미국은 단순히 조선업만 해외에 위탁한 것이 아니다. 수요까지 해외에 위탁한 것이다.

[이매진]

미국은 단순히 조선업만 해외에 위탁한 것이 아니다. 수요까지 해외에 위탁한 것이다.

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The United States Did Not Just Outsource Shipbuilding. It Outsourced Demand.

워싱턴주 키트삽-브레머튼 해군기지에 정박 중인 USS 로널드 레이건(CVN 76) 함상에서 퍼젯 사운드 해군 조선소 작업자 트로이 우드가 탄소 섬유 아크 방향타 접근 패치를 부착하고 있다. (미 해군 사진: 크리스티안 곤잘레스)

미국의 화물 수요가 국내가 아닌 전 세계에서 해상 운송 역량을 구축하고 있는 이유는 무엇일까요?

브루스 킴브렐 (정책 칼럼) 저는 지난주 메릴랜드주 게일로드 호텔에서 열린 해양·항공·우주 컨퍼런스에 참석하여 미국 조선업에 대한 논의를 경청했습니다.

패널 토론 전반에 걸쳐 공통된 주제는 효율성과 생산량 증대였습니다. 맥킨지앤컴퍼니는 행사 기간 동안 조선업 보고서를 발표하며 기존 조선소에서 비용, 생산량, 성능을 최대한 끌어내는 것의 중요성을 강조했습니다. 제이미 포고 제독이 주도한 패널 토론을 비롯한 다른 세션에서는 파트너십, 동맹 역량, 글로벌 시스템 내에서의 운영 등이 논의되었습니다.

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영상 음소거됨

이러한 대화들을 종합해 보면, 모두 같은 방향을 가리키고 있었습니다. 최우선 과제는 분명했습니다. 기존 시스템을 더욱 효율적이고, 탄력적이며, 정부의 요구에 더욱 신속하게 대응할 수 있도록 만드는 것이었습니다.

하지만 뭔가 부족했다.

대화는 시스템이 이미 가동된 후 어떻게 작동하는지에 초점을 맞췄습니다. 시스템의 성장 여부를 결정하는 요인에 대해서는 훨씬 적은 시간을 할애했습니다. 효율성은 기존 용량을 확장할 수 있지만, 애초에 얼마나 많은 용량이 존재하는지를 결정할 수는 없습니다.

그러한 구분이 중요한 이유는 그것이 출발점이 다르다는 것을 보여주기 때문입니다. 즉, 하류 최적화가 아닌 상류의 결정에 의해 형성된 출발점입니다.

상업적 수요부터 시작하세요

수요일 오전, 교통연구소의 사라 푸엔타스가 사회를 맡은 한 패널 토론이 특히 돋보였던 이유는 바로 그 때문입니다. 토론은 시스템의 성능보다는 시스템을 실제로 움직이는 원동력에 초점을 맞추었습니다.

스티븐 카멜 해양 청장 과 로버트 앤드류스 국가 안보회의 국장 은 간단하지만 종종 간과되는 점을 지적했습니다. 조선소, 인력 양성 시스템, 산업 정책에 앞서 시스템은 수요에서 시작된다는 것입니다.

화물은 시스템을 통해 이동하는 수요의 물리적 표현이며, 이러한 수요의 대부분은 민간 기업이 화물 이동 방식에 대해 매일 내리는 결정에 의해 상업적으로 창출됩니다.

이 과정은 간단합니다. 화물 수요가 운송업체 선정에 영향을 미치고, 운송업체 선정은 선대 투자로 이어지며, 선대 투자는 조선업을 활성화시키고, 조선업은 산업 생산 능력이 어디에 집중될지를 결정합니다. 현재 조선업은 중국, 한국, 일본이 전 세계 조선 생산량의 약 90%를 차지하는 동아시아에 집중 되어 있습니다 .

