국회의원과 국회 법제사법위원회 위원장 등 간의 권한쟁의

[프라임법학원]

【판시사항】

가. 피청구인 국회 법제사법위원회(이하 ‘법사위’라 한다) 위원장이 2022. 4. 27. 제395회 국회(임시회) 제4차 법제사법위원회 전체회의에서 검찰청법 일부개정법률안(대안)과 형사소송법 일부개정법률안(대안)(이하 ‘이 사건 개정법률안’이라 한다)을 법사위 법률안으로 각 가결선포한 행위(이하 ‘피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위’라 한다)가 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하였는지 여부(적극)

나. 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위가 무효인지 여부(소극)

다. 피청구인 국회의장이 2022. 4. 30. 제396회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 이 사건 검찰청법 수정안(의안번호 2115408)을 가결선포한 행위와 2022. 5. 3. 제397회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 이 사건 형사소송법 수정안(의안번호 2115407)(이하 위 두 수정안을 합하여 ‘이 사건 수정안’이라 한다)을 가결선포한 행위(이하 ‘피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위’라 한다)가 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하였는지 여부(소극)

라. 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위가 무효인지 여부(소극)

【결정요지】

가. (1) 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 인용의견

헌법상 다수결원칙은 다수에 의한 의사결정 이전에 합리적인 토론과 상호 설득의 과정에서 의사의 내용이 변동되거나 조정될 수 있음을 전제로 하며, 이를 위해 의원들에게 실질적이고 자유로운 토론의 기회가 부여되어 있을 것을 요구한다.

특히, 헌법 제49조 후문에서는 “가부동수인 때에는 부결된 것으로 본다.”라고 규정하여 우리 헌법상 국회 내 회의의 의결정족수 충족에 있어 회의의 주재자가 다른 구성원과 동등한 지위의 표결권을 넘어서는 결정권을 갖지 못하도록 하고 있다. 이는 국회 내 의결 절차에서 회의 주재자의 중립적 지위를 엄격하게 요구하는 것이다.

또한, 국회의 의사절차를 의안에 대한 실질적 토론 및 이에 기초한 표결을 보장하지 않는 방식으로 형성한다면, 헌법상 다수결의 원칙에 반하게 되어 국회의 자율권의 한계를 벗어난다고 할 것이다.

민형배 위원의 탈당 과정과 피청구인 법사위 위원장의 조정위원 선임과정 및 법사위 위원 구성 등의 사정을 살펴보면, 민형배 위원은 법사위에서 조정위원회가 구성될 경우 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임되어 더불어민주당(이하 ‘민주당’이라 한다) 소속 조정위원들과 함께 조정위원회의 의결정족수를 충족시킬 의도로 민주당과 협의하여 민주당을 탈당하였고, 같은 당 소속으로 민형배 위원과 함께 그 교섭단체 대표의원이 발의한 법률안에 찬성자로 참여하였던 피청구인 법사위 위원장은 이러한 사정을 알고도 검사의 수사권을 폐지 또는 축소하는 내용의 입법이 민주당의 당론에 따라 신속하게 추진될 수 있도록 하기 위해 민형배 위원을 조정위원으로 선임한 것임을 합리적으로 추단할 수 있다.

피청구인 법사위 위원장은 위와 같이 회의의 주재자로서의 중립적인 지위에서 벗어나 그 위원회 활동의 일부인 조정위원회에 관하여 미리 가결의 조건을 만들어 두었고, 조정위원회에서 축조심사 및 질의‧토론이 모두 생략되어 실질적인 조정심사 없이 의결된 조정안에 대하여, 법사위 전체회의에서도 심사보고나 실질적인 토론의 기회를 부여하지 않은 채 그 조정안의 내용 그대로 이 사건 개정법률안의 가결을 선포한 것이다.

이는 제1교섭단체 소속 조정위원 수와 그렇지 않은 조정위원 수를 동수로 구성하도록 한 국회법 제57조의2 제4항을 위반한 것이고, 제1교섭단체인 민주당 소속 조정위원 3명과 민형배 위원만으로 재적 조정위원 6명의 3분의 2인 4명이 충족되도록 함으로써 국회 내 다수세력의 일방적 입법 시도를 저지할 수 있도록 의결정족수를 규정한 국회법 제57조의2 제6항의 기능을 형해화한 것이며, 위원회의 안건심사절차에 관하여 규정한 국회법 제58조도 위반한 것이다. 그뿐만 아니라 피청구인 법사위 위원장은 이를 통해 회의 주재자의 중립적인 지위에서 벗어나 법사위 법안심사에서의 실질적인 토론의 기회를 형해화하였다는 점에서 헌법 제49조도 위반하였다.

