Comparative P.A. Week 02 (PPT 및 참고자료)

[최영철]

Comparative P.A. Week 02 (PPT 및 참고자료)

ComPA_02_2013.ppt

<비교행정론 제2강 참고자료>

Chap.1 Comparison in the Study of Public Administration
공공행정의 비교연구 (Heady, 2001: 1-13)

1. Public Administration as a Field of Study: 한 연구분야로서의 공공행정

정치체계가 기능하고 정치적인 의사결정자에 의하여 설정된 프로그램 목표를 성취하기 위하여 노력하는 정부 활동의 한 국면으로서의 공공행정이 존재해 왔다. 체계적인 연구 분야로서의 공공행정이 (인정된 것은) 아주 최근이다. 통치자의 고문과 정부 운영에 대한 해설자들은 고대 인도 Kautilya의 Arthasastra, 성경, 아리스토텔레스의 정치학, 그리고 마키아벨리의 군주론과 같이 다양한 문헌에 그들의 관찰을 종종 기록해왔으나, 國事의 체계적인 운영에 관심을 가진 관방학이 서유럽 독일학자들의 專門이 된 것은 19세기의 일이다. 미국에서는 19세기 후반까지 그런 발전이 일어나지 않았으며, 1887년 Woodrow Wilson의 유명한 논문 "행정의 연구"(The Study of Administration)의 출판을 일반적으로 (행정학의) 출발점으로 간주한다. 그 이후 정치학의 하위분야로서 또는 자체의 학문분야로서 행정학은 전문화된 관심영역으로 잘 인식되었다.

수십 년간의 발전에도 불구하고 행정학의 범위에 대한 합의가 아직 부족하고, 그 연구분야가 정통적이라기 보다는 異端적인 특징을 보여주는 것으로 묘사되어 왔다. 현재 사용되는 한 교과서는 행정학의 "곤경에 처한 세기"라는 제목하에 그 연구분야의 지적 발전을 개관하고 있으며, 최근의 한 조사는 행정학 연구의 경향이 "질서에서 혼돈으로" 움직인다고 묘사한다. 이러한 모습들은 약점이라기 보다는 강점일 수 있다. 그러나 이러한 특색은 간결하고, 정확하고, 일반적으로 받아들여지는 그 연구분야의 定義를 부정한다. 여러 가지 경향들과 공유하는 관심 주제의 확인(identification)이 좀 더 실행 가능하고 이것이야말로 우리의 목적에 필요한 것이다.

공공행정은 아마 더 일반적인 개념, 그 본질이 "의식적인 목적 달성을 위해 취해지는 결정된 행위"(determined action taken in pursuit of conscious purpose)라고 기술되어온 -행정- 의 한 국면일 것이다. 일반적으로 행정을 정의하려는 대부분의 노력들은 둘 또는 그 이상의 개인들 사이의 협동의 요소를 추가하고, 행정을 그 노력에 종사(관여)하는 사람들에 의하여 받아들여진 어떤 목표 또는 목표들을 달성하기 위한 협동적인 인간의 노력으로 본다. 행정은 설정된 목표 성취를 위한 수단과 관계된다. 행정활동은 공동노력의 가치가 있다고 상호 받아들여진 과업을 수행하기 위한 인간의 협동이라는 결정적인 요소가 제공되는 다양한 환경하에서 일어날 수 있다. 행정이 이루어지는 제도적인 틀은 기업체, 노조, 교회, 교육기관, 또는 정부 부서와 같이 다양할 것이다.

공공행정은 정치적인 환경에서 발견되는 행정의 부문이다. 정치체제에서 권위적인 의사결정자에 의해 행해진 공공정책결정을 수행하는 것과 주로 관계되는데, 공공행정은 私행정 또는 비공공행정과 개략적으로 구별된다. 물론 정부의 일(concern)의 범위는 한 정치관할에서 다른 정치관할에 이르기까지 아주 다양해서 그 경계선이 명확하기보다는 유동적이다.

