안양시장의 자동차정류장 용도 폐지 결정은 행정처분(처분성)에 해당되는가?＜지킴이＞

[이정국]

안양시장의 자동차정류장 용도변경(폐지) 결정은 행정처분(처분성)에 해당되는가?

(1) 행정처분의 개념

행정처분은 학문상의 행정행위 또는 그에 준하는 행정청의 행위보다 넓은 개념이다. 행정처분에는, ① 행정청의 공권력행사작용, ② 공권력행사의 거부, ③ 공권력행사나 그 거부에 준하는 행정작용이 포함된다. 이들 행정처분의 내용을 나누어 살펴보면 다음과 같다.

1) 행정청의 공권력행사작용

행정처분 가운데 대표적인 것은 행정청의 공권력행사작용이다. 행정청의 공권력행사작용이란 행정청이 공권력의 소지자인 행정주체 기관의 지위에 서서 구체적 사실에 대한 법의 집행으로서 하는 권력적 활동을 말한다. 그러한 공권력의 행사작용의 중심을 이루는 것은 학문상의 행정행위라고 할 수 있으나, 행정청이 공권력의 행사로서 하는 사실행위도 포함된다.

그러므로 행정청의 공권력행사작용은 행정청이 법집행 행위로서 공권력을 행사하여 사인에 대한 구체적인 사실에 관한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 행위를 뜻하는 것이라고 할 수 있다.

이를 종합해 보면, 행정청의 공권력행사작용의 개념요소로는, ① 행정청의 행위, ② 구체적 사실에 대한 법집행 행위, ③ 권력행위 및 사인의 권리·의무에 대하여 구체적이고 직접적인 영향을 미치는 행위를 들 수 있다. 그리고 행정청의 공권력행사작용은 결국 행정청의 처분적 행위와 권력적 사실행위로 요약할 수 있다.

행정청의 처분적 행위란 학문상의 통설적인 행정행위의 개념과 크게 다를 것이 없다. 행정청의 구체적인 사실에 대한 법집행 행위로서 하는 단독적 공법행위를 뜻한다고 보는 것이 보통이다. 다시 말하면, 행정청이 법에 의거하여 고권적(高權的)인 지위에서 하는 공법적 행위로서 대외적으로 구체적인 법적효과를 발생하는 행위를 말하는 것이다.

그러므로 행정청이 상대방과 대등한 지위에서 하는, 이른바 공법상의 계약이나 합동행위라든가 행정청의 사법상의 행위가 이에 포함되지 아니함은 물론, 대외적으로 아무런 법적 효과도 발생하지 않는 내부적 행위라거나 단순한 사실행위는 처분적 행위라고 할 수 없다. 그러나 구체적으로 행정처분에 해당하는지의 여부는 행정소송이 가지는 행정구제기능에 비추어 판단하여야 할 것이다.

그리고 학문상의 행정행위로 보기에는 다소 문제가 있더라도 행정처분에 포함시켜 볼 수 있는 것을 보면, 행정입법과 행정계획 등 일반처분이 이에 해당한다. 행정처분은 구체적인 사실에 대한 법집행 행위를 뜻하기 때문에 행정입법은 이에 속하지 않는 것이 원칙이다. 다만, 행정청의 법 정립행위가 다른 집행행위를 기다릴 것 없이 직접 그 자체로 개인의 권익을 침해하는 결과를 발생하게 하는 내용의 것이면 행정처분으로 보아야 한다.

또한, 행정계획의 경우에 많이 볼 수 있는 것처럼 일반적 처분은 그 자체로서 곧 행정처분에 포함되는 것은 아니다. 특정인의 권리·의무에 직접 관계되는 때에도 그 범위 내에서 행정처분이 된다. 그런데 행정청의 단순한 사실행위는 그 자체로서 행정소송의 대상인 행정처분이 되지 않는 것이 보통이다.

또, 행정청의 권력적 사실행위가 사인의 권익을 침해하는 내용의 것인 때에도 그 사실행위는 비교적 단기간 내에 목적을 달성하고 종료되는 것이 보통이기 때문에, 그 취소 또는 변경을 구하기 위한 소송의 대상인 행정처분으로 보기에는 적합하지 않다. 그러나 계속적 성질을 가지는 내용의 권력적 사실행위는 행정소송의 대상인 행정처분으로서의 행정청의 공권력행사에 해당한다.

계속적 성질의 사실행위란 행정소송절차를 통한 구제를 받을만한 시간적 여유가 있는 사실행위를 뜻하는 것이라고 볼 것인바, 개인의 신체·재산에 공권력을 행사함으로써 구체적인 사실 상태에 변동을 가져온다거나 기타 권익침해를 초래하는 사실행위로서 그러한 계속적 성질을 가지는 것은 행정청의 공권력행사작용인 행정처분에 해당한다.