따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해한 것이다.

(2) 재판관 이미선의 인용의견

민형배 위원의 탈당 경위 등을 종합하면, 민형배 위원은 개정법률안 원안들의 4월 임시국회 처리를 위하여 양향자 위원 대신 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임될 목적으로 민주당을 탈당하였고, 피청구인 법사위 위원장은 같은 민주당 소속으로 이러한 민형배 위원의 탈당 경위를 충분히 알 수 있었음에도 민형배 위원을 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임하였음을 인정할 수 있다.

이는 제1교섭단체 소속 조정위원과 그 밖의 조정위원을 3:3 동수가 아닌 사실상 의결정족수를 충족시킬 수 있는 4:2가 되도록 하여 실질적인 조정심사 없이도 조정안 가결이 이루어지도록 한 것이므로, 제1교섭단체 소속 조정위원의 수와 그렇지 않은 조정위원의 수를 동수로 구성하여 대화와 타협을 통해 조정안 의결이 이루어지도록 한 국회법 제57조의2 제4항 및 제6항과 조정위원회 심사 시 축조심사와 토론을 거치도록 한 국회법 제57조의2 제10항, 제57조 제8항 및 제58조 제1항을 위반한 것이다.

또한, 피청구인 법사위 위원장은 제4차 법사위 전체회의에서 이 사건 개정법률안에 대하여 어떠한 조치도 취하지 않은 채 토론 등의 절차를 모두 생략하고 표결을 진행하여 위원회의 심사절차를 정한 국회법 제58조 제1항도 위반하였다.

따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위로 청구인들의 법률안 심의․표결권이 침해되었다고 봄이 타당하다.

나. (1) 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 기각의견

피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 아래 피청구인 법사위 위원장의 권한침해확인청구 기각의견(가.에 대한 반대의견)에서 밝힌 바와 같이 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하지 않았으므로, 그 침해를 전제로 하는 무효확인청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

(2) 재판관 이미선의 기각의견

헌법재판소법 제61조와 제66조는 권한쟁의심판사건에서 권한침해확인에서 나아가 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인하는 것에 대하여는 헌법재판소에게 그의 재량에 따른 부가적인 심판 가능성을 부여하고 있을 뿐이다. 따라서 국가기관 상호간의 권한쟁의심판 결과 드러난 위헌‧위법 상태를 제거함에 있어 피청구인인 국가기관에 여러 가지 정치적 형성의 여지가 있는 경우, 헌법재판소로서는 피청구인의 정치적 형성권을 존중하여야 하므로 원칙적으로 처분의 권한 침해만을 확인하고 권한 침해로 야기된 위헌‧위법 상태의 시정은 피청구인에게 맡겨두는 것이 바람직하며, 재량적 판단에 의한 무효확인 또는 취소를 통하여 피청구인의 처분의 효력을 직접 결정하는 것은 권한질서의 회복을 위하여 헌법적으로 요청되는 예외적인 경우에 한정되어야 한다.

특히 국회의원이 국회에서의 입법관련 처분의 하자로 인하여 심의‧표결권을 침해받았음을 다투는 권한쟁의심판의 경우, 사법기관으로서 사법본질상의 한계에 구속되는 헌법재판소는 대의민주주의와 권력분립을 원칙으로 하는 헌법질서 아래에서 국민의 대표기관이자 정치적 헌법기관인 국회가 가지는 자율권과 정치적 형성권을 최대한 존중하여야 한다. 따라서 헌법재판소는 원칙적으로 처분의 권한 침해만을 확인하고, 권한 침해로 인하여 야기된 위헌‧위법 상태의 시정은 피청구인에게 맡겨두는 것이 합당하다. 다만, 그 처분에 의회주의의 이념에 입각한 국회의 기능을 형해화할 정도의 중대한 헌법 위반이 있고, 국회의 정치적 형성권을 존중할 필요가 없거나 국회에 다른 정치적 형성방법을 기대할 수 없는 경우에는 예외적으로 헌법질서의 회복을 위하여 헌법재판소가 취소‧무효확인 결정을 부가적으로 선언함으로써 직접 처분의 효력을 소멸시킬 수 있다고 할 것이다.

피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하였으나, 이 사건 개정법률안에 대해서는 이 사건 조정위원회가 열리기에 앞서 이미 법사위 소위원회에서 청구인들이 출석한 가운데 위원들의 토론과 정부측 및 법원측 참석자의 의견 진술, 축조심사 등이 이루어지는 등 실질적인 심사가 이루어졌다. 또한 이 사건 개정법률안은 ‘국회의장 여야 합의문’을 토대로 민주당이 마련한 개정안에 기초한 것으로, ‘국회의장 여야 합의문’은 밀실에서 이루어진 것이 아니라 각 당의 의원총회를 거쳐 작성된 것이고, 법사1소위에서는 위 합의문을 토대로 각 당이 마련한 개정안에 대해 심사가 진행되었으며, 청구인들은 그 심사 과정에서 각 개정안에 대한 의견을 진술하는 등 실질적인 토론이 이루어졌다.