미국에서 과거 공공행정이란 용어의 실제 사용이 공공행정에 대한 대부분의 저서에서 다루어진 행정활동의 범위를 좁게 하였다. 그 결과 행정이란 용어는 주로 "행정부(the executive branch of government)에 부여된 민간(civilian)기능들의 효과적인 수행에 긴요한 조직, 인사, 관행(practices), 그리고 절차들"을 의미하게 되었다. 이러한 정의는 공공행정의 목적들을 강조하기 위해서는 받아들일 수 있지만 공공행정영역의 정의로선 너무 제한적이다. 따라서, 그 연구분야의 정확한 경계에 관한 합의가 도출되지는 못했지만 최근 그렇게 제한된 관심영역의 제한에서 벗어나는 경향을 보이고 있다. 그 한 예가 Frank J. Goodnow와 Leonard D. White와 같은 초기 저자에 의해서 행해진 정치와 행정의 날카로운 이원화의 점차적인 포기이다. 행정가와 학자로서 다양한 경험과 경력을 겸비한 Paul H. Appleby가 1949년 출간된 Policy and Administration이란 그의 유력한 저서에서 정책결정과 정책집행 국면 사이의 차이보다는 상호관계를 강조하는 초기학자 중 한 사람이었다. 그 이후 행정학자들 자신이 공공정책의 집행국면에만 국한시킬 수 없다는 것이 지배적인 견해가 되었다. 실제 가장 기본적인 교재 한 권은 "공공행정의 핵심은 정치와 정책결정"이며, "공공행정을 공공정책의 형성, 집행, 평가, 그리고 수정으로 정의할 수 있다"고 기술한다. 이 연계관계를 강조하기 위한 한 방법이 행정학 교육에서의 광범위한 사례연구의 이용이었다. 이러한 사례 연구들은 행정가에 의한 의사결정을 구성하거나 인도하는 과정에서 일어난 일을 해설하는 것인데, "의사결정과정을 둘러싼 개인적, 법적, 제도적, 정치적, 경제적 요인과 기타 요인들"을 고려하고, 독자에게 "실제로 의사결정과정에 참여하고 있다는 느낌"을 주려고 노력한다.

초기의 가정에 대하여 의문을 제기한 두 번째 노선은 1960년대 말에서 1970년대 초 동안에 대학캠퍼스를 중심으로 한 불안(unrest)의 부산물로서의 나타났으며 젊은 행정가들의 대학과 정부에서의 교육, 집필, 그리고 전문적인 활동을 통해 표출되었다. 일반적으로 "新" 행정학으로 불리는 이 운동은 정치ㆍ행정 이원화의 붕괴를 재확인하였을 뿐만 아니라 전통적인 행정기술성의 강조에 도전한다. 또한 행정가들이 가치, 윤리, 도덕에 관심을 가져야하고, 사회문제에 대처하기 위한 행동주의의 전략을 추구해야하는 의무를 강조하였다.

마지막으로 국가의 경계를 넘어선 행정의 비교연구에 관심을 가졌던 학자들에게 좁고 문화 구속적인 공공행정의 정의의 부적합성은 일찍이 명백해졌다. 앞으로 살펴보는 바와 같이 비교행정운동은 불가피하게 공공행정의 범위에 있어서 제2차 세계대전 이전 미국에서 일반적으로 받아들여져 왔던 견해보다 좀더 포괄적인 견해로 마음을 바꾸어야 했다.

공공행정에 대한 이러한 간략한 기술은 여기에 탐색될 필요가 없는 - 개념적, 定義적, 語義적인 - 해결 곤란한 문제들의 一群을 덮는다. 실제로 행정학 연구자들 사이에 접근방법과 강조의 중요한 문제에서 뚜렷한 의견 차이가 실제 존재하지만, 이러한 의견 차이가 행정학 연구의 중심적인 사항에 대한 기본적 동의를 흐리게 해선 안된다. 이러한 관심 사항으로는 (1) 행정가들의 성격과 행태 - 행정과정에 참여하는 자들, 특히 공공서비스에 종사하는 직업공무원의 동기와 행태; (2) 행정활동을 위해 정부를 조직하는데 있어서 대규모 행정 수행을 위한 제도적인 배치(institutional arrangements); (3) 행정의 환경 또는 생태 - 사회와 정치의 행정적인 하위체계로서의 행정의 정치와의 관계 및 사회일반과의 관계.