간단히 말해서, 수요가 안정적이면 선박은 계속 사용되고, 기업은 투자하며, 더 많은 선박이 건조됩니다. 이 논리가 맞다면, 조선업은 시작점이 아니라 결과입니다.

수요만으로 충분할까요?

논의가 진행되던 바로 그 시점에, 근처에 있던 조선업계 관계자가 조용히 미국 국적선에 대한 수요가 있다고 해서 항공모함들이 미국에서 배를 건조한다는 의미는 아니라고 지적했다.

그 지적은 문제의 핵심을 꿰뚫고 있습니다. 수요 포착이란 경제 전체의 총수요를 의미하는 것이 아니라, 그 수요가 어디로 향하고 궁극적으로 산업 생산 능력으로 전환되는지를 나타내는 것입니다.

상업적 수요는 선박 생산을 촉진하지만, 선박 건조 장소를 결정하는 것은 아닙니다. 해운 회사는 국내 조선소에 투자하는 것보다 해외에서 건조된 선박을 도입하는 것이 국제 무역에 필요한 미국 국적 선박 수요를 충족하는 데 더 유리할 수 있는데, 이는 세계 조선 산업의 구조적 차이를 반영합니다.

이는 수요가 시스템을 시작하지만, 그 영향이 어디에 축적될지는 결정하지 않는다는 것을 의미합니다. 그 결과는 누가 화물을 운송하고 그 운송 능력이 어디에서 확보되는지에 달려 있습니다.

이는 보다 정확한 결론으로 ​​이어집니다.

미국에는 수요가 부족한 것이 아닙니다. 미국은 국내 역량을 강화하는 방향으로 그 수요를 일관되게 유도할 능력이 부족한 것입니다.

두 가지 수요 시스템, 단 하나의 규모

수요가 어떻게 발생하는지 살펴보면 문제의 본질이 더욱 명확해집니다.

정부의 수요는 화물 우선권 요건 , 해양 안보 프로그램 과 같은 정책 , 그리고 해군 함정 건조 예산 등 을 통해 의도적으로 조성됩니다. 이러한 유형의 수요는 국가 안보 목표 달성을 위해 마련된 것입니다.

하지만 규모가 제한적입니다.

정부 수요는 수십억 달러 규모입니다. 반면 전 세계 해상 무역에서 발생하는 상업적 수요는 연간 수조 달러에 달하는 훨씬 더 큰 규모 입니다. 비교적 정부 수요는 공급 능력을 일정 수준 유지할 수 있지만, 이처럼 광범위한 글로벌 상업적 수요만이 시장 규모를 확대할 수 있습니다.

정부 정책 수단은 수익성에 영향을 미치지만, 대규모 상업적 수요 배분 방식을 근본적으로 바꾸지는 못합니다. 그 결과, 국가 안보를 위한 시스템과 해양 설비 건설 위치를 최종적으로 결정하는 시스템, 이렇게 두 가지 시스템이 공존하게 됩니다.

전 세계적인 수요와 미국 내 상업적 수요는 기업 차원의 의사 결정, 즉 계약, 운송업체 선정, 경로 설정 및 조달을 통해 배분됩니다. 이러한 결정은 비용, 속도 및 유연성과 같은 경제적 논리를 따릅니다. 보안, 복원력 및 통제는 일상적인 의사 결정에 고르게 반영되지 않으며, 상황이 악화될 때에만 고려되는 경향이 있습니다.

결과적으로 화물은 이용 가능한 가장 효율적인 경로로 이동합니다. 시간이 흐르면서 이러한 결정은 수요가 어디에서 포착되고 선대, 조선 시설 및 인력 역량이 어디에 집중되는지를 결정합니다. 

요약하자면, 시장은 일반적으로 전 세계적으로 배분되는 경향이 있는 반면, 생산 능력은 수요가 꾸준히 충족되는 곳에 집중됩니다.