이상의 사정을 종합하면, 청구인들이 비록 이 사건 조정위원회의 의결 과정과 제4차 법사위 전체

회의 표결 과정에서 심의‧표결권을 침해받기는 하였으나, 법사위 법안 심사과정에서 전혀 심의‧표결권을 행사할 수 없는 등 의회주의 이념에 입각한 국회의 기능이 형해화될 정도의 중대한 헌법 위반이 있었다고 보기 어렵다.

또한 국회법이 위원회 중심주의를 택하고 있으나, 위원회의 역할은 국회의 예비적 심사기관으로서 본회의에 판단자료를 제공하는 데 있으므로, 헌법재판소가 위원회 단계에서 이루어진 의결의 하자만을 기준으로 국회의 정치적 형성권을 존중할 필요가 없다거나 다른 정치적 형성방법을 기대할 수 없다고 평가하는 것은 적절하지 아니하다.

따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하였다고 확인한 이상, 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위에 대한 무효확인청구는 국회의 정치적 형성권을 존중하여 기각하여야 한다.

다. (1) 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 기각의견

피청구인 국회의장은 교섭단체 대표의원과 협의한 뒤 이 사건 검찰청법 개정법률안을 본회의에 상정하였으므로, 국회법 제93조의2를 위반하였다고 볼 수 없다.

또한 헌법과 국회법에서 임시회 회기, 특히 회기의 하한에 관한 규정을 두고 있지 않으므로, 회기를 본회의가 개회된 당일로 종료되도록 하거나 단 하루로 정하였다 하더라도 헌법과 국회법을 위반한 회기로 볼 수 없다. 따라서 피청구인 국회의장이 무제한토론이 신청된 본회의 당일로 회기가 종료되거나 당일 하루만 회기로 정하는 회기결정의 건을 가결선포하였다고 하더라도 무제한토론권한을 침해한 것이라고 보기 어렵다.

이 사건 수정안은 이미 법사위에서 논의되었던 사항이 포함된 것이므로, 그 원안과의 직접관련성이 인정되는 적법한 수정동의이다.

이처럼 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 헌법 및 국회법을 위반하였다고 볼 수 없으므로, 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하였다고 보기 어렵다.

(2) 재판관 이미선의 기각의견

위 다. (1)의 기각의견과 같으므로, 해당 부분을 원용하고 아래의 내용만 추가한다.

청구인들이 법사위 법안심사과정에서 법률안 심의․표결권을 침해받았으나 본회의에서 위원회 심사보고와 수정안 제안설명, 무제한토론 등 적법하게 의사절차가 진행되어 자유로운 토론의 기회를 보장받은 이상, 법사위에서의 절차상 하자만으로 본회의에서도 법률안 심의․표결권을 침해받았다고 보기 어렵다.

라. 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 기각의견 및 재판관 이미선의 기각의견

피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하지 않았으므로, 그 침해를 전제로 하는 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위에 대한 무효확인청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

가. 피청구인 국회 법제사법위원회(이하 ‘법사위’라 한다) 위원장이 2022. 4. 27. 제395회 국회(임시회) 제4차 법제사법위원회 전체회의에서 검찰청법 일부개정법률안(대안)과 형사소송법 일부개정법률안(대안)(이하 ‘이 사건 개정법률안’이라 한다)을 법사위 법률안으로 각 가결선포한 행위(이하 ‘피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위’라 한다)가 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하였는지 여부(적극)

나. 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위가 무효인지 여부(소극)

다. 피청구인 국회의장이 2022. 4. 30. 제396회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 이 사건 검찰청법 수정안(의안번호 2115408)을 가결선포한 행위와 2022. 5. 3. 제397회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 이 사건 형사소송법 수정안(의안번호 2115407)(이하 위 두 수정안을 합하여 ‘이 사건 수정안’이라 한다)을 가결선포한 행위(이하 ‘피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위’라 한다)가 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하였는지 여부(소극)

라. 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위가 무효인지 여부(소극)

【결정요지】

가. (1) 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 인용의견

헌법상 다수결원칙은 다수에 의한 의사결정 이전에 합리적인 토론과 상호 설득의 과정에서 의사의 내용이 변동되거나 조정될 수 있음을 전제로 하며, 이를 위해 의원들에게 실질적이고 자유로운 토론의 기회가 부여되어 있을 것을 요구한다.