2. Significance of Comparison: 비교연구의 중요성

본 연구의 목적은 오늘날 민족국가들에 있어서 행정체계의 비교분석을 소개하는데 있다. 물론 이것이 전혀 새로운 시도는 아니다. 18세기 프러시아의 관방학자들의 작업과 19세기 프랑스 행정학자들이 보여준 바와 같이 최소한 200년 동안 유럽의 학자들은 비교연구가들이었다. 이러한 연구들은 행정법의 대륙법체계와 관계된 문제들을 강조하는 경향을 보였지만 프랑스의 문헌은 특히 후에 미국 행정이론 연구가들이 다룬 많은 개념들을 앞질러 다루었다. 미국에서는 다른 곳에서의 경험을 가진 미국의 정치가와 학자들에 의해서 되돌아 가는(과거를 회상하는) 관심이 있어 왔다. 미국의 건국 초기 미국헌법 기초자들과 정부지도자들 사이에 이것(비교연구)은 주로 외국의 경험을 미국의 필요에 적용시키려는 목적을 위한 것이었다. Woodrow Wison, Frank Goodnow, 그리고 Ernst Freund와 같은 행정학 연구의 개척자들은 미국행정을 이해하고 개선하기 위하여 유럽의 경험에 의존하였으나 그 뒤의 대부분 학자들은 국내 상황에만 집중하고 우발적으로 다른 행정제도를 언급하였을 뿐이다. 1940년대 이전에 미국에서 출판된 행정에 대한 대부분의 문헌에서 비교와 역사적인 관점이 주된 연구대상(공격)은 확실히 아니었다. 그러한 편협성의 한계와 위험을 지금은 인식하고 있으며 행정연구에서 비교분석을 강조하는 새로운 시대에 돌입했다.

이러한 방향 전환의 이면에는 설득력 있는 이유들이 있다. 행정과학(a science of administration)을 확립하려고 시도하는 사람들은 이것이 무엇보다도 국가적 경계를 초월한 행정행태 명제의 정립에 성공할 수 있는 가의 여부에 달려 있음을 인식하게 되었다. 이러한 필요성은 Robert Dahl이 유력한 그의 1947년 저서에서 지적하였는데, 그는 말하기를

... 공공행정의 비교적 측면은 주로 무시되어 왔다; 그리고 행정의 연구가 비교(연구)가 아닌 한 "행정의 과학"이라는 주장은 약간 공허하게 들린다. 생각컨대, 미국의 행정과학, 영국의 행정과학, 그리고 프랑스의 행정과학이 있을 수 있다; 그러나 어떻게 특정 국가의 환경과 독립적인 일반화된 원리들의 body라는 의미의 행정과학이 존재할 수 있는가?

미국, 영국, 그리고 프랑스에서 행정에 관한 일반원리를 형성한다는 것은 상당히 어려울 수 있지만, 우리의 관심 분야에 포함시켜야 하는 다양하고 수많은 행정체제를 가지고 있는 세계에 있어서 이러한 작업은 매우 부적절할 것이다. 현재와 과거의 공산국가들과 지구상에 산재된 신생독립국의 행정도 고려되어야 한다. 개략적인 관찰도 이러한 환경하에서 발전된 행정적인 변동과 혁신을 기술하고 분석하는데 있어서의 복잡성을 절실히 느끼게 한다.

과학적인 연구의 요청 외에도 국가적 경계를 넘어선 좀더 나은 행정이해로부터 얻는 이점들이 있다. 세계 국가들과 지역간의 상호 의존 증대는 행정의 포괄적 이해의 중요성을 과거보다 훨씬 더 부여한다. 행정활동을 위한 조직화에 있어서 자이레, 볼리비아, 그리고 인도네시아가 보여준 성공의 정도는 더 이상 학문적인 호기심만의 문제가 아니다; 그것은 마닐라, 카이로, 베이징은 말할 나위가 없고 워싱턴, 모스크바, 런던에 있어서도 실제적으로 엄청난 중요성을 갖는다.

