1861년 거제부 민고(民庫)에 어장 15곳을 추가로 배정받은 완문(完文)

[고영화]

<1861년 거제부 민고(民庫)에 어장 15곳을 추가로 배정받은 완문(完文)> 해암(海巖) 고영화(高永和)

이 문건은 19세기 중기 거제부(巨濟府)의 민고(民庫) 재정 부족 문제를 해결하기 위해, 조정(비변사)과 순영(경상감영)의 허락을 받아 어조(漁條, 어장) 15곳을 추가로 배정해 준다는 내용을 담은 완문(完文)이다. 당시 거제부 지역의 재정난과 백성들의 고통을 해결하기 위해 어장 운영권을 민고(民庫)에 넘겨주는 과정을 담은 '문건(확인서)'이다. 이 문서는 당시 거제도의 재정이 얼마나 열악했는지, 그리고 이를 해결하기 위해 백성과 지방관이 어떻게 중앙 정부(비변사)를 설득했는지를 보여주는 귀중한 기록이다. 결어 부분에서, 통제사(統使)가 최종적으로 어장 배정을 확정하며 내린 지시 사항과 이 문서의 효력을 밝히는 내용이 적혀있다. 결국  "거제도 백성들의 세금 부담을 줄여주기 위해, 관청 운영비로 쓸 수 있는 어장 15곳을 추가로 공식 인정해 주니, 앞으로 이를 잘 운영하여 민폐를 없애라"는 공식 증서다.

*배경인즉, 거제부에서 공용 자금을 관리하는 '민고(民庫)'는 애초에 철저한 금고로 설치되었으나, 진상 비용과 공공 비용이 해마다 늘어나 지출을 감당하지 못하게 되었다. 게다가 연말이면 부족한 돈을 백성들에게 거두어 보충(수렴)했는데, 이것이 백성들에게 큰 고통(痼瘼)이 되었다. 앞서 무오년(1858년)에 어장 20곳을 받아 운영 중이었으나, 민고 지출은 연간 3천여 금에 달하는 반면 수입은 턱없이 부족했다. 설상가상으로 어업 흉작까지 겹쳐 빚만 늘어나는 상황이었다.

*해결책을 모색하고자 어장 15곳을 추가로 배정받을 수 있도록 요청하였다. 거제부에서는 "본 고을의 어장으로 본 고을의 폐단을 구제하는 것이 이치에 맞다"며, 군영에 손해를 끼치지 않으면서도 백성을 살릴 수 있도록 어장 15곳을 더 달라고 요청했다. 이에 비변사((備邊司, 備局)는 "민고에 들어갈 자금이 밖으로 새 나가게 해서는 안 된다"며, 기존의 엄격한 규정에만 얽매이지 말고 백성을 구제하는 차원에서 1861년(辛酉年) 6월 15곳을 추가로 획급(劃給)하라고 승인했다.

* 거제부 민고의 어조(漁條, 어장)는 이번에 추가된 15곳을 포함해 총 35곳(기존 20곳 + 신규 15곳)의 어장을 거제부 민고에 귀속되게 되었다. 이 어장들은 매년 초 고을의 보고에 따라 우등(優等, 상태가 좋은 곳)으로 배정하며, 이 절차를 절목(節目)으로 만들어 영구히 바꾸지 않도록 했다. 이는 과거 좌의정 이(李) 등이 임금에게 건의하여 "경외(京外)에 큰 손해가 없다면 백성들의 폐단을 고쳐주는 것이 마땅하다"고 결정했던 전례를 따른 것이다.

○ 당시 거제도의 어장 운영권이 백성들의 세금 부담을 줄이는 복지 재원으로 공식화되었음을 보여주는 중요한 대목이다. 통제사가 이 완문(完文)을 통해 주인이 따로 없는 바다의 자원(어장)을 활용해 세금에 시달리는 백성을 돕는 것이 진정한 위민 행정임을 강조하고 있다. 또한 어장은 자연환경에 따라 위치나 수익성이 변하므로, 고정된 장소가 아니라 거제부가 보고하는 '가장 수익이 좋은 곳, 총 35곳'을 매년 우선적으로 지정해 주겠다는 파격적인 혜택을 명시했다. 게다가 임금의 명령(전교)과 비변사의 결정, 그리고 통제사의 최종 확인을 거친 문서임을 밝혀 누구도 이 권리를 침해하지 못하도록 못 박았다.