2) 행정청의 거부처분(拒否處分)

거부처분(拒否處分)이라 함은 소극적 행정행위의 하나로서 현존의 법률 상태에 변동을 가져오지 않는 내용의 행정행위를 말하는바, 일정한 적극적 행정행위의 신청이 있을 경우에 그 신청에 따르는 행정행위를 할 것을 거부하는 내용의 행정행위를 가리킨다. 현행 ＜행정소송법＞은 행정소송의 대상인 행정처분으로 행정청의 공권력 불행사를 들고 있다. 이는 곧 행정청의 거부처분을 뜻하는 것이라고 할 수 있다.

거부처분은 행정청의 부작위와는 달리 비록 소극적 내용의 것이기는 하더라도 외관상 행정청의 일정한 행정행위가 있는 것이다. 따라서 엄격히 본다면 위에서 본 처분적 행정행위와 크게 다를 것이 없다. 다만, 그 행정행위가 가지는 소극적 효과에 비추어 해석상의 의문을 없애기 위하여 거부처분도 행정처분의 개념에 포함되는 것임을 명시한 것이다.

3) 공권력행사나 그 거부에 준하는 행정작용

공권력행사나 그 거부에 준하는 행정작용이란 행정작용 중 위에서 본 것처럼 행정청의 공권력행사작용 또는 거부처분은 아니더라도 행정청의 대외적 작용으로서 개인의 권익에 구체적으로 영향을 미치는 작용을 가리키는 것이라고 할 수 있다. 이것은 행정소송사항으로서의 행정처분에 관한 일종의 포괄적 개념이라고 하겠다.

(2) 행정계획 개념

행정계획은 행정주체가 일정한 행정활동을 위한 목표를 설정하고, 상호관련성 있는 행정수단의 조정과 종합화를 통해 그 목표로 정한 장래의 시점에 있어서 보다 좋은 질서를 실현할 것을 목적으로 하는 활동기준 또는 그 설정행위를 말한다.

오늘날 행정계획이 현대행정에서 차지하고 있는 비중이 날로 증가하고 있는 이유는 ① 과거의 무계획·무질서한 사회발전의 결과에서 비롯된 폐해·혼란·부조화를 시정할 필요가 있고, ② 자본주의의 고도성장으로 국민의 생활·생산의 자족이 불가능해지자 국가나 지방자치단체의 책임에 의한 적극적인 국민의 생활배려가 필요하게 되고, ③ 문명기술의 발전으로 확대·복잡화된 다양한 행정수요에 대처할 필요가 있기 때문이다. 이러한 사회적 배경의 발전방향에 관한 조사·분석, 장래예측의 이론, 기술 진보 등이 계획 수립의 바탕이 된다고 할 수 있다.

행정계획은 기준에 따라 종합계획, 부문별계획, 장기·중기·연도별 계획, 전국·지방·지역 계획, 기본·시행 계획, 국토·경제·사회 계획, 구속적·비구속적 계획으로 구분된다. 행정계획의 법적 성질이 입법행위인지, 행정행위인지, 입법행위도 행정행위도 아닌 고유한 성질을 가진 제3의 국가행위인지에 대해 논의가 되고 있지만, 행정계획은 그 내용이나 법적 근거 등에 따라 입법적 성질을 가질 때도 있고, 행정 행위적 형태를 띨 때도 있어 일의적으로 그 법적 성질을 확정짓기는 곤란하다.

행정계획은 법령에 의거해 수립되는 경우가 많은데, 이는 계획수립기관 및 계획실시기관의 책임 소재를 명백히 하고, 관계인간의 이해의 조정을 기함과 함께 개개의 행정이 계획에 맞게 행해지는 것을 담보할 필요가 있기 때문이다. 행정계획의 공표나 실시에 따라 관계인의 법적 지위에 변화가 생길 경우에는 법률상의 근거가 있어야 한다.

(3) 본 건 자동차정류장 용도변경(폐지)이 처분성이 있는가?

1) 안양시 고시

안양시장이 안양시 고시 제2021 - 127호(2021.5.28.)에 의하여 “안양시 동안구 평촌동 934번지 도시 관리계획(평촌신도시 지구단위계획) 결정(변경)에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 다음과 같이 변경 결정 고시”한다고 평촌신도시 지구단위계획 변경 결정 고시를 하였다. 그 내용은 다음과 같다.

안양시 고시 제2021 - 127호
고시
1. 안양시 동안구 평촌동 934번지 도시 관리계획(평촌신도시 지구단위계획) 결정(변경)에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 다음과 같이 변경 결정 고시하며, 같은 법 제32조 및 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따라 지형도면을 승인하고 이를 고시합니다.