특히, 헌법 제49조 후문에서는 “가부동수인 때에는 부결된 것으로 본다.”라고 규정하여 우리 헌법상 국회 내 회의의 의결정족수 충족에 있어 회의의 주재자가 다른 구성원과 동등한 지위의 표결권을 넘어서는 결정권을 갖지 못하도록 하고 있다. 이는 국회 내 의결 절차에서 회의 주재자의 중립적 지위를 엄격하게 요구하는 것이다.

또한, 국회의 의사절차를 의안에 대한 실질적 토론 및 이에 기초한 표결을 보장하지 않는 방식으로 형성한다면, 헌법상 다수결의 원칙에 반하게 되어 국회의 자율권의 한계를 벗어난다고 할 것이다.

민형배 위원의 탈당 과정과 피청구인 법사위 위원장의 조정위원 선임과정 및 법사위 위원 구성 등의 사정을 살펴보면, 민형배 위원은 법사위에서 조정위원회가 구성될 경우 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임되어 더불어민주당(이하 ‘민주당’이라 한다) 소속 조정위원들과 함께 조정위원회의 의결정족수를 충족시킬 의도로 민주당과 협의하여 민주당을 탈당하였고, 같은 당 소속으로 민형배 위원과 함께 그 교섭단체 대표의원이 발의한 법률안에 찬성자로 참여하였던 피청구인 법사위 위원장은 이러한 사정을 알고도 검사의 수사권을 폐지 또는 축소하는 내용의 입법이 민주당의 당론에 따라 신속하게 추진될 수 있도록 하기 위해 민형배 위원을 조정위원으로 선임한 것임을 합리적으로 추단할 수 있다.

피청구인 법사위 위원장은 위와 같이 회의의 주재자로서의 중립적인 지위에서 벗어나 그 위원회 활동의 일부인 조정위원회에 관하여 미리 가결의 조건을 만들어 두었고, 조정위원회에서 축조심사 및 질의‧토론이 모두 생략되어 실질적인 조정심사 없이 의결된 조정안에 대하여, 법사위 전체회의에서도 심사보고나 실질적인 토론의 기회를 부여하지 않은 채 그 조정안의 내용 그대로 이 사건 개정법률안의 가결을 선포한 것이다.

이는 제1교섭단체 소속 조정위원 수와 그렇지 않은 조정위원 수를 동수로 구성하도록 한 국회법 제57조의2 제4항을 위반한 것이고, 제1교섭단체인 민주당 소속 조정위원 3명과 민형배 위원만으로 재적 조정위원 6명의 3분의 2인 4명이 충족되도록 함으로써 국회 내 다수세력의 일방적 입법 시도를 저지할 수 있도록 의결정족수를 규정한 국회법 제57조의2 제6항의 기능을 형해화한 것이며, 위원회의 안건심사절차에 관하여 규정한 국회법 제58조도 위반한 것이다. 그뿐만 아니라 피청구인 법사위 위원장은 이를 통해 회의 주재자의 중립적인 지위에서 벗어나 법사위 법안심사에서의 실질적인 토론의 기회를 형해화하였다는 점에서 헌법 제49조도 위반하였다.

따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해한 것이다.

(2) 재판관 이미선의 인용의견

민형배 위원의 탈당 경위 등을 종합하면, 민형배 위원은 개정법률안 원안들의 4월 임시국회 처리를 위하여 양향자 위원 대신 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임될 목적으로 민주당을 탈당하였고, 피청구인 법사위 위원장은 같은 민주당 소속으로 이러한 민형배 위원의 탈당 경위를 충분히 알 수 있었음에도 민형배 위원을 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임하였음을 인정할 수 있다.

이는 제1교섭단체 소속 조정위원과 그 밖의 조정위원을 3:3 동수가 아닌 사실상 의결정족수를 충족시킬 수 있는 4:2가 되도록 하여 실질적인 조정심사 없이도 조정안 가결이 이루어지도록 한 것이므로, 제1교섭단체 소속 조정위원의 수와 그렇지 않은 조정위원의 수를 동수로 구성하여 대화와 타협을 통해 조정안 의결이 이루어지도록 한 국회법 제57조의2 제4항 및 제6항과 조정위원회 심사 시 축조심사와 토론을 거치도록 한 국회법 제57조의2 제10항, 제57조 제8항 및 제58조 제1항을 위반한 것이다.

또한, 피청구인 법사위 위원장은 제4차 법사위 전체회의에서 이 사건 개정법률안에 대하여 어떠한 조치도 취하지 않은 채 토론 등의 절차를 모두 생략하고 표결을 진행하여 위원회의 심사절차를 정한 국회법 제58조 제1항도 위반하였다.