또한 외국에서 개발된 다양한 행정의 수단들도 국내에서의 원용이나 적응 가능성의 고려가치가 있음을 증명할 수 있다. 신생독립국가들에서 서구행정방식이 미친 영향은 잘 알려졌고 쉽게 이해할 수 있다. 덜 두드러지지만 작은 국가에서 시작한 행정제도에 관하여 보다 큰 국가에서 관심이 증대되고 있다는 사실이다. 한 예가 행정적인 남용과 부당함으로부터 국민을 보호할 목적으로 고안된 스칸디나비아의 옴브즈만 제도이다. 이 제도는 널리 연구되어 서유럽, 미국, 영연방 국가들, 일본 그리고 몇몇 신생국가들에서 이식되었다. 또 하나의 예는 인도네시아의 대통령 내각에 의 "하급장관"(junior ministers)직의 창설이다. 이 제도는 둘 또는 그 이상의 정부 부처뿐만이 아니라 지방정부기관에서 (식량 수확, 이주, 공동주택과 같은) 개발 프로그램 집행에서 범정부적인 기초 위에서 좀 더 나은 협조를 성취하기 위하여 고안되었는데, 이 제도는 영역을 연결시키는 기능(boundary-spanning function)을 가진다. 영역을 좀더 넓혀보면(On a broader front), 가장 광범위하고 중대한 공기업의 이용이 개발도상국가에서 일어나고 있다. 그리고 선진국가의 공기업 사유화의 세계적인 실험에 개발도상국가들이 합류하고 있다.

3. Problems of Comparison: 비교 연구의 문제점들

비교연구의 필요성을 인식하는 것은 체계적으로 비교하려는 노력에서 제기되는 문제를 극복하는 것 보다 훨씬 쉽다.

기본적인 딜레마는 국가행정체제를 비교하려면 행정이 정치체제 운영의 한 국면이라는 사실을 인식해야 한다. 비교행정학이 비교정치학의 연구와 밀접하게 연결되어 있으며, 모든 정치체제의 비교연구에 있어서의 최근 그리고 현재의 발전이 제공한 기초로부터 시작해야 한다는 사실이 피할 수 없는 딜레마이다.

지난 반세기 동안 비교정치학은 혁명적이라 할 만한 변천을 겪었다. 이러한 변천은 연구주제가 커버하는 범위의 극적인 확장과 제2차 세계대전 이전 공통적인 비교연구방법의 결정적인 거부의 결합에 의해 결과되었다. 서유럽과 북미의 몇몇 국가들, 그리고 기껏해야 영연방의 선택적인 회원국가들과 일본을 추가하는 정도의 나라들의 정치제도를 연구하는 것에 한정되었던 분야가 그 비교연구에서 세계무대에 등장한 추가의 잡다한 국가들의 비교연구를 고려해야 하는 절박한 필요성에 갑자기 직면하게 되었고, 숫자와 다양성의 문제가 생겼다. 유엔은 지금 180국의 회원국가를 거느리고 있고, 회원에서 배제되었던 나라들이 가입을 기다리거나, 가입을 원치 않는 다른 국가들이 또 있다. 게다가 이들 국가들은 영토, 인구, 안정성, 이념적 정향, 경제발전, 역사적 배경, 정부제도, 미래의 전망 그리고 다른 관련요인들이 서로 광범위하게 다르기 때문에 이들 국가의 다양성은 국가수 보다 더 복잡성을 띠고 있다. 비교정치학 연구자들은 그러한 복잡성에 대처할 수 있는 비교연구의 틀을 제공할 책임을 져야 한다.

아시아, 라틴 아메리카, 그리고 아프리카 국가들이 포함되어야 한다는 주장은 이들 국가들이 지구상 육지 면적의 63%를 점유하고 있으며, 세계인구의 75% 이상을 차지하고 있다는 사실의 인정을 의미한다. 이러한 통계적 수치는 제국주의와 식민주의가 쇠퇴하는 시대이며, 이들 나라의 국민들 사이에 "증대하는 기대의 혁명"(revolution of rising expectation)이 있으며, 경쟁하는 세계열강과 정치적인 이념간의 경쟁을 위해 그들이 공급하는 전쟁터라는 관점에서 특별한 의미가 있다. Ward와 Macridis가 표현한바와 같이 "비교정치학은 이러한 상황전개에 뒤떨어지지 않아야 하며, 이러한 신생 비서구 지역의 정치체제를 포함시키기 위해서는 관심과 준거의 틀을 확대하는 것이 중요해지고 있다. 이것이 말하기는 쉽지만 실제 행하기는 어렵다."