2. 관계도서는 안양시청 도시계획과(☎031-8045-2567)에 비치하여 일반인에게 보이고 있습니다.
가. 도시 관리계획(지구단위계획) 결정(변경) 및 지형도면 승인 조서 : 붙임 참조
나. 관계도면 : 따로 붙임(게재생략). 끝.
2021. 5. 28.
안 양 시 장

안양시장은 안양시 공고 제2021- 66호(2021. 1. 12.)에 의하여 “도시 관리계획(평촌신도시 지구단위계획) 변경 결정(안) 열람공고”를 하였습니다. 그 내용은 “안양시 동안구 평촌동 934번지 일원 안양 평촌신도시 지구단위계획 변경 결정(안)에 대하여 『국토의 계획 및 이용에 관한 법률』 제28조 및 같은 법 시행령 제22조에 따라 주민의견을 청취하고자 다음과 같이 공고 합니다.”라고 하였습니다.

2) 기존의 안양 평촌신도시 지구단위계획

안양 평촌신도시 지구단위계획(지구단위계획 결정조서․시행지침․결정도, 2013. 11, 안양시)에 의하면 지구단위계획 결정조서에 의하면 기반시설의 배치와 규모에 관한 도시 관리계획결정(변경) 조서에 변경사항 들이 아래와 같이 열거되어 있다.

1. 지구단위계획구역 결정(변경) 조서 : 변경 없음
2. 용도지역․용도지구의 세분 및 세분된 용도지역․용도지구간의 변경에 관한
도시 관리계획결정(변경) 조서 : 변경 없음
3. 기반시설의 배치와 규모에 관한 도시 관리계획결정(변경) 조서 : 변경
가. 교통시설
(1) 도로
(2) 지하보도
(3) 자동차정류장
(4) 주차장
나. 공간시설
(1) 광장 (가) 교통광장 (나) 일반광장
(2) 녹지
(3) 공원 (가) 공원
(4) 공공공지

이 중에서 자동차정류장은 변경이 없는 것으로 확인된다. 즉, 안양시 동안구 귀인동 934 자동차정류장(여객자동차정류장)은 기정 18,353.7㎡, 변경은 없고 변경 후 18,353.7㎡로 표기되어 있으며 최초 결정일은 1992.12.29.일로 기록되어 있다.

또한 안양시의 지구단위계획 시행지침에 의하면 시행지침의 목적과 적용의 기본원칙을 정하고 있다. 제1조 목적에 의하면 “본 지침은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제51조 및 제52조 규정에 의하여 작성되는 “평촌 지구단위계획”의 건축부문에 적용하며, 이를 시행하기 위하여 지구단위계획 결정도에 명기된 내용을 설명하고, 결정도에 명기되지 아니한 사항을 별도로 규정함을 목적으로 한다.“고 정하고 있다.

제2조 시행지침 적용의 기본원칙은 ”① 시행지침에 별도로 언급되지 않은 사항에 대하여는 관련법규나 안양시 관련조례에 따른다. ② 시행지침의 내용은 규제사항과 권장사항으로 나누어진다. 이중 규제사항은 반드시 지켜야 하는 것이고, 권장사항은 강요하지 않는 내용들로서 이를 따를 때 경우에 따라 지침이 정한 보상이 주어지기도 한다. 보상이 따르는 권장사항을 유도사항이라 한다. ③ 시행지침의 일부 규제내용이 관련된 법, 시행령, 시행규칙 등의 내용과 서로 다를 경우에는 관련된 법규에서 규제하고 있는 범위 내에서 동 시행지침에 따른다. ④ 본 지침은 평촌 지구단위계획구역 전역을 대상으로 한다“고 정하고 있다.

지구단위계획 시행지침


제1장 총 칙
제1조 (목적)
본 지침은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제51조 및 제52조 규정에 의하여 작성되는 “평촌 지구단위계획”의 건축부문에 적용하며, 이를 시행하기 위하여 지구단위계획 결정도에 명기된 내용을 설명하고, 결정도에 명기되지 아니한 사항을 별도로 규정함을 목적으로 한다.


제2조 (시행지침 적용의 기본원칙)
① 시행지침에 별도로 언급되지 않은 사항에 대하여는 관련법규나 안양시 관련조례에 따른다.
② 시행지침의 내용은 규제사항과 권장사항으로 나누어진다. 이중 규제사항은 반드시 지켜야 하는 것이고, 권장사항은 강요하지 않는 내용들로서 이를 따를 때 경우에 따라 지침이 정한 보상이 주어지기도 한다. 보상이 따르는 권장사항을 유도사항이라 한다.
③ 시행지침의 일부 규제내용이 관련된 법, 시행령, 시행규칙 등의 내용과 서로 다를 경우에는 관련된
법규에서 규제하고 있는 범위 내에서 동 시행지침에 따른다.
④ 본 지침은 평촌 지구단위계획구역 전역을 대상으로 한다

또한 제6장 공공건축물 및 기타시설에서 기능과 용도, 건폐율과 용적률 및 최고층수 등을 정하고 있다. 그 내용은 아래와 같이 건폐율은 80%이하, 용적률은 150%이하, 최고 층수는 8층 이하로 정하고 있다.

