비교행정 제3강 PPT 및 참고자료

[최영철]

비교행정 제3강

ComPA_03_2013.ppt

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제1장 공공행정의 비교연구 (후반부)

3. Problems of Comparison: 비교 연구의 문제점들

비교연구의 필요성을 인식하는 것은 체계적으로 비교하려는 노력에서 제기되는 문제를 극복하는 것 보다 훨씬 쉽다.

기본적인 딜레마는 국가행정체제를 비교하려면 행정이 정치체제 운영의 한 국면이라는 사실을 인식해야 한다. 비교행정학이 비교정치학의 연구와 밀접하게 연결되어 있으며, 모든 정치체제의 비교연구에 있어서의 최근 그리고 현재의 발전이 제공한 기초로부터 시작해야 한다는 사실이 피할 수 없는 딜레마이다.

지난 반세기 동안 비교정치학은 혁명적이라 할 만한 변천을 겪었다. 이러한 변천은 연구주제가 커버하는 범위의 극적인 확장과 제2차 세계대전 이전 공통적인 비교연구방법의 결정적인 거부의 결합에 의해 결과되었다. 서유럽과 북미의 몇몇 국가들, 그리고 기껏해야 영연방의 선택적인 회원국가들과 일본을 추가하는 정도의 나라들의 정치제도를 연구하는 것에 한정되었던 분야가 그 비교연구에서 세계무대에 등장한 추가의 잡다한 국가들의 비교연구를 고려해야 하는 절박한 필요성에 갑자기 직면하게 되었고, 숫자와 다양성의 문제가 생겼다. 유엔은 지금 180국의 회원국가를 거느리고 있고, 회원에서 배제되었던 나라들이 가입을 기다리거나, 가입을 원치 않는 다른 국가들이 또 있다. 게다가 이들 국가들은 영토, 인구, 안정성, 이념적 정향, 경제발전, 역사적 배경, 정부제도, 미래의 전망 그리고 다른 관련요인들이 서로 광범위하게 다르기 때문에 이들 국가의 다양성은 국가수 보다 더 복잡성을 띠고 있다. 비교정치학 연구자들은 그러한 복잡성에 대처할 수 있는 비교연구의 틀을 제공할 책임을 져야 한다.

아시아, 라틴 아메리카, 그리고 아프리카 국가들이 포함되어야 한다는 주장은 이들 국가들이 지구상 육지 면적의 63%를 점유하고 있으며, 세계인구의 75% 이상을 차지하고 있다는 사실의 인정을 의미한다. 이러한 통계적 수치는 제국주의와 식민주의가 쇠퇴하는 시대이며, 이들 나라의 국민들 사이에 "증대하는 기대의 혁명"(revolution of rising expectation)이 있으며, 경쟁하는 세계열강과 정치적인 이념간의 경쟁을 위해 그들이 공급하는 전쟁터라는 관점에서 특별한 의미가 있다. Ward와 Macridis가 표현한바와 같이 "비교정치학은 이러한 상황전개에 뒤떨어지지 않아야 하며, 이러한 신생 비서구 지역의 정치체제를 포함시키기 위해서는 관심과 준거의 틀을 확대하는 것이 중요해지고 있다. 이것이 말하기는 쉽지만 실제 행하기는 어렵다."

그럼에도 불구하고 그것들을 성취하는 수단에, 비록 완전하지는 않을 지라도, 상당한 합의와 함께 이러한 필요성에의 응답은 인상적이었다. 이들의 공통적 목표는 공동연구의 범위가 현존하는 모든 국가들을 포함할 수 있어야 하며, 비교 연구가 의미 있는 것이 되기 위해서는 일정한 가정이나 이론의 견지에서 정치적 자료를 수집하고 평가한 것을 기초로 비교 연구해야 한다. 그리고 비교연구를 위한 단순한 제도적 기초에 대한 대안이 발견되어야 한다.(p.7)


- 비교연구를 위한 핵심적인 개념을 定義하고 체계적인 검증을 위한 가설을 형성하려는
노력이 행해졌다.
(The efforts to define key concepts and formulate hypotheses for systematic testing)

- 정치체제(political system)의 定義

정치체제란 전체 사회를 구속하고 필요할 경우 합법적 물리적인 강제를 가하는 권위적인 결정(또는 분배적인 가치)을 산출하는 사회의 상호작용 체계이다.

"... a political system is now generally described as that system of interactions in a sosciety which produces authoritative decisions (or allocative values) that are binding on the society as a whole and are enforced by legitimate physical compulsion if necessary."

- political system에 대한 Gabriel Almond의 정의: "the legitimate, order-maintaining or transforming system in the society" 합법적인 질서를 유지하는 사회의 체제 또는 변형시키는 사회의 체제.