*재차 언급하건대, 문서 속에는 구체적 상황이 드러나 있다. 거제도는 이미 무오년(1858년)에 20곳의 어장을 민고(백성 구제 기금 창고) 운영을 위해 배정받은 상태였다. 하지만 재정이 여전히 부족하여 백성들의 세금 부담이 커지자, 정부 비변사와 경상 감영(巡營)의 허가를 받아 15곳을 추가로 배정(加劃)받게 된 것이다. 이로써 거제부 민고는 총 35곳의 어장 운영권을 확보하여 그 수익으로 관청 운영비를 충당하고 백성들의 강제 수렴(세금 징수)을 면제해 줄 수 있게 되었다.

*이 '어조 가획(漁條 加劃)'은 단순히 구역을 늘려준 것이 아니라, 중앙 정부(비변사)가 지방 백성들의 고통을 인정하고 국가의 수익원인 어장 세금을 지방 관청(민고)의 자율 재원으로 대폭 넘겨준 파격적인 행정 조치였다.

* 덧붙여 이번 「1861년(辛酉年, 철종12년) 거제부 어조 가획(漁條 加劃) 완문(完文)」은  발급자가 통제사(統制使)이고 수취자는 거제부(巨濟府)이며, 문서 종류는 관부문서(官府文書) 완문(完文)이다. 또 출처는 『규장각(奎章閣)』 고문서이다.

○ [거제부(巨濟府)의 민고(民庫)] 본디 조선 후기 지방재정 기구인 ‘민고(民庫)’는 백성들이 해마다 바치는 곡식과 돈을 넣어 두던 창고로, 각 지방 관청에서 국세 외에 발생하는 잡다한 비용이나 노동력 동원(요역)을 해결하기 위해 설치한 재정 기구라고 할 수 있다.  거제부(巨濟府)의 경우, 지역적 특성상 바다에서 거두는 세금인 해세(海稅) 운영과 밀접한 관련이 있었다.

 거제부 민고와 관련된 주요 특징은 다음과 같다. 먼저 ①역할 및 운영 목적에선, 정규 세금 외에 관청 운영에 필요한 잡비나 노동력 조달 방식을 현물·노동력 대신 미(米)·포(布)로 거두어 관리했다. 또 18~19세기 거제부는 영남 전체 해세(海稅)의 약 15.6%를 차지할 만큼 해세 비중이 컸으며, 민고는 이러한 해세를 관리하고 지역 경제를 지탱하는 중요한 역할을 했다. 게다가 민고는 자금을 빌려주고 이자를 받는 식리(殖利) 활동을 통해 재원을 확보하기도 했으나, 고율의 이자로 인해 농민들에게 부담이 되기도 했다. 또한 ②관련 기록 및 자료에선, 거제부에서 민고(補民庫)를 어떻게 운영할지 구체적인 규칙과 사례를 정리한 문서 거제부보민고절목책(巨濟府補民庫節目冊)이 있고, 또 거제부에서는 민고를 '백성을 돕는다'는 의미의 보민고(補民庫)라는 명칭으로 부르기도 했다.

조선후기 일본과 마주한 최전선 거제부(巨濟府)는 수군진영과 고을 관청의 이중적인 구조로 인한 혼란을 막기 위해 거제부사가 고을과 수군(水軍)진을 총괄하고자, 숙종 37년(1711)에 현에서 도호부로 승격되었으며, 이후 남방의 주요 관방으로서 그 역할이 커졌다. 그러나 수군 진영과 고을 관청의 통합 재정 운영이 커짐에 따라 민고(民庫) 또한 막중해졌으며 그 역할도 그만큼 중요해졌다. 이로 인해 재원을 확보해 재정 운영을 원활히 하고자 비변사(備邊司)에서 이번에 추가된 15곳을 포함해 총 35곳(기존 20곳 + 신규 15곳)의 어장(漁條)을 거제부 민고에 귀속되게 허락한 것이다.

