 1970년대에 Fed는 자동 청산소 서비스를 추가하여 보다 효율적인 수표 청산을 촉진했습니다. 이러한 서비스를 제공하고 책임을 수행하는 우리의 임무는 지불 시스템이 효율적이고 탄력적으로 기능하도록 보장하여 현대 경제에 필수적인 종류의 신뢰를 촉진하는 것이었으며 앞으로도 계속될 것입니다.

이 역사에서 얻은 교훈은 지금과 마찬가지로 관련성이 있는데, 지불 시스템은 민간 부문의 최선의 노력이 때때로 부족했던 분야 중 하나였다는 것입니다. 미국 은행의 분산적이고 다양한 성격은 1800년대로 거슬러 올라가는 특징으로, 경쟁과 활기찬 경제를 촉진하는 장점이 있습니다. 그러나 지불 청산 및 결제에 참여할 때 은행 간의 조정 문제와 정보 비대칭은 불안정할 수 있으며 실제로 불안정했습니다. 민간 ​​부문이 이러한 문제를 해결하는 데 진전을 이루었지만, 1907년 공황은 이러한 조치가 충분하지 않다는 것을 보여주었습니다. NYCH가 회원들에게 성공적이기는 했지만, 벽 밖에서 발생하는 금융의 증가하는 점유율에서 발생하는 위험으로부터 회원과 경제를 보호할 수는 없었습니다. 이는 연방준비제도와 지불에서의 역할을 확립하려는 동기를 부여했습니다.

오늘날로 넘어가면, 우리는 다시 한번 돈과 지불에 있어서 급속한 변화와 혁신의 시대에 접어들었습니다. 이 중 일부는 실현되지 않을 것입니다. 이 중 일부는 이미 이용 가능한 서비스를 제공하지만 새로운 기술을 사용하는 것입니다. 그리고 일부는 새로운 기술을 활용하여 기존 지불, 청산 및 결제 구조를 재고하는 것입니다. 이 모든 것이 어떻게 결합될까요? 그리고 민간 부문과 연방준비제도의 역할은 무엇일까요? 연방준비제도는 민간 부문이 단독으로 해결할 수 없는 문제를 해결하는 데 집중해야 하며, 그렇게 함으로써 효율적이고 회복력 있는 미국의 지불 시스템을 촉진해야 한다는 제 원칙을 염두에 두고 이를 분석해 보겠습니다.

저는 현재 민간 부문이 지불 시스템과 진행 중인 지불의 진화에서 수행하는 중요한 역할에 대해 논의하면서 시작하겠습니다. 민간 ​​부문은 소비자와 기업을 지불 시스템에 연결하고, 금융 기관은 고객에게 서비스를 제공하기 위해 경쟁합니다. 이러한 경쟁은 이익을 추구하는 경쟁자가 새로운 기술 도입을 포함하여 고객을 확보할 기회를 모색함에 따라 소비자에게 더 나은 제품과 서비스를 제공할 수 있습니다. 저는 일부 사람들이 이러한 새로운 기술을 지불에서 공공 부문이 더 큰 역할을 할 수 있는 기회로 보고, 이로 인해 민간 투자가 밀려날 수 있다는 우려를 표명했습니다. 저는 이것이 정책적 실수라고 생각하며, 더 나은 접근 방식은 민간 부문이 계속해서 상당한 영향력을 행사하고 정부의 역할이 제한되는 것입니다.

그 이유 중 하나는 민간 부문이 경쟁을 통해 일반적으로 중앙 은행이나 기타 공공 부문 기관이 승자와 패자를 선택하는 것보다 좋은 아이디어와 나쁜 아이디어를 구분하는 데 가장 적합한 위치에 있기 때문입니다. 혁신의 초기 단계에서는 새로운 기술을 적용하여 얻는 진정한 부가가치가 불분명합니다. 시장 경쟁은 이를 구분하는 데 도움이 되며 일반적으로 소비자의 요구에 더 잘 맞는 더 광범위한 제품으로 이어집니다.

하지만 Warburg 시대와 마찬가지로 민간 부문에서 완전히 해결할 수 없는 지불 문제가 여전히 남아 있습니다. 그리고 역사를 통틀어 해왔던 것처럼 연방준비제도는 지불의 진화를 지원할 준비가 되어 있으며, 주로 지불 시스템에서의 운영적 역할을 통해 민간 부문이 혁신할 수 있는 핵심 청산 및 결제 인프라를 제공합니다. 특히, 연방준비제도는 중앙은행의 잔액을 사용하여 은행 간 채무를 안정적으로 결제할 수 있는 인프라를 제공할 수 있는 독보적인 능력을 갖추고 있어 은행 시스템과 더 광범위한 경제의 안정성을 강화하며, 1907년과 이전의 은행 공황을 통해 얻은 교훈을 반영합니다.