- political system에 대한 Ward와 Macridis의 정의: 정부는 이러한 결정이 합법적으로 확인, 제안, 작성, 집행되는 공식 조직.

- Herbert Kitschelt는 political regime으로 정의한다:
political regime은 규칙과 기본적인 정치자원의 분배인데, 이것에 따라 actors가 제한된 사회구성원에게 집합적인 결정을 부과하고 강제하는 것에 의해 권위를 행사한다.

Functionalism

Gabriel Almond가 비교연구를 위한 기능주의의 접근방법을 창안했다.
장점은 모든 종류의 정치체제를 비교 분석할 수 있는 이론적 틀의 구축을 시도했다는 점이나,

입법부, 정당, 행정부수반, 이익집단 등 전문화된 정치구조를 기초로 한 비교연구이나

비슷한 구조상의 특징이 다른 정치체제에서는 발견되지 않을 수 있으며

그 구조가 매우 다른 기능을 수행할 수 있기 때문에 유용성에 한계가 있다.

Gabriel Almond의 6가지 기능 분류

1) 이익표명(interest articulation)
2) 이익취합(interest aggregation)
3) 법규제정(rule making)
4) 법규의 적용(rule application)
5) 법규의 판결(rule adjudication)
6) 커뮤니케이션(communication)

Binder의 비판:

1) 서구 등 특정 정치체제나 문제의 비교연구에만 유용성.
2) 연구자의 이론적 가정에 대한 합의가 있을 때만 타당성: 암묵적인 서구적 편견의 개입가능성.
3) 기능의 분류와 선택에의 논리적, 경험적 근거가 희박. 제한된 수의 기능들이 정치체제를 구성한다는 가정에 문제.

Fred. W. Riggs의 비판:

1) 개발도상국가의 과도적 체제(transitional system)에는 부적당하고
선진국 정치체제 연구에 유용

2) 정치체제에의 투입이 규칙제정으로 결과되지 않고, 제정된 규칙 역시 종종 집행되지 않는다.
Riggs는 공식적 구조와 실제적 구조(formal and effective structures)를 구분하고

대안으로 자신의 프리즘적 모형(prismatic model)을 제안한다.

종속이론가들(dependency development theorists)의 비판:

1) 서구 자유자본주의사회의 정치체제를 선호하는 기본적인 철학적 편견이 바탕에 깔려있다.
2) Almond의 비교분석 도구가 선진산업사회의 이익을 위해 개발도상국가의 현상(status quo)을 정당화하고

유지시키는 데 이용된다.

신제도주의자들(Neo-institutionalists)에 의한 비판:

기능에 대한 강조에서 구조에 대한 관심을 증대시켜야 한다.


新제도주의(Neo-institutionalism)

“국가로 돌아가자”(return to the state)라는 문구는 이러한 적극적인 방향전환의 의미를 전달해 준다.

이렇게 제안된 방향은 비교정치학의 제도적인 연구에 대한 새로운 강조이다.

갑자기 많아지는 문헌과 더불어, 이러한 경향은 조직(기구)적인 발전에 의해서 입증된다.

조직(기구)적인 발전의 예로는 “진정한 국가 횡단적 기초에서 정부의 구조, 활동과 정책에 대한 연구를 조정하기 위하여”

스위스에 기반을 둔 국제 비교정부 연구소(the International Institute of Comparative Government)의 창립을 들 수 있다.

국제정치학회(International Political Science Association)는 정부의 구조 및 조직 연구위원회

(Research Committee on the Structure and Organization of Government)를 설립했는데,

同 위원회는 1988년 거버넌스(Governance: An International Journal of Policy and Administration)라는

새로운 계간지 출판을 시작했다.

국가 개념의 재생에는 공통된 테마가 있다. ‘국가’(state)라는 개념이 ‘사회’나 ‘정부’라는 두 개념으로부터 구분되어야 한다는 것이다.

국가와 사회는 불가피하게 함께 연결되어 있으나 구별되어야 한다. 마찬가지로 기성 정부(government)와 정부가 운용되기 위한

제도적인 장치보다 국가(state)는 더 포괄적이다. Fesler가 말하는 바와 같이 기본적으로 크고 작은 다양한 부분들이지만,

“활동하고, 특유한 가치를 가지고 있으며, 역사가 있고, 조직문화를 공유하며, 권력구조를 유지하는

상호 관계된 다섯 가지 특징을 공유하는 국가와 그 기구들을 강조한다. 주창자와 비판자 양자 모두 동의하는 바와 같이

국가의 이 개념은 주류 정치학자들(based on behavioralism, pluralism, and/or structural functionalism)과

신 맑스주의자들의 개념과 다르다. 국가주의운동에 별로 인상 받지 못한 Almond 조차 제도적 특히 행정적 역사

(institutional and administrative history)에 대한 관심을 이끌어 내었는데, 그는 이것이 모두 좋은 일이라는 것에 동의한다.