**「1861년(辛酉年) 거제부 어조 가획(漁條 加劃) 완문(完文)」** 原文

신유년(1861년) 6월 일. 완문을 작성하여 주는 일은 이러하다. 방금 순영(경상감영)에서 내려보낸 문서(移文)를 받으니, "거제부의 어조(漁場) 15곳을 민고(주민의 자금 창고)에 추가로 배정하겠다는 뜻을 비변사에 보고했다"고 하였다. 이에 비변사에서 회송한 답변은 다음과 같다.

"민고에 들어와야 할 돈이 밖으로 나가는 것은 안타까운 일이니, 보고한 내용처럼 규정에만 얽매이지 말고 어장 15곳을 추가로 배정하라는 건을 보고대로 시행하라.“

이에 따라 해당 어장 15곳을 올해부터 본 거제부(本邑)의 민고에 귀속시켜 백성의 고통을 덜어주는 효과가 있게 하는 것이 마땅하다. 순영의 문서에 근거하여 해당 어장 15곳을 비변사의 결정대로 추가로 떼어 준다. 이번 어장 추가 배정의 사안에 대해, 이전에 거제부(本邑)에서 올린 보고서에 따르면 다음과 같다.

"본 거제부의 민고를 처음 설치할 때는 돈과 곡식을 마련하는 대책이 치밀하지 않은 것이 아니었으나, 각종 진상과 관련된 비용 및 모든 공적 비용이 해마다 늘어났습니다. 해당 창고의 1년 지출은 전과 같이 늘어만 가는데, 매년 들어오는 물품으로는 감당할 수 없습니다. 연말에 돈과 곡식이 부족해지면 결국 백성들에게 거두어 보충(수렴)하게 되니, 백성들의 시름과 고통이 이미 고치기 어려운 병(고막)이 되었습니다.

지난 무오년(1858년)에 고을 백성들이 모두 의논하여 호소한 덕분에 어조 20곳을 민고에 귀속시키라는 명을 받았으니, 백성들에게는 큰 다행이었습니다. 대체로 민고에 들어오는 돈은 수천 금에 불과한데, 1년 지출은 3천여 금을 밑돌지 않으니 부족한 것은 당연한 형세입니다. 게다가 근래 어업이 매번 흉작이라 어장 임대료 수입이 정해진 액수를 채우지 못했습니다. 수년간 부족한 돈이 2천 금에 이르렀는데, 임시방편으로 돌려막으며 겨우 백성들에게 추가로 거두는 것만 면하고 있으니 결국 그 형세가 장차 어느 지경에 이를지 알 수 없습니다.

대개 이 폐단을 구제할 책책으로는 어장을 넉넉히 배정해 주는 것만한 것이 없습니다. 본 고을의 어장으로 본 고을의 폐단을 구제하는 것은 참으로 순리입니다. 또한 배정하는 어장의 많고 적음이 영문(軍營)에 큰 손해가 없고 해민(海民, 바닷가 백성)들에게도 해가 되지 않으니, 이는 참으로 공과 사 모두 비용을 들이지 않는 일입니다. 오직 순영의 처분에 달려 있습니다." 이러한 뜻으로 보고하여, 15곳을 특별히 추가 배정함으로써 궁벽한 섬의 불쌍한 백성들이 혜택을 입게 해달라고 시종일관 여러 차례 간절히 요청하였다.

이에 전후로 배정된 총 35곳(기존 20곳 + 신규 15곳)에 대해서는, 호조의 계산에 따르지 말고 오직 고을의 보고에 따라 어장이 새로 생기거나 일어나는 대로 반드시 상태가 좋은 곳(우등)으로 매년 초에 배정하여 시행하며, 이를 절목(규정)으로 만들어 영구히 바꾸지 말라는 것이 백성들의 간절한 소망이었다.