소수의 대형 은행이 지배하는 다른 많은 국가와 비교했을 때, 미국에는 수천 개의 은행과 신용 조합이 있습니다. 이 많은 조직을 지불 네트워크에 연결하려면 상당한 양의 조정이 필요합니다. 우리가 그러한 조정 역할을 하는 분야의 최근 사례 중 하나는 즉시 지불입니다. FedNow에서 우리가 하는 역할은 수천 개의 기관과의 기존 연결을 사용하여 이러한 조정 문제를 해결하는 것입니다. 그리고 이러한 접근 방식은 정부의 적절한 역할에 대한 전반적인 견해와 일치합니다. 즉, 민간 부문만으로는 항상 효율적으로 해결할 수 없는 조정과 같은 문제를 좁게 해결하는 것입니다. 그렇게 함으로써 우리는 민간 부문을 보완하고 더 광범위한 시장에서 책임감 있고 효율적인 혁신을 촉진합니다.

금융 분야의 새롭고 떠오르는 기술과 관련하여, 저는 민간 부문이 정부가 그렇게 하는 데 적합하지 않은 반면 이를 개발하고 배포하는 데 독특한 위치에 있는 두 가지 방법을 생각해 낼 수 있습니다. 첫째는 혁신 위험 문제입니다. 새로운 지불 기술에 대한 투자는 규모가 크고 실패 위험이 따릅니다. 자체 자금을 걸고 수익을 창출하려는 민간 부문 기업은 이러한 기술에 대한 수요를 정확하게 측정하고 해당 제품을 더 빨리 시장에 출시하려는 더 큰 인센티브를 갖게 될 것입니다. 둘째, 현재 전 세계적으로 산업 정책에 대한 열광이 있음에도 불구하고 정부는 민간 부문의 능력에 필적할 수 있는 경우가 드물며, 자원을 효율적으로 할당하고 새로운 기술이 현재 지불 시스템의 실제 단점을 얼마나 잘 해결할 수 있는지 탐구할 수 있습니다. 일부 새로운 기술이 지불 시스템의 상당한 마찰을 완화할지는 아직 말하기 이르지만, 자체 자금을 걸고 베팅하는 민간 부문이 이 문제를 탐구하는 데 가장 적합한 위치에 있을 것입니다.

19세기에 수표 청산에서 그랬던 것처럼 문제가 발생하면 정부는 이를 극복하는 데 건설적인 역할을 할 수 있습니다. 그러나 이 시점보다 훨씬 앞서 공공 및 민간 부문이 함께 미래를 내다보고 발생할 수 있는 잠재적인 문제와 기회에 대해 대화에 참여하는 것이 합리적입니다. 예를 들어, 연방준비제도는 국제결제은행을 통해 민간 부문과 협력하여 토큰화 기술을 사용하여 더 빠르고 저렴한 방식으로 국경 간 지불을 용이하게 하는 방법을 모색하고 있습니다. 이 프로젝트는 여러 중앙은행과 민간 부문 금융 회사를 협력하여 더 잘 기능하는 통화 시스템을 촉진할 가능성이 있습니다. 7연방준비제도가 수십 년 동안 해온 것처럼, 지불 시스템의 효율성과 안전성을 증진하기 위한 협력 과정은 가계, 기업, 그리고 전체 경제에 이익이 되는 결과를 가져올 수 있습니다.

미국의 기업가 정신과 기술적 능력은 결제 분야에서 흥미로운 혁신을 만들어냈으며 앞으로도 그럴 것입니다. 연방준비제도의 역할은 이러한 이니셔티브를 지원하고 민간 부문과 협력하여 혁신을 촉진하는 동시에 금융 안정에 대한 위험을 방지하는 것입니다. 우리는 이전에도 이러한 균형 잡힌 행동을 해왔으며 앞으로도 계속할 것입니다. 그리고 함께 결제 생태계가 가계와 기업의 이익을 위해 계속 발전하도록 할 것입니다.

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1. 여기에 표현된 견해는 저만의 것이며 반드시 연방준비제도이사회 동료들의 견해와 일치하지는 않습니다. 본문으로 돌아가기

2. Christopher J. Waller(2021), " CBDC: A Solution in Search of a Problem? " 미국 기업 연구소, 워싱턴에서 발표한 연설(웹캐스트를 통해), 8월 5일 참조 . 본문으로 돌아가기

3. 저는 Stephen Quinn과 William Roberds(2008)의 "지불 수단으로서의 수표의 진화: 역사적 조사", 애틀랜타 연방준비은행, Economic Review, vol. 93 (4), pp. 1–28에 있는 자료를 인용하고 있습니다. 본문으로 돌아가기

4. Eugene Nelson White(2016), The Regulation and Reform of the American Banking System, 1900–1929 (프린스턴, 뉴저지: 프린스턴 대학교 출판부) 참조. 본문으로 돌아가기

5. Jon R. Moen과 Ellis W. Tallman(1999), "왜 미국은 1907년 공황 이후에 중앙은행을 설립하지 않았는가?" 워킹페이퍼 시리즈 99-16(애틀랜타: 애틀랜타 연방준비은행, 11월) 본문으로 돌아가기

6. Paul M. Warburg(1911), "미국의 연합준비은행", 뉴욕 시 정치과학 아카데미 회의록, 1권(1월), 302-42쪽 참조. 본문으로 돌아가기

7. 국제결제은행(Bank for International Settlements, 2024), " 민간부문 파트너들이 Project Agorá에 참여 ", 웹페이지, 9월 16일 참조. 본문으로 돌아가기

마지막 업데이트: 2024년 11월 12일