따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위로 청구인들의 법률안 심의․표결권이 침해되었다고 봄이 타당하다.

나. (1) 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 기각의견

피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 아래 피청구인 법사위 위원장의 권한침해확인청구 기각의견(가.에 대한 반대의견)에서 밝힌 바와 같이 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하지 않았으므로, 그 침해를 전제로 하는 무효확인청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

(2) 재판관 이미선의 기각의견

헌법재판소법 제61조와 제66조는 권한쟁의심판사건에서 권한침해확인에서 나아가 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인하는 것에 대하여는 헌법재판소에게 그의 재량에 따른 부가적인 심판 가능성을 부여하고 있을 뿐이다. 따라서 국가기관 상호간의 권한쟁의심판 결과 드러난 위헌‧위법 상태를 제거함에 있어 피청구인인 국가기관에 여러 가지 정치적 형성의 여지가 있는 경우, 헌법재판소로서는 피청구인의 정치적 형성권을 존중하여야 하므로 원칙적으로 처분의 권한 침해만을 확인하고 권한 침해로 야기된 위헌‧위법 상태의 시정은 피청구인에게 맡겨두는 것이 바람직하며, 재량적 판단에 의한 무효확인 또는 취소를 통하여 피청구인의 처분의 효력을 직접 결정하는 것은 권한질서의 회복을 위하여 헌법적으로 요청되는 예외적인 경우에 한정되어야 한다.

특히 국회의원이 국회에서의 입법관련 처분의 하자로 인하여 심의‧표결권을 침해받았음을 다투는 권한쟁의심판의 경우, 사법기관으로서 사법본질상의 한계에 구속되는 헌법재판소는 대의민주주의와 권력분립을 원칙으로 하는 헌법질서 아래에서 국민의 대표기관이자 정치적 헌법기관인 국회가 가지는 자율권과 정치적 형성권을 최대한 존중하여야 한다. 따라서 헌법재판소는 원칙적으로 처분의 권한 침해만을 확인하고, 권한 침해로 인하여 야기된 위헌‧위법 상태의 시정은 피청구인에게 맡겨두는 것이 합당하다. 다만, 그 처분에 의회주의의 이념에 입각한 국회의 기능을 형해화할 정도의 중대한 헌법 위반이 있고, 국회의 정치적 형성권을 존중할 필요가 없거나 국회에 다른 정치적 형성방법을 기대할 수 없는 경우에는 예외적으로 헌법질서의 회복을 위하여 헌법재판소가 취소‧무효확인 결정을 부가적으로 선언함으로써 직접 처분의 효력을 소멸시킬 수 있다고 할 것이다.

피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하였으나, 이 사건 개정법률안에 대해서는 이 사건 조정위원회가 열리기에 앞서 이미 법사위 소위원회에서 청구인들이 출석한 가운데 위원들의 토론과 정부측 및 법원측 참석자의 의견 진술, 축조심사 등이 이루어지는 등 실질적인 심사가 이루어졌다. 또한 이 사건 개정법률안은 ‘국회의장 여야 합의문’을 토대로 민주당이 마련한 개정안에 기초한 것으로, ‘국회의장 여야 합의문’은 밀실에서 이루어진 것이 아니라 각 당의 의원총회를 거쳐 작성된 것이고, 법사1소위에서는 위 합의문을 토대로 각 당이 마련한 개정안에 대해 심사가 진행되었으며, 청구인들은 그 심사 과정에서 각 개정안에 대한 의견을 진술하는 등 실질적인 토론이 이루어졌다.

이상의 사정을 종합하면, 청구인들이 비록 이 사건 조정위원회의 의결 과정과 제4차 법사위 전체

회의 표결 과정에서 심의‧표결권을 침해받기는 하였으나, 법사위 법안 심사과정에서 전혀 심의‧표결권을 행사할 수 없는 등 의회주의 이념에 입각한 국회의 기능이 형해화될 정도의 중대한 헌법 위반이 있었다고 보기 어렵다.

또한 국회법이 위원회 중심주의를 택하고 있으나, 위원회의 역할은 국회의 예비적 심사기관으로서 본회의에 판단자료를 제공하는 데 있으므로, 헌법재판소가 위원회 단계에서 이루어진 의결의 하자만을 기준으로 국회의 정치적 형성권을 존중할 필요가 없다거나 다른 정치적 형성방법을 기대할 수 없다고 평가하는 것은 적절하지 아니하다.

따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하였다고 확인한 이상, 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위에 대한 무효확인청구는 국회의 정치적 형성권을 존중하여 기각하여야 한다.

