연구 공유재의 딜레마 극복을 위한 제도적인 장치

[인천사랑]

공유재의 딜레마 극복을 위한 제도적인 장치

 : 제도분석틀의 관점

김 은 희(조선대학교)

Ⅰ. 서론

  최근 행정학 분야에서는 정부의 역할과 관련한 많은 연구가 관심을 불러일으키고 있다(Kettl, 2000; Stoker, 2000; 박영주, 2000). 전통적으로 정부가 마땅히 해야 한다고 생각해왔던 분야의 일들을 민간부문에 이양하거나 혹은 자율관리(self-governance)로 전환시키는 것이 바람직하다는 주장이 제기되고 있다(Ostrom, 1998). Ostrom 등 서구의 여러 학자들이 공유자원의 효율적 관리를 위한 제도적 장치에 관하여 연구를 해오고 있다. 이러한 연구에서는 공유자원을 정부가 통치관리하느냐 아니면 주민들이 자율적으로 통치관리하느냐의 문제 그리고 어떠한 제도적 장치가 이러한 관리체제에 높은 성과를 가져오는가에 대해서 관심을 기울이고 있다. 공유재 문제에 대한 기존의 연구는 Hardin(1968)의 ‘공유재의 비극’ 모델에 기초하여 시장실패의 논리로 정부가 개입하여 이를 조정할 수 있다는 입장에서 진행되어 왔다. 그러나 정부개입에 의한 강제적인 제도적 장치들은 공유재의 적정한 양을 보증하는데 충분치 않다(Kiser & Ostrom, 1982). 사람들은 상당기간 동안 상호공유된 규범과 호혜적인 행위패턴을 발전시키면서 공유재의 딜레마 해결에 필요한 제도적 장치를 구축할 수 있는 사회적 자본을 가지고 있는데(Ostrom, 1992), 의사소통의 부재, 규칙의 변경능력 부재를 상정하고 있는 모델을 이러한 공유재 체계에 적용하는 것은 한계를 가질 수밖에 없다. 외부로부터 강요되는 규칙이 있어야 한다는 생각에 기반을 둔 공공정책은 해당지역에서 수년 간의 경험속에 축적되어 온 제도적 자본을 파괴할 수 있기 때문이다.

   이러한 맥락에서 공공재 공급이나 공유재 사용의 문제가 정부의 도움 없이도 효율적으로 해결 될 수 있다는 실증적인 연구가 이루어지고 있다(Dahlman, 1980; National Research Council, 1986; Ostrom, 1992; Wade, 1988; Netting, 1981; Feeