윤석열 정부의 인사청문회 패싱, 특히 교육부장관 임명의 문제

[정태욱]

윤석열 정부 출범이 좋지 않습니다. 대통령이 임명한 고위 공직자들 면면도 만족스럽지 않지만, 인사청문회 패싱은 더욱 불미스럽습니다. 특히 국무위원의 경우에 더욱 심각하다고 할 것입니다.

먼저 국무위원 인사청문 제도로부터 시작하겠습니다. 국무위원 인사청문은 헌정원리의 중요 구성부분이며, 헌법에 따른 법률의 요구사항입니다.

국무위원의 지위에 대하여 먼저 이해할 필요가 있습니다. 국무위원 즉 내각의 구성은 대통령제와 의원내각제에 따라 크게 달라집니다. 의원내각제는 다수당의 당수가 총리가 되고 그 총리가 의회 의원들 가운데 내각을 구성합니다. 즉 국무위원들은 동시에 국회의원들이며, 선거에 의해 국민의 대표로 승인된 사람들입니다. 따라서 국무위원 인선에서 인사청문의 필요성이 상대적으로 적습니다. 반대로 대통령제에서는 대통령이 내각을 구성하고, 의회 의원의 내각 겸직은 일반적이지 않습니다. 따라서 내각을 구성하는 국무위원에 대한 검증의 필요성이 상대적으로 큽니다.

물론 대통령은 국민의 대표로서 국민으로부터 내각 구성의 권한까지 위임받았다고 할 수 있습니다. 그러나 국무위원은 국가의 중대사를 결정하는 국무회의의 구성원이자 대부분 각 부 장관직 겸합니다. 또한 대통령의 결정은 소관 국무위원의 부서가 있어야만 합니다. 이렇듯 국무위원은 막중한 지위에 있습니다. 따라서 대통령제에서도 국무위원 및 고위 공무원의 임명을 전적으로 대통령의 자의에 맡기는 것이 과연 민주헌정의 원리에 부합하는 것인지는 의문이 아닐 수 없습니다.

국무위원 및 장관 등 고위 공무원 인준 청문회는 미국에서 처음 제도화되었습니다. 주지하듯이 미국은 세계 최초의 대통령제 헌법을 취하였습니다. 여기서 고위 공무원 임명 권한은 대통령에게 부여하되, 그에 대한 상원의 인준을 거치도록 하였습니다. 미국의 인준 대상 공무원의 범위는 매우 광범위합니다.

미국연방헌법 제2조 제2항은 “대통령은 대사 기타 외교사절, 영사, 대법원의 법관 그리고 이 헌법에 특별한 규정이 없고, 법률로 정하는 그 밖의 모든 합중국 공무원에 대하여 상원의 조언과 동의를 얻어서 임명한다. 그러나 연방의회는 적당하다고 인정되는 하급관리에 대한 임명권은 법률에 의하여 대통령, 법원과 각 부처의장관에게 부여할 수 있다”고 규정하고 있습니다. 그리하여 대법원 판사, 각 부 장관은 물론 차관, 차관보까지 인사청문회를 거치게 됩니다.

우리 헌법에는 미국 헌법과 같은 규정은 없으며, 과거에는 인사청문 제도를 운영하지 않았습니다. 다만, 헌법상 국무총리, 대법관, 헌법재판소장, 감사원장은 대통령이 임명하되, 국회의 동의를 받도록 하고 있고, 그에 따라 대통령은 국회에 임명동의 요청을 하고, 국회는 인사청문회 없이 본회의에서 동의여부를 일반 의결정족수로 결정해 왔습니다.