그럼에도 불구하고 그것들을 성취하는 수단에, 비록 완전하지는 않을 지라도, 상당한 합의와 함께 이러한 필요성에의 응답은 인상적이었다. 이들의 공통적 목표는 공동연구의 범위가 현존하는 모든 국가들을 포함할 수 있어야 하며, 비교 연구가 의미 있는 것이 되기 위해서는 일정한 가정이나 이론의 견지에서 정치적 자료를 수집하고 평가한 것을 기초로 비교 연구해야 한다. 그리고 비교연구를 위한 단순한 제도적 기초에 대한 대안이 발견되어야 한다.(p.7)


- 비교연구를 위한 핵심적인 개념을 定義하고 체계적인 검증을 위한 가설을 형성하려는
노력이 행해졌다.
(The efforts to define key concepts and formulate hypotheses for systematic testing)

- 정치체제(political system)의 定義

정치체제란 전체 사회를 구속하고 필요할 경우 합법적 물리적인 강제를 가하는 권위적인 결정(또는 분배적인 가치)을 산출하는 사회의 상호작용 체계이다.

"... a political system is now generally described as that system of interactions in a sosciety which produces authoritative decisions (or allocative values) that are binding on the society as a whole and are enforced by legitimate physical compulsion if necessary."

- political system에 대한 Gabriel Almond의 정의: "the legitimate, order-maintaining or transforming system in the society" 합법적인 질서를 유지하는 사회의 체제 또는 변형시키는 사회의 체제.

- political system에 대한 Ward와 Macridis의 정의: 정부는 이러한 결정이 합법적으로 확인, 제안, 작성, 집행되는 공식 조직.

- Herbert Kitschelt는 political regime으로 정의한다:
political regime은 규칙과 기본적인 정치자원의 분배인데, 이것에 따라 actors가 제한된 사회구성원에게 집합적인 결정을 부과하고 강제하는 것에 의해 권위를 행사한다.



Functionalism

Gabriel Almond가 비교연구를 위한 기능주의의 접근방법을 창안했다.
장점은 모든 종류의 정치체제를 비교 분석할 수 있는 이론적 틀의 구축을 시도했다는 점이나,
입법부, 정당, 행정부수반, 이익집단 등 전문화된 정치구조를 기초로 한 비교연구이나 비슷한 구조상의 특징이 다른 정치체제에서는 발견되지 않을 수 있으며 그 구조가 매우 다른 기능을 수행할 수 있기 때문에 유용성에 한계가 있다.

Gabriel Almond의 6가지 기능 분류

1) 이익표명(interest articulation)
2) 이익취합(interest aggregation)
3) 법규제정(rule making)
4) 법규의 적용(rule application)
5) 법규의 판결(rule adjudication)
6) 커뮤니케이션(communication)

Binder의 비판:

1) 서구 등 특정 정치체제나 문제의 비교연구에만 유용성.

2) 연구자의 이론적 가정에 대한 합의가 있을 때만 타당성: 암묵적인 서구적 편견의 개입가능성.

3) 기능의 분류와 선택에의 논리적, 경험적 근거가 희박. 제한된 수의 기능들이 정치체제를
구성한다는 가정에 문제.

Fred. W. Riggs의 비판:

1) 개발도상국가의 과도적 체제(transitional system)에는 부적당하고
선진국 정치체제 연구에 유용

2) 정치체제에의 투입이 규칙제정으로 결과되지 않고, 제정된 규칙 역시 종종 집행되지 않는다.
Riggs는 공식적 구조와 실제적 구조(formal and effective structures)를 구분하고 대안으로
자신의 프리즘적 모형(prismatic model)을 제안한다.

종속이론가들(dependency development theorists)의 비판:

1) 서구 자유자본주의사회의 정치체제를 선호하는 기본적인 철학적 편견이 바탕에 깔려있다.

2) Almond의 비교분석 도구가 선진산업사회의 이익을 위해 개발도상국가의 현상(status quo)을
정당화하고 유지시키는 데 이용된다.

신제도주의자들(Neo-institutionalists)에 의한 비판:
기능에 대한 강조에서 구조에 대한 관심을 증대시켜야 한다.