다. (1) 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 기각의견

피청구인 국회의장은 교섭단체 대표의원과 협의한 뒤 이 사건 검찰청법 개정법률안을 본회의에 상정하였으므로, 국회법 제93조의2를 위반하였다고 볼 수 없다.

또한 헌법과 국회법에서 임시회 회기, 특히 회기의 하한에 관한 규정을 두고 있지 않으므로, 회기를 본회의가 개회된 당일로 종료되도록 하거나 단 하루로 정하였다 하더라도 헌법과 국회법을 위반한 회기로 볼 수 없다. 따라서 피청구인 국회의장이 무제한토론이 신청된 본회의 당일로 회기가 종료되거나 당일 하루만 회기로 정하는 회기결정의 건을 가결선포하였다고 하더라도 무제한토론권한을 침해한 것이라고 보기 어렵다.

이 사건 수정안은 이미 법사위에서 논의되었던 사항이 포함된 것이므로, 그 원안과의 직접관련성이 인정되는 적법한 수정동의이다.

이처럼 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 헌법 및 국회법을 위반하였다고 볼 수 없으므로, 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하였다고 보기 어렵다.

(2) 재판관 이미선의 기각의견

위 다. (1)의 기각의견과 같으므로, 해당 부분을 원용하고 아래의 내용만 추가한다.

청구인들이 법사위 법안심사과정에서 법률안 심의․표결권을 침해받았으나 본회의에서 위원회 심사보고와 수정안 제안설명, 무제한토론 등 적법하게 의사절차가 진행되어 자유로운 토론의 기회를 보장받은 이상, 법사위에서의 절차상 하자만으로 본회의에서도 법률안 심의․표결권을 침해받았다고 보기 어렵다.

라. 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 기각의견 및 재판관 이미선의 기각의견

피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하지 않았으므로, 그 침해를 전제로 하는 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위에 대한 무효확인청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

나. 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위가 무효인지 여부(소극)

다. 피청구인 국회의장이 2022. 4. 30. 제396회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 이 사건 검찰청법 수정안(의안번호 2115408)을 가결선포한 행위와 2022. 5. 3. 제397회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 이 사건 형사소송법 수정안(의안번호 2115407)(이하 위 두 수정안을 합하여 ‘이 사건 수정안’이라 한다)을 가결선포한 행위(이하 ‘피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위’라 한다)가 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하였는지 여부(소극)

라. 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위가 무효인지 여부(소극)

【결정요지】

가. (1) 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 인용의견

헌법상 다수결원칙은 다수에 의한 의사결정 이전에 합리적인 토론과 상호 설득의 과정에서 의사의 내용이 변동되거나 조정될 수 있음을 전제로 하며, 이를 위해 의원들에게 실질적이고 자유로운 토론의 기회가 부여되어 있을 것을 요구한다.

특히, 헌법 제49조 후문에서는 “가부동수인 때에는 부결된 것으로 본다.”라고 규정하여 우리 헌법상 국회 내 회의의 의결정족수 충족에 있어 회의의 주재자가 다른 구성원과 동등한 지위의 표결권을 넘어서는 결정권을 갖지 못하도록 하고 있다. 이는 국회 내 의결 절차에서 회의 주재자의 중립적 지위를 엄격하게 요구하는 것이다.

또한, 국회의 의사절차를 의안에 대한 실질적 토론 및 이에 기초한 표결을 보장하지 않는 방식으로 형성한다면, 헌법상 다수결의 원칙에 반하게 되어 국회의 자율권의 한계를 벗어난다고 할 것이다.

민형배 위원의 탈당 과정과 피청구인 법사위 위원장의 조정위원 선임과정 및 법사위 위원 구성 등의 사정을 살펴보면, 민형배 위원은 법사위에서 조정위원회가 구성될 경우 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임되어 더불어민주당(이하 ‘민주당’이라 한다) 소속 조정위원들과 함께 조정위원회의 의결정족수를 충족시킬 의도로 민주당과 협의하여 민주당을 탈당하였고, 같은 당 소속으로 민형배 위원과 함께 그 교섭단체 대표의원이 발의한 법률안에 찬성자로 참여하였던 피청구인 법사위 위원장은 이러한 사정을 알고도 검사의 수사권을 폐지 또는 축소하는 내용의 입법이 민주당의 당론에 따라 신속하게 추진될 수 있도록 하기 위해 민형배 위원을 조정위원으로 선임한 것임을 합리적으로 추단할 수 있다.