그러나 이후 대통령의 인사권 전횡에 대한 문제 제기가 확산되었고, 2000년 국회법을 개정하여 헌법에 국회의 동의를 요하도록 한 고위 공직자들 그리고 국회에서 선출토록 한 헌법재판소 재판관과 중앙선거관리위원회 위원들에 대하여 국회에서 인사청문회를 열도록 하였습니다. 이후 인사청문 대상자의 범위는 더욱 확대되었습니다. 헌법상 국회의 동의가 필요한 공직자들은 물론 국가정보원장, 국세청장, 검찰총장, 경찰청장, 헌법재판소 재판관, 중앙선거관리위원회 위원들, 합동참모의장, 그리고 모든 국무위원들에까지 인사청문회를 확대 실시토록 하였습니다.

다만, 헌법상 국회 동의를 요하는 공직자의 경우 국회에 인사청문특별위원회를 구성토록 하고, 그렇지 않은 공직자의 경우는 소관 상임위원회에서 인사청문회를 실시하는 차이가 있습니다. 그리고 헌법상 국회 동의를 요하는 공직자의 경우 대통령의 인사권은 인사청문회 결과에 구속되지만, 헌법상 국회 동의를 요하지 않는 공직자의 경우는 인사청문회 결과에 구속되지는 않습니다. 즉 국무총리가 아닌 일반 국무위원의 경우 대통령은 인사청문회의 결과에 관계 없이 국무위원을 임명할 수 있습니다. 일반 국무위원의 인사청문회는 대통령의 인사권에 대한 거부권이 아니라 대통령의 인사권을 공론화하는 장치라고 할 것입니다.

인사청문 제도 도입과 확대는 우리 헌정사 민주주의 발전의 결과라고 생각합니다. 실제로 인사청문제도는 인사 적합성에 대한 검증, 대통령의 권한 남용 견제, 부패 방지, 통치구조 구성의 투명성과 참여민주주의의 확대라는 여러 긍정적 기능을 발휘해 왔습니다.

어떤 이들은 인사청문제도의 위헌성에 대하여 얘기하기도 합니다. 인사청문 제도는 미국 헌법과 달리 우리 헌법에 근거가 없으며 대통령의 인사권에 대한 국회의 지나친 간섭으로 권력분립의 원칙에 어긋난다고 합니다.

그러나 앞서 보았듯이 우리 헌법에도 국무총리, 대법관, 감사원장, 헌법재판소장의 경우에는 국회의 동의를 요하고 있으므로 그 동의의 절차로서 인사청문을 실시하는 것은 너무나 자연스러운 헌법 실행이라고 할 것입니다. 다만, 헌법에 국회의 동의를 요하고 있지 않은 다른 고위 공직자들 예컨대 국무위원들의 인사청문회에 대해서는 조금 논란이 있을 수도 있겠습니다.

그러나 일반적으로 통치구조에 관한 모든 절차들을 헌법에서 규정해 놓을 수는 없는 것이며 그에 따라 국회는 헌법의 정신에 따라 필요한 구체적 규율을 마련할 수 있습니다. 헌법에서 금지하는 것이 아닌 이상, 그리고 민주헌정과 법의 정신에 부합하는 것이라면 국회는 입법의 자율성을 보장받는 것입니다. 따라서 우리 헌법에 국무위원에 대한 국회의 동의를 요구하지 않고 또 인사청문제도를 정해 놓지 않았다는 이유로 국무위원에 대한 인사청문제도를 위헌이라고 평가할 수는 없습니다.

다른 한편 국무위원에 대하여 국회가 해임건의를 할 수 있다는 이유로 인사청문제도가 헌법에 부합하지 않는다는 주장도 있습니다. 그러나 해임건의와 인사청문이 모두 국회에 의한 정부 견제장치라는 점에서는 같다고 할 수 있지만, 그 양자의 헌법적 기능은 다릅니다. 국무위원 해임 건의는 사후적 견제이고 인사청문회는 사전적 견제입니다. 또한 국무위원 해임건의는 국무위원의 직무수행 책임 혹은 정부의 정치적 책임을 묻는 제도이며 인사청문회는 국무위원의 직무적합성은 물론 그 개인의 도덕성이나 인품 자질에 대한 검증을 위한 것입니다. 이렇게 성질이 서로 다르다고 할 때, 양자의 병치가 문제될 것은 없을 것입니다.