신제도주의의 또 하나의 측면은 신제도주의가 공익과 시민학(civil science)과 같은 전통적 개념과 결합된

규범적 문제에 대한 관심의 재생을 일어나게 했다는 것이다. 예컨대 Fesler는 지금까지

[논의 자체를 손상시키는 것으로 생각했던] 공익 신화의 재고를 환영한다. 공익이 이상이라는 것은 간단한 사실이다.

학자들에게 객관성은 불완전하게 달성되더라도 노력해야 될 것, 성과가 목표에 못미친다는 이유로 포기되어서는 안될 것인 것처럼,

공익은 행정가들에게 (추구해야 할) 이상이라고 그는 말한다. Robert H. Jackson은 “주권 국가내 그리고

주권 국가들간의 정치생활을 구성하고 지배하는 규칙의 연구”라고 정의된 시민학(civil science)에

재개돤 관심의 유익함을 주장해 왔다. 그는 아프리카, 아시아, 오세아니아, 중동, 라틴 아메리카

그리고 특히 동유럽을 포함하는 오늘날 모든 국가를 비교ㆍ분석하는 시민학(civil science)의 부활과 갱신의 필요성을 주장한다.

그는 시민과학(civil science)과 헤디가 주류 정치학이라고 부르는 사회과학(social science)을 구분한다.

그는 사회과학을 시민과학으로 대체하자고 주창하는 것이 아니라 양자 모두 같이 중요하고 서로 경쟁적이라기 보다는

보완적으로 관계된다고 본다.

헤디에게 신제도주의 문헌의 한 측면이 관심을 끄는 것은 사회 횡단적 비교에서 사용되는 ‘국가성’(stateness)의 개념이다.

1968년에 이미 J. P. Nettl은 서구 사회의 비교를 위해서 국가성이 다소 유용한 변수인데, 잘 개발된 국가 개념의 존재 여부가

이러한 사회에서 중요한 경험적 차이에 관계되고, 그 차이의 관계를 밝혀 준다고 주장했다.

좀 더 최근에 (정부의 권력과 권위의 범위와 정도를 지칭하는) 국가성(stateness) 정도의 아이디어는

국가성의 정도에 따라 네 가지 형태의 정체를 구분하고 그 정체에 맞는 관료제의 형태를 찾는 작업을 한

Metin Heper에 의해서 범 세계적으로 적용하여 왔다. (2장에서 신제도주의의 적용을 더 자세히 다룬다.)

신제도주의적 연구는 대부분 국가가 연구 초점으로서의 명확성과 유용성의 문제에 집중된 비판적 반응을

유발할 정도로 충분한 기간 동안 진행되어 왔다. 예컨대, Pye는 단일 현상으로서의 오래된(hoary) 유행이었던

18-19세기 국가(state)의 개념을 상기시킨다. 그리고 문화(culture)가 인간 삶의 대부분을 특징 지우는

다양성에 대한 평가를 유지하면서도 자세와 행태의 많은 차이를 범주(catogories)에 융합시키도록 하는 개념이라고 제안한다.

Mitchell은 국가 [개념]의 중요성과 모호성(elusiveness) 양자를 고려할 수 있다는 입장이다.

Jackman은 현대 민족 국가에서 정치적 능력(political capacity)의 연구에 집중하는 것이

최선의 열매를 맺을 것이라고 주장한다.

[국가적 행정체제를 비교 연구하는데 가장 요청되는 것은 전문화된 비교연구의 기초로서 정치체제의 행정부문을 골라내는 일이다.

이를 위해 전체 정치체제의 비교연구와 관계된 문제를 불가피하게 다루어야 한다.

기능적 접근방법에서 정치구조와 제도를 강조하는 비교연구로 대체하는 것이 지배적인 경향이다.

기능적 접근방법이 전체 정치체제 보다 적은 체제의 비교연구에 배타적이 되거나 선호되는 한,

행정의 비교연구에 문제가 제기된다. 학문적 연구분야로서의 (비서구의) 공공행정의 완전한 범위는

알몬드의 이론 틀과 같은 것으로는 서구 정치체제의 친근한 특정 제도의 비교 연구에서 보다

하나 또는 몇 개의 기능으로 덜 쉽게 밝혀지기 때문이다. 비서구 지역을 포함한 국가간 행정의

비교연구에 알몬드의 기능적 접근방법이 부적합하다.]


제2차 세계대전 후 비교행정연구의 전개

* 戰後 비교행정 대두 요인

1) 학문분야로서의 행정학 연구 영역이 확대되었다.
2) 전쟁 중, 그리고 전후 점령기간 동안 행정학자와 실무자들이 기술적인
행정원조 등을 통해 해외 행정경험이 증대했다.
3) 비교정치학의 수정주의 운동에 자극 받았다.
4) 1950년대, 1960년대 비교행정연구 문제에 대한 미국 국내, 외에 관심을 둔
연구자에게 연구 기회가 확대되었다.