이점의 환상

그러한 관점에서 보면 불균형이 더욱 쉽게 드러납니다.

미국은 여전히 ​​세계 최대 시장입니다. 전 세계 무역의 상당 부분은 미국 소비에 의해 주도되지만, 그 수요는 주로 해외 조선소에서 건조된 외국 선박을 통해 이루어집니다.

안정적인 상황에서 미국의 소비자 시장은 시장 규모, 재정적 영향력, 글로벌 통합을 통해 상당한 영향력을 행사할 수 있습니다. 필요할 때 자본을 투입하여 해운망을 확보할 수도 있습니다.

하지만 접근이 곧 통제는 아닙니다. 시스템은 작동하는 것처럼 보입니다. 상품이 이동하고, 용량도 충분합니다. 바로 그것이 착각을 불러일으키는 것입니다.

압박 속에서 환상은 깨진다

그러한 착각은 시스템이 스트레스를 받을 때 드러납니다.

최근 발생한 여러 혼란들, 즉 팬 데믹 부터 홍해 공격 , 수에즈 운하 및 파나마 운하 의 제약에 이르기까지 일관된 패턴이 나타납니다. 시스템은 계속 작동하지만, 여유는 줄어들고 마진은 좁아지며 변동성은 커졌습니다.

화물의 이동은 멈추지 않지만, 경로가 변경되거나 지연되고 가격이 재조정됩니다. 접근은 조건부로 이루어집니다. 이러한 순간에는 시스템이 수요에 의해서만 좌우되는 것이 아니라, 용량 통제 에 의해서도 좌우됩니다 . 시스템은 압박을 받을 때 실패하는 것이 아니라, 그 계층 구조를 드러냅니다.

역량이 통제를 보장하는 것은 아니지만, 역량이 없다면 결과는 타인의 조건에 따라 협상된 접근으로 제한될 수밖에 없습니다. 이러한 역량의 상당 부분이 미국 외부에 있기 때문에 통제권 또한 함께 이동합니다.

수출 수요, 수입 의존도

이 취약점은 일시적인 것이 아닙니다. 수요가 적용되는 방식을 통해 시간이 지남에 따라 누적되는 것입니다.

미국 기업들은 매일 엄청난 양의 화물을 글로벌 해운 네트워크를 통해 운송합니다. 이러한 흐름은 계약 체결, 운송업체 선정, 항로 설정, 선대 확보 등 구체적인 의사 결정의 결과입니다.

그러한 결정들은 합리적입니다. 기존 시스템 내에서 비용, 속도 및 신뢰성을 최적화하기 위한 것입니다. 하지만 규모가 커지면 이러한 결정들은 용량이 어디에 개발되고 누가 그것을 통제할지를 결정하게 됩니다.

대형 미국 소매업체나 제조업체가 글로벌 운송업체와 다년간 계약을 체결한다고 가정해 보겠습니다. 이러한 결정은 합리적입니다. 해당 운송업체는 더 저렴한 비용, 통합 물류, 그리고 안정적인 글로벌 네트워크를 제공하기 때문입니다. 하지만 이 계약은 단순히 상품 운송 이상의 의미를 지닙니다.

이는 해당 항공사의 함대 확장을 지원하고, 간접적으로는 해당 항공사에 선박을 공급하는 조선소에도 자금을 지원합니다. 이러한 결정은 여러 산업 분야에 걸쳐 시간이 흐르면서 반복되며, 미국의 수요를 해외 해운 시스템으로 집중시켜 해외 시스템의 규모의 경제와 비용 우위를 강화합니다. 개별적인 합리적인 조달 결정들이 모여 시스템 차원의 생산 능력 집중을 초래하는 것입니다.

이러한 관점에서 보면, 화물은 단순한 이동이 아니라 신호입니다. 그 신호가 포착되는 지점이 해당 수요의 경제적, 산업적 영향이 축적되는 지점을 결정합니다.