근본적으로 국무위원 인사청문회의 기본 취지를 다시 생각해 봐야 하겠습니다. 내각 구성의 권한이 대통령에게 있다고 하여 국무위원 인사권을 어떤 절차적 통제도 없이 전적으로 대통령의 자의에 맡기는 것이 과연 민주 법치 행정에 부합할 것인가? 그러한 인사전횡은 대통령의 권한남용의 위험성을 가중시키지 않을까?

대통령의 공무원 임명 권한을 완전한 자유재량으로 보기는 어렵습니다. 우리 헌법은 제78조에서 대통령은 헌법과 법률이 정하는 바에 의하여 공무원을 임면한다고 규정하고 있습니다. 대통령의 공무원 임명행위는 자유재량이 아니라 헌법과 법률의 기본 원칙을 지켜야 하는 것입니다. 따라서 국무위원에 대한 국회의 인사청문회를 거치도록 법률의 규정을 두었다면 이는 바로 대통령 인사권에 대한 법적 준칙이 제시된 것으로 보아야 할 것입니다.

국무위원은 막중한 직위입니다. 미국 대통령제에서의 장관보다 우리 국무위원의 헌법상 지위가 더 중하다고 할 수 있습니다. 우리 헌법은 순수 대통령제와 달리 국무회의를 헌법기구로 하고 있습니다. 모든 국가 중대사는 국무회의 심의를 거치도록 하고 있습니다. 그리고 대통령의 결정에 대하여 관계 국무위원 즉 장관의 부서가 필요합니다(헌법 제82조). 나아가 대통령의 궐위가 있을 경우 국무위원들은 정해진 순서에 따라 대통령 직무대행의 직을 수행해야 합니다(헌법 제71조).

이렇게 볼 때, 국무위원에 대한 국회의 인사청문회는 우리 헌법에도 부합하고 민주 헌정에도 필요하며, 정부에 대한 국회의 정당한 견제 장치라고 할 것입니다.

인사청문회 무용론이 제기되기도 합니다. 국회 입법조사처에 따르면 2020년 3월 기준 역대 정부 중 국회가 행정부 공직 후보자 임명에 동의하지 않거나 청문보고서를 채택하지 않은 비율은 문재인 정부(30.4%), 이명박 정부(27.8%), 박근혜 정부(18.7%), 노무현 정부(8.0%)의 순서로 나타나고 있습니다(전진영, “공직후보자에 대한 국회 인사청문 결과 : 역대 정부별 비교와 함의”, 현안분석 제190호, 국회입법조사처, 2021. 3. 22).

인사청문회가 흠집내기와 망신주기 그리고 무조건적인 옹호와 찬양 등 극단적 정쟁으로 빠져드는 문제가 있습니다. 위의 수치들은 아쉽게도 그러한 경향이 가속화되고 있음을 보여주고 있습니다. 이는 우리 사회 지도자 그룹의 도덕적 퇴행을 의미할 수도 있고, 의회정치 토론과 타협의 정신이 정파적 대립에 의하여 훼손되고 있음을 뜻할 수도 있고, 공직 후보자에 대한 국민들의 잣대가 점점 엄격해지고 있음을 보여주는 것일 수도 있습니다.

그러나 문제와 결함에도 불구하고, 인사청문제도는 고위 공직자들의 자질과 인품 도덕성을 검증하는 중요한 시간이었다고 생각합니다. 대통령의 인사권이 무소불위의 자의적 권한이 아니라 법적 원칙에 따라야 하는 권한이며, 공론화와 투명성의 절차를 거쳐 행사되어야 하는 것임을 상기시켜주었다고 할 것입니다. 이렇게 인사청문회는 우리 민주헌정의 한 부분으로 자리했으며, 국민들 정치참여의 중요한 통로가 되었다고 생각합니다. 그리고 지금도 현행 법률로 명령되고 있습니다. 대통령이 인사청문회의 결과에 구속되지 않는다고 하여 인사청문회를 간단히 무시할 수는 없습니다. 국무위원 임명 여부에 관계없이 인사청문회는 필요한 절차인 것입니다.