* 비교행정연구 문헌의 분류 체계

1) 수정된 전통적인 영역 연구 (The modified traditional category)

(1) 행정조직, 인사행정, 재정학: 중앙과 일선 기관간의 관계; 공기업 행정; 규제행정; 행정통제;

보건, 교육, 복지, 농업등 각분야 연구
(2) 선진국 행정조직과 공무원제도의 기술적, 제도적 행정의 비교

2) 발전행정

발전행정 주창자들은 극적인 정치, 경제, 사회적 변환(transformations)이 관계된 국가에서

공공 정책 목표 달성을 위한 행정적 필요에 초점을 맞춘다.

(1) 발전(development)에 대한 Weidner의 개념: ‘발전(Development)이란 마음의 상태, 경향, 방향이다.

이는 고정된 목표라기 보다는 오히려, 특정 방향으로의 변화율(rate of change)이다.

발전행정의 연구는 발전을 최고율로 할 수 있는 조건, 그리고 그 조건하에서 발전을 달성할 수

있는 조건을 알아내는 것을 도울 수 있다고 주장한다.

“The study of development administration can help to identify the conditions

under which a maximum rate of development is saught and the conditions under which it has been obtained.”

그는 현존 비교연구 모형이 그 유용성에 한계가 있다고 지적하였는데, 그 이유로서 이 모형들이

“사회변화에 대한 부적절한 대비; 매우 부정확한 방법으로 현대 관료제의 성격을 그리고 있으며;

과도하게 종합적, 포괄적, 추상적이며; 추구할 목표에 관계되는 행정의 차이점을 고려하는 데 실패하였다”는 것이다.

그러므로 그는 발전행정을 별개의 연구 대상으로 채택할 것을 촉구했다. 연구의 최종 목표는

“다양한 행정상의 역할, 관행, 직제와 절차 등을 발전목표의 극대화와 관련시켜야 한다는 것이다. ...

연구의 관점에서 본다면, 궁극적인 종속변수는 발전목표 그 자체일 것이다.”라고 주장하였다.

(2) Waldo: 발전행정이 계속 주목을 받아온 이유는 행정수단을 행정목표에 의식적으로 관련시키며,

발전목표 달성을 추구하는 신생국가들이 직면한 행정적 적응문제를 신중하게 주시하기 때문이다.

Swerdlow는 빈곤한 국가는 서구와는 달리 행정부에 다른 역할(e.g. 적극적 역할)을 부여하는

특징적 경향이 있다고 말한다. 이러한 특징들과 행정부의 확대되고 강조된 역할이 경제성장에

영향을 미치고, 행정가의 활동을 매우 다르게 하는 경향이 있다. 그러한 차이점이 있는 나라의 행정을

발전행정이라 부를 수 있다.

Waldo의 모델에 대한 정의: Waldo에 의하면 모형(model)이란 단어는 “데이터를 분류하고,

현실을 기술하며, 그것에 대한 가설을 설정하는 개념이나 관계된 개념의 클러스터들을

개발하고 정의하는 의식적인 시도”(“the conscious attempt to develop and define concepts,

or clusters of related concepts, useful in classifying data, describing reality and (or) hypothesizing about it.”)를 의미한다.

(3) Presthus: 비교정치학의 연구모형을 광범하고 범 문화적, 전체 포괄적인 모형과 중범위 모형, 두 가지로 분류하였다.

(4) Riggs: 구조-기능 분석의 여러 가지 개념에 의존한 프리즘적 사회이론 주창.

(5) Dorsey의 균형이론(information-energy model: 정보 에너지 모형)

* Waldo의 모델 선택 요건: 행정을 연구하고 정교하게 다루기 위해서는 그 구조가 조잡하거나 서투르지 않게

모든 행정 현상을 포함할 수 있도록 광범위해야 한다. 광범위한 모형과 검증된 자료간에 갭(gap)이 있기 때문에

중범위이론(middle-range theory)의 필요성이 강조된다. “현실의 적은 부분을 떼어내어 이것을 집중적으로 연구하라.”
Waldo에 의하면, 중범위이론으로서의 관료제 모델의 이점은 역사와 문화를 포괄하는 큰 틀이며, 관료제를 중요한

사회적 변수와 관련시킬 수 있다. 또한, 관료제의 중요한 구조ㆍ기능적인 특징에 관심을 집중시킬 수 있다는 것이다.

* Riggs: 비교행정의 3가지 경향

1) 규범적 연구에서 경험적, 처방적 연구로
2) 개별사례연구에서 일반이론 수립, 모형개발 노력(Model-building)
3) 비생태적 연구에서 생태적 연구로