삼가 무오년(1858년) 비변사의 지시(관사)를 살펴보니, "대신과 비변사 당상들이 임금을 뵙고 보고할 때, 좌의정 이(李)가 아뢰기를, '얼마 전 거제의 유학 성응도(成應道)가 상소하여 본 고을 어장 중 20곳을 민고에 환부해 주는 것이 편한지 여부를 논리적으로 보고하라고 지시했습니다. 경상감사 이(李)의 보고를 보니, 전 통제사 윤(尹)과 거제부사 신계문(申啓文)의 보고(牒呈)를 인용하며 말하기를, 민고를 보충하는 공용 자금이 매번 부족하여 해마다 정해진 세금 외에 거두어들이는 일이 없는 해가 없었는데, 다행히 임자년(1852년)에 어장 20곳을 배정받아 사용하게 되었다고 합니다. 그러나 통영(통제영)으로 소속이 옮겨간 뒤로 추가 징수하는 폐단이 다시 전처럼 발생했으니, 특별한 대책이 없다면 백성과 고을의 폐단은 말로 다 할 수 없다'고 하였습니다. 이는 감영과 통영이 서로 협의해 바로잡아야 할 일인데 곧바로 결정하지 못해 백성들이 번거롭게 호소하게 했으니 정말 미안한 일입니다. 조정이나 지방에 별다른 손해가 없다면 보고대로 시행하는 것이 어떻겠습니까'라고 하였다"는 내용이 있었다.

*[거제부 어조 가획(漁條 加劃) 결론부] 왕께서 말씀하시기를 "아뢴 대로 하라"고 전교(傳敎)를 내리셨다. 전교하신 내용을 받들어 살펴 시행하라는 등의 명령이 내려왔다.

소위 어장(條簾)이란 비록 바닷가 백성들의 생업이라 하나 본래 정해진 주인이 없는 것이다. 민고(民庫)의 세금 징수가 들판과 바다의 백성들에게 두루 미쳐 그 고통과 원망이 간격이 없을 정도라면, 저 주인이 없는 어장을 가지고 이 들판과 바다 백성들의 고치기 어려운 폐단을 구제하는 것이야말로 실로 감영과 고을이 함께 펼쳐야 할 공공의 정치라 할 것이다.

고을의 보고와 백성들의 소망이 이토록 간절하니, 이롭고 해로움이나 편하고 불편함을 다시 논할 여지가 없다. 다만 이 일은 균역청(均役廳)의 규정(節目) 외의 일이라 감영(巡營)에서 마음대로 처리하기에는 다소 곤란한 점이 있었다. 이에 순영의 관리가 순찰하는 날에 직접 얼굴을 맞대고 논의하여 비변사에 보고하였고, 그 결과 이번에 15곳을 추가로 배정하라는 결정이 내려진 것이다. 뿐만 아니라 당초에 20곳을 배정해 준 것 역시 조정의 명령(朝家成命)이 있었던 것이니, 비록 감영에서 정한 별도의 규격이 없다 하더라도 그 누가 그 사이에서 경중(가치)을 따져 어기겠는가. 다만 저 어장(漁箭)이라는 것은 물길의 형세에 따라 변함이 무쌍하므로, 어장이 없어지거나 새로 생기는 형편(陳起)을 보아 그때그때 변통하는 것이 장구한 대책이 될 것이다.

그러므로 이제부터는 총 35곳의 어장을 전적으로 거제부의 보고에 따라 그중 상태가 좋은 곳(優等)으로 골라 매년 초에 배정해 줄 것이니, 거제부에서는 편의에 따라 매매(賃貸)하여 폐단을 구제하고 백성의 고통을 씻어주도록 하라. 이 뜻을 담아 완문을 작성하여 보내니, 마땅히 이대로 영구히 준행하라. 신유년(1861년) 6월 일. 통제사 (수결/서명) (관인 14개 처)