물론 국회가 원 구성을 못하거나 청문회를 거부하는 등 그 책임을 다하지 않는다면 대통령은 인사청문의 제한에서 벗어날 수 있습니다. 인사청문회법 제6조에 따라 “국회는 임명동의안등이 제출된 날부터 20일 이내에 그 심사 또는 인사청문을 마쳐야” 하고, 부득이한 사유로 위 기간 이내에 인사청문회를 마치지 못하여 국회가 인사청문경과보고서를 송부하지 못한 경우에 대통령은 “10일 이내의 범위에서 기간을 정하여 인사청문경과보고서를 송부하여 줄 것을 국회에 요청”할 수 있고, 위 기간 이내에 인사청문경과보고서를 국회가 송부하지 아니한 경우에 대통령은 인사청문회 없이 임명권을 행사할 수 있습니다.

그러나 인사청문회 없는 인사권 행사는 대통령의 권한이지 의무는 아닙니다. 기일이 지났다고 하여 대통령이 인사청문회 없이 바로 공직자를 임명해야만 하는 것은 아닙니다. 다만, 국회가 인사청문회의 의지가 없을 때, 즉 인사청문회를 고의로 회피하거나 거부한다면, 대통령은 국회의 책임을 묻는 차원에서 인사청문회 기일이 지난 즉시 인사권을 행사할 수 있을 것입니다. 그러나 국회가 인사청문회에 대한 의지가 있으나 부득이한 사정으로 그 실시가 어려운 경우라면 국정 운영 상 특별한 사유가 없는 한 대통령은 며칠 더 기다릴 수 있어야 할 것입니다. 그러한 대통령의 인내는 곧 헌법과 법률 그리고 국회와 국민들에 대한 존중을 의미할 것입니다.

그러나 윤석열 대통령은 정부 구성에서 인사청문회를 계속 패싱하고 있습니다. 2022년 7월 11일 현재 국세청장, 사회부총리 겸 교육부장관, 합동참모본부의장 그리고 금융위원장 등 연이어 4명의 고위공직자를 인사청문회 없이 임명하였습니다. 국회가 원 구성을 하지 못하고, 청문보고서 제출 요구 시한을 지나쳤기 때문에 어쩔 수 없다고 합니다. 교육부 장관 임명의 경우에도 교육 수장 자리를 오래 비워둘 수 없기 때문이라는 이유를 댔습니다. 그러나 공교롭게도 교육부장관 임명 직후 여야의 원 구성 협상이 타결되었습니다. 하루 아니 한 나절만 더 기다렸어도 인사청문회 절차에 대하여도 합의될 수 있었을 것입니다.

교육부장관은 그 상징성과 중요성을 생각할 때, 시급함보다 신중함이 더 요구된다고 할 것입니다. 교육부장관은 한 국가의 정신을 대표하는 인물, 그 인물만으로 교육적 효과가 있어야 하며, 학생들은 물론 교사 사회에서도 존경받을 수 있는 인물이어야 할 것입니다. 또한 교육부 장관은 사회부총리를 겸합니다. 그리고 대통령 궐위 시 교육부장관은 국무총리, 기획재정부 장관에 이어서 제3순위 권한대행 후보자입니다. 

참고로 서양에서 헌법 원리를 최초로 정립한 플라톤도 교육 수장 인선에 대하여 각별하게 생각하였습니다. 아래 좀 길지만 플라톤의 <법률(Nomoi)>를 인용해 봅니다.