피청구인 법사위 위원장은 위와 같이 회의의 주재자로서의 중립적인 지위에서 벗어나 그 위원회 활동의 일부인 조정위원회에 관하여 미리 가결의 조건을 만들어 두었고, 조정위원회에서 축조심사 및 질의‧토론이 모두 생략되어 실질적인 조정심사 없이 의결된 조정안에 대하여, 법사위 전체회의에서도 심사보고나 실질적인 토론의 기회를 부여하지 않은 채 그 조정안의 내용 그대로 이 사건 개정법률안의 가결을 선포한 것이다.

이는 제1교섭단체 소속 조정위원 수와 그렇지 않은 조정위원 수를 동수로 구성하도록 한 국회법 제57조의2 제4항을 위반한 것이고, 제1교섭단체인 민주당 소속 조정위원 3명과 민형배 위원만으로 재적 조정위원 6명의 3분의 2인 4명이 충족되도록 함으로써 국회 내 다수세력의 일방적 입법 시도를 저지할 수 있도록 의결정족수를 규정한 국회법 제57조의2 제6항의 기능을 형해화한 것이며, 위원회의 안건심사절차에 관하여 규정한 국회법 제58조도 위반한 것이다. 그뿐만 아니라 피청구인 법사위 위원장은 이를 통해 회의 주재자의 중립적인 지위에서 벗어나 법사위 법안심사에서의 실질적인 토론의 기회를 형해화하였다는 점에서 헌법 제49조도 위반하였다.

따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해한 것이다.

(2) 재판관 이미선의 인용의견

민형배 위원의 탈당 경위 등을 종합하면, 민형배 위원은 개정법률안 원안들의 4월 임시국회 처리를 위하여 양향자 위원 대신 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임될 목적으로 민주당을 탈당하였고, 피청구인 법사위 위원장은 같은 민주당 소속으로 이러한 민형배 위원의 탈당 경위를 충분히 알 수 있었음에도 민형배 위원을 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임하였음을 인정할 수 있다.

이는 제1교섭단체 소속 조정위원과 그 밖의 조정위원을 3:3 동수가 아닌 사실상 의결정족수를 충족시킬 수 있는 4:2가 되도록 하여 실질적인 조정심사 없이도 조정안 가결이 이루어지도록 한 것이므로, 제1교섭단체 소속 조정위원의 수와 그렇지 않은 조정위원의 수를 동수로 구성하여 대화와 타협을 통해 조정안 의결이 이루어지도록 한 국회법 제57조의2 제4항 및 제6항과 조정위원회 심사 시 축조심사와 토론을 거치도록 한 국회법 제57조의2 제10항, 제57조 제8항 및 제58조 제1항을 위반한 것이다.

또한, 피청구인 법사위 위원장은 제4차 법사위 전체회의에서 이 사건 개정법률안에 대하여 어떠한 조치도 취하지 않은 채 토론 등의 절차를 모두 생략하고 표결을 진행하여 위원회의 심사절차를 정한 국회법 제58조 제1항도 위반하였다.

따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위로 청구인들의 법률안 심의․표결권이 침해되었다고 봄이 타당하다.

나. (1) 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 기각의견

피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 아래 피청구인 법사위 위원장의 권한침해확인청구 기각의견(가.에 대한 반대의견)에서 밝힌 바와 같이 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하지 않았으므로, 그 침해를 전제로 하는 무효확인청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

(2) 재판관 이미선의 기각의견

헌법재판소법 제61조와 제66조는 권한쟁의심판사건에서 권한침해확인에서 나아가 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인하는 것에 대하여는 헌법재판소에게 그의 재량에 따른 부가적인 심판 가능성을 부여하고 있을 뿐이다. 따라서 국가기관 상호간의 권한쟁의심판 결과 드러난 위헌‧위법 상태를 제거함에 있어 피청구인인 국가기관에 여러 가지 정치적 형성의 여지가 있는 경우, 헌법재판소로서는 피청구인의 정치적 형성권을 존중하여야 하므로 원칙적으로 처분의 권한 침해만을 확인하고 권한 침해로 야기된 위헌‧위법 상태의 시정은 피청구인에게 맡겨두는 것이 바람직하며, 재량적 판단에 의한 무효확인 또는 취소를 통하여 피청구인의 처분의 효력을 직접 결정하는 것은 권한질서의 회복을 위하여 헌법적으로 요청되는 예외적인 경우에 한정되어야 한다.