3) 본 건의 안양 평촌신도시 지구단위계획

안양시장은 안양시 고시 제2021 - 127호(2021.5.28.)에 의하여 “안양시 동안구 평촌동 934번지 도시 관리계획(평촌신도시 지구단위계획) 결정(변경)에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 다음과 같이 변경 결정 고시”한다고 평촌신도시 지구단위계획 변경 결정 고시를 하였다.

1. 지구단위계획구역 결정(변경) 조서 : 변경 없음
2. 용도지역․용도지구의 세분 및 세분된 용도지역․용도지구간의 변경에 관한
도시 관리계획결정(변경) 조서 : 변경 없음
3. 기반시설의 배치와 규모에 관한 도시 관리계획결정(변경) 조서
가. 교통시설(변경)
(1) 도로(변경)
(2) 지하보도(변경 없음)
(3) 자동차정류장(폐지)
(4) 주차장(변경없음)
나. 공간시설(변경 없음)
다. 공공문화체육시설(변경 없음)
라. 유통 및 공급시설(변경 없음)
마. 환경기초시설(변경 없음)

즉, 안양시 동안구 평촌동 934번지 자동차정류장(여객자동차정류장) 용도 변경(폐지)를 결정하였다.

그 결과 자동차 정류장은 폐지되어 기존의 18,353.7㎡가 0㎡로 변경되었다. 변경사유는 대중교통보다는 자가용 문화의 발전과 주변지역 여건변화 등으로 자동차정류장 입지가 곤란하여 자동차정류장을 폐지한다고 밝히고 있다.

또한 4. 가구 및 획지의 규모와 조성에 관한 도시관리계획 결정(변경)조서에 의하면 일반상업용지의 일부는 16,846.1 상업업무시설, 나머지는 1,085.9 공공기여시설로 결정하였다.

또한 4. 가구 및 획지의 규모와 조성에 관한 도시관리계획 결정(변경)조서에 의하면 자동차정류장 결정(변경)에서 폐지를 명확히 하고 있다.

또한 5. 건축물의 용도․건폐율․용적률․높이․배치․형태․색채․건축선에 관한 도시 관리계획 결정(변경)조서에 의하면 용도를 특정하고 건폐율은 80%이하여 변동이 없으나 용적률은 800% 이하로 변경하였다.

또한 7. 지구단위계획 시행지침 결정(변경)조서에서 건축물의 용도 및 높이는 별표1 (상업지역내 건축물의 용도 및 높이)에서 아래와 같이 정하고 특히 높이는 최저층수와 최고층수의 제한이 없다.

4) 판단

행정청의 공권력행사작용은 행정청이 법집행 행위로서 공권력을 행사하여 사인에 대한 구체적인 사실에 관한권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 행위를 뜻하는 것이라고 할 수 있다. 그리고 학문상의 행정행위로 보기에는 다소 문제가 있더라도 행정처분에 포함시켜 볼 수 있는 것을 보면, 행정입법과 행정계획등 일반처분이 이에 해당한다. 행정처분은 구체적인 사실에 대한 법집행 행위를 뜻하기 때문에 행정입법은 이에 속하지 않는 것이 원칙이다. 다만, 행정청의 법 정립행위가 다른 집행행위를 기다릴 것 없이 직접 그 자체로 개인의 권익을 침해하는 결과를 발생하게 하는 내용의 것이면 행정처분으로 보아야 한다. 또한, 행정계획의 경우에 많이 볼 수 있는 것처럼 일반적 처분은 그 자체로서 곧 행정처분에 포함되는 것은 아니다. 특정인의 권리·의무에 직접 관계되는 때에도 그 범위 내에서 행정처분이 된다.

본 건의 경우에는 당해 토지의 소유자인 특정인의 권리·의무에 직접 관계되기 때문에 그 범위 내에서 행정처분이 된다고 할 것이다. 당해 토지는 용적율이 150% 이하에서 800% 이하로 변경하고 최고 층수는 8층 이하에서 제한이 없는 것으로 바뀌었다. 또한 용도도 많이 변경되었다, 이러한 사항으로 미루어 볼 때 안양시장의 안양시 고시 제2021 - 127호(2021.5.28.)에 의하여 “안양시 동안구 평촌동 934번지 도시 관리계획(평촌신도시 지구단위계획) 결정(변경)에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 다음과 같이 변경 결정 고시”한다고 한 것은 행정기관(안양시장)의 행정처분(처분성)이라고 할 수 있을 것이다.