입법자는 아이들의 양육이 이차적인 것이나 부차적인 것이 되게 그냥 두어서는 안되고 맨 먼저 장차 이들을 보살필 사람을 잘 뽑는 일부터 시작해야만 합니다. 나라 안에 있는 사람들 중에서 모든 면에서 가장 훌륭한 사람, 그 사람이 감독자로 임명되도록 가능한 최선을 다해서 지시해야만 합니다. 협의회와 운영위원회[필자 주 : 이들 조직은 일종의 정부 행정 조직임]를 제외한 일체의 관직에 있는 사람들은 아폴론의 성전으로 가서 비밀투표를 하게 하는데, 각자가 호법관들[필자 주 : 호법원은 국가의 최고 입법, 집행 및 헌법 수호 기구이며 37명의 호법관으로 구성됩니다. 플라톤의 가상국가는 5040명의 시민의 규모로 상정되고 있음] 중에서도 누구든 교육과 관련해서 생기는 문제를 가장 훌륭하게 관할할 것으로 여겨지는 자에게 투표케 합니다. 최다수표를 얻게 된 자가 호법관들을 제외한 다른 관리들한테 심사를 받고서 5년간 관할케 합니다. 6년째에는 같은 방식으로 이 관직에 다른 사람을 선출합니다.(플라톤, <법률> 766a-c, 박종현 역, 서광사 제1판 2쇄, 2012, 432쪽)

플라톤도 교육 수장은 그 나라에서 가장 권위있고 존경받는 인물로 선정되어야 하며, 모든 국가 공직자들(행정부 공무원들은 제외)의 투표로 선출되어야 하고, 선출된 이후에는 다시 자격 심사를 받아야 한다고 말하고 있습니다...

윤석열 대통령은 교육부 장관의 위상을 어떻게 생각하고 있을까? 이전에 낙마한 김인철 후보자는 물론이고 새로 지명한 박순애 후보자도 과연 교육부장관의 걸맞는 인물인지는 매우 의심스럽습니다. 벌써 여러 의문이 제기되고 있으며, 그것을 넘어서는 덕목에 대한 정보는 희박할 따름입니다. 대통령은 그러한 교육부 장관 후보자를 국회 원구성 협상에 타결 직전에 인사청문 없이 신속하게 임명하였습니다.

정부 여당은 임명 후 사후 검증, 즉 이른바 사후 청문회를 약속하고 있습니다. 어떤 이는 국무위원 임명에서 인사청문회 결과에 구속되지 않기 때문에 사전적 청문회이든 사후적 청문회이든 차이가 없다고도 얘기합니다. 사실 국회는 일반 청문회를 운영할 권한이 있고, 그것을 인사청문회와 같이 실시할 수도 있을 것입니다. 그러나 그 청문회는 국회법상 공직후보자 임명을 위한 인사청문회는 아닙니다. 법적 성격이 다릅니다. 소위 사후 청문회는 인사청문회 관련 법의 구속을 받지 않습니다. 더욱이 이미 국무위원으로 임명된 사람을 사후 검증한다는 것이 얼마나 실효성이 있을지 의문입니다. 다만, 사후 청문회라도 정말 인사청문회 아니 그 이상으로 증인의 출석과 자료제출에서 엄격한 절차로 진행할 수 있다면, 만시지탄이나마 다행일 것입니다.

윤석열 대통령의 고위 공직자 인사청문회 패싱은 인사청문회 제도를 무력화시키고 있습니다. 이는 우리 민주헌정의 중요한 성과에 대한 무시이며, 대통령 인사 전횡이라는 과거로의 회귀를 의미하는 것이기도 합니다... 더욱이 사회부총리 겸 교육부 장관, 정부 내 대통령 국무총리 경제부총리 다음으로 서열이 높고, 또 대한민국의 지성과 덕성을 대표하여야 하는 교육부장관에 대한 졸속 임명은 스스로 우리 정부의 수준을 격하시키는 일이 아닌가 생각합니다.