특히 국회의원이 국회에서의 입법관련 처분의 하자로 인하여 심의‧표결권을 침해받았음을 다투는 권한쟁의심판의 경우, 사법기관으로서 사법본질상의 한계에 구속되는 헌법재판소는 대의민주주의와 권력분립을 원칙으로 하는 헌법질서 아래에서 국민의 대표기관이자 정치적 헌법기관인 국회가 가지는 자율권과 정치적 형성권을 최대한 존중하여야 한다. 따라서 헌법재판소는 원칙적으로 처분의 권한 침해만을 확인하고, 권한 침해로 인하여 야기된 위헌‧위법 상태의 시정은 피청구인에게 맡겨두는 것이 합당하다. 다만, 그 처분에 의회주의의 이념에 입각한 국회의 기능을 형해화할 정도의 중대한 헌법 위반이 있고, 국회의 정치적 형성권을 존중할 필요가 없거나 국회에 다른 정치적 형성방법을 기대할 수 없는 경우에는 예외적으로 헌법질서의 회복을 위하여 헌법재판소가 취소‧무효확인 결정을 부가적으로 선언함으로써 직접 처분의 효력을 소멸시킬 수 있다고 할 것이다.

피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하였으나, 이 사건 개정법률안에 대해서는 이 사건 조정위원회가 열리기에 앞서 이미 법사위 소위원회에서 청구인들이 출석한 가운데 위원들의 토론과 정부측 및 법원측 참석자의 의견 진술, 축조심사 등이 이루어지는 등 실질적인 심사가 이루어졌다. 또한 이 사건 개정법률안은 ‘국회의장 여야 합의문’을 토대로 민주당이 마련한 개정안에 기초한 것으로, ‘국회의장 여야 합의문’은 밀실에서 이루어진 것이 아니라 각 당의 의원총회를 거쳐 작성된 것이고, 법사1소위에서는 위 합의문을 토대로 각 당이 마련한 개정안에 대해 심사가 진행되었으며, 청구인들은 그 심사 과정에서 각 개정안에 대한 의견을 진술하는 등 실질적인 토론이 이루어졌다.

이상의 사정을 종합하면, 청구인들이 비록 이 사건 조정위원회의 의결 과정과 제4차 법사위 전체

회의 표결 과정에서 심의‧표결권을 침해받기는 하였으나, 법사위 법안 심사과정에서 전혀 심의‧표결권을 행사할 수 없는 등 의회주의 이념에 입각한 국회의 기능이 형해화될 정도의 중대한 헌법 위반이 있었다고 보기 어렵다.

또한 국회법이 위원회 중심주의를 택하고 있으나, 위원회의 역할은 국회의 예비적 심사기관으로서 본회의에 판단자료를 제공하는 데 있으므로, 헌법재판소가 위원회 단계에서 이루어진 의결의 하자만을 기준으로 국회의 정치적 형성권을 존중할 필요가 없다거나 다른 정치적 형성방법을 기대할 수 없다고 평가하는 것은 적절하지 아니하다.

따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하였다고 확인한 이상, 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위에 대한 무효확인청구는 국회의 정치적 형성권을 존중하여 기각하여야 한다.

다. (1) 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 기각의견

피청구인 국회의장은 교섭단체 대표의원과 협의한 뒤 이 사건 검찰청법 개정법률안을 본회의에 상정하였으므로, 국회법 제93조의2를 위반하였다고 볼 수 없다.

또한 헌법과 국회법에서 임시회 회기, 특히 회기의 하한에 관한 규정을 두고 있지 않으므로, 회기를 본회의가 개회된 당일로 종료되도록 하거나 단 하루로 정하였다 하더라도 헌법과 국회법을 위반한 회기로 볼 수 없다. 따라서 피청구인 국회의장이 무제한토론이 신청된 본회의 당일로 회기가 종료되거나 당일 하루만 회기로 정하는 회기결정의 건을 가결선포하였다고 하더라도 무제한토론권한을 침해한 것이라고 보기 어렵다.

이 사건 수정안은 이미 법사위에서 논의되었던 사항이 포함된 것이므로, 그 원안과의 직접관련성이 인정되는 적법한 수정동의이다.

이처럼 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 헌법 및 국회법을 위반하였다고 볼 수 없으므로, 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하였다고 보기 어렵다.

(2) 재판관 이미선의 기각의견

위 다. (1)의 기각의견과 같으므로, 해당 부분을 원용하고 아래의 내용만 추가한다.

청구인들이 법사위 법안심사과정에서 법률안 심의․표결권을 침해받았으나 본회의에서 위원회 심사보고와 수정안 제안설명, 무제한토론 등 적법하게 의사절차가 진행되어 자유로운 토론의 기회를 보장받은 이상, 법사위에서의 절차상 하자만으로 본회의에서도 법률안 심의․표결권을 침해받았다고 보기 어렵다.

라. 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 기각의견 및 재판관 이미선의 기각의견

피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하지 않았으므로, 그 침해를 전제로 하는 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위에 대한 무효확인청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.