[辛酉六月日. 完文. 右爲完文成給事即到巡營移文内巨濟府漁條拾伍處加劃民庫之意報備局回送内民庫之入不當出可悶所報如此不可以節目膠守拾伍處加劃一款依報施行向事回送是置有亦同漁條拾伍處今年爲始劃屬該府民庫俾有軫民蘓瘼之效 宜當事移文據同漁條拾伍處依備局題送加數劃給是在果以此漁條加劃事前日 本府牒呈内補民庫設始初錢榖間措處非不周密各項 進上所關及凡係公用年增歳加該庫年例所入如前無加毎年應入之物不能當用下之數及於歳末錢榖之不足收歛還報民人愁痛已成痼瘼矣去戊午年 邑民咸議呼籲獲蒙漁條貳拾處劃付之令斯民之幸大矣大抵民庫加入之數無過數 千金一年應下之數不下三千餘金其爲不足 勢所固然況且近來漁業毎毎失手條價收捧未準定數數年流來加下之數至爲二千金而姑爲破東補西僅免民歛畢竟事勢將不知至於何境而盖此捄瘼之策莫如漁條之優劃則以本邑之條簾救本邑之弊瘼宲是順理之事且其區劃多寡少無損益於營門亦無貽害於海民則此誠公私不費之物而惟在營門處分故以此意論報巡營是如限拾伍處特爲加劃使窮島殘氓得蒙惠澤云云而始終論列不啻屢勤前後劃屬參拾伍處勿令執籌一從邑報隨其陳起必以優等毎歳初劃給成節目施行永久無替之意民人情願亦極懇悃故謹按戊午年備邊司 啓下關辭則大臣備局堂上引見入 侍時左議政李 所 啓頃因巨濟幼學成應道 上言本邑所在漁條中貳拾處還付民庫便否論理報來之意覆啓分付矣 即見慶尚監司李 所報則枚擧前統制使尹 巨濟府使申啓文牒呈以爲補民庫公用毎患不足科外收歛無歳無之何幸壬子年漁條中貳拾處劃屬需用矣一自移屬統營之後加歛之弊又復如 前如無別般變通則民邑之弊有不可言云 矣此是該營該閫徃復矯捄之事而不即決處致煩呼籲誠極未安而別無損益於京外云依此施行之意分付何如上曰依爲之事 傳教教是置 傳教内事意奉審施行云云是乎所所謂條簾雖曰海民之業本無定主民庫徴歛遍及野海之民愁通無間則以彼無主之條簾救此野海之痼瘼實爲營邑共公之政而邑報民願如彼其切至則利害便否無容更論是乎乃但事係均廳節目之外自營門擅便亦渉如何巡營行部之日面議報備局有此拾伍處加劃之題哛不喩當初貳拾處劃給亦有 朝家成命則雖無營門之定式孰復輕重於其間而第彼漁箭隨其水勢變遷無常則視其陳起推移變通亦可爲長久之策故自今爲始參拾伍處一從邑報取其優等毎歳初劃給使之從便買賣以爲捄弊蘓瘼之意玆以完文成送依此永久遵行宜當者. 辛酉六月 日. 統使 (押) (官印 一四個處)]

[주1] 어조 가획(漁條 加劃) : 어장(漁條)을 추가로(加) 떼어 준(劃) 것. 어조(漁條)는 조선 시대에 어업권이나 어장에서 거두는 세금을 의미하고 가획(加劃)은 원래 정해진 수량이나 구역 외에 추가로 더 배정하거나 나누어 주는 행위다.

[주2] 민고(民庫) : 고을의 공적인 운영비나 백성들의 부역을 대신하기 위해 마련된 자금 운영처다.

[주3] 어조(漁條) : 어장을 이용할 수 있는 권리나 그곳에서 나오는 세금을 의미함.

[주4] 고막(痼瘼) : 오랫동안 깊이 뿌리박힌 폐단이나 백성의 고통을 비유한다.

[주5] 균역청(均役廳) : 조선 시대, 균역법의 실시에 따른 업무를 맡아보는 관아를 이르던 말. 군역은 실제 군복무 대신 군포를 지급하던  신역(身役)이다.