오늘날 미국의 수요는 대부분 미국 외 지역에서 충당되고 있습니다.

미국의 위대한 해양 협약

이러한 패턴은 사실상의 해상 거래를 만들어냈습니다. 미국은 시스템을 유지하는 수요를 제공하는 동시에 시스템이 제대로 기능할 수 있도록 하는 안보의 상당 부분을 책임집니다. 그 대가로 미국은 효율성, 규모의 경제, 그리고 저렴한 운송 비용이라는 이점을 누립니다.

하지만 이 시스템은 수요, 안보 제공, 역량 개발이 서로 조화를 이루도록 보장하지 않습니다. 효율성을 중시할 뿐, 통제력을 유지시켜주지는 않습니다.

전략적 제약으로서의 의존성

문제는 일시적인 혼란이 아니라 구조적인 의존성입니다. 시장은 경제적 결정과 전략적 결과를 분리하지 않고, 오히려 연결합니다.

개별 기업들은 비용과 효율성에 대해 합리적인 결정을 내립니다. 하지만 규모가 커지면 이러한 결정들은 해양 시스템 자체의 구조를 형성하게 됩니다.

그 결과는 가격 책정이 불가능한 국가적 위험으로 이어진다 . 

시장은 일반적으로 혼란이 발생한 후에 그 영향을 가격에 반영하는 경향이 있으며, 그 전에 반영하지는 않습니다. 시간이 흐르면서 이는 악순환을 초래합니다. 즉, 미국의 수요는 미국 외 지역에서 해상 운송 역량을 지속적으로 구축하게 되고, 접근성, 유연성 및 통제 측면에서 외부 시스템에 대한 의존도가 높아집니다.

수요와 공급의 조화

미국은 수요가 부족한 것이 아닙니다. 문제는 그 수요를 국내 해상 수송 능력 구축에 도움이 되는 방향으로 유도하는 데 어려움을 겪고 있다는 것입니다. 미국은 자국의 수요가 다른 곳에서 수송 능력을 구축하도록 내버려 둘 수도 있고, 아니면 자국의 해상 수송 시스템 내에서 수요의 일부를 확보하기 시작할 수도 있습니다. 이는 세계 시장을 포기하라는 의미가 아닙니다. 수요가 어떻게 배분되느냐에 따라 수송 능력이 어디에 개발될지가 결정된다는 점을 인식하는 것이 중요합니다.

실제로 이는 미국 상업 화물 수요의 일부를 어떻게 운송할지에 대해 정부와 업계 간의 더욱 긴밀한 협력을 의미합니다. 장기 계약, 전용 항로 또는 미국 국적, 미국산, 미국 연계 선박의 의도적인 활용 등이 그 예입니다.

올해 해양·항공·우주 컨퍼런스 패널 토론을 통해 저는 다음과 같은 단순한 진실을 깨달았습니다. 조선 능력은 활용도에 따라 결정되고, 활용도는 장기 화물 계약이 체결되는 곳에 따라 결정된다는 것입니다. 시장은 작동하지만, 시장만으로는 수요와 통제가 항상 같은 곳에 유지되도록 보장할 수는 없습니다. 

브루스 킴브렐 사령관 은 유럽, 아프리카, 중동, 아시아 등지에서 복무한 해군 장교입니다. 그는 미 항공모함 전단 및 원정타격단 소속으로 활동했습니다. 이전에는 백악관 국가안보회의에서 국장으로 근무했으며, 해군참모총장실과 해군장관실에서 전략적 해양 계획을 지원하는 업무를 담당했습니다. 또한 플로리다주 제6선거구의 마이클 월츠 하원의원 사무실에서 국가 안보 및 국방 담당 보좌관으로 근무 했습니다  .

본문에 표현된 견해는 저자의 개인적인 견해이며, 미 해군, 국방부 또는 미 정부의 공식 정책이나 입장을 반영하는 것은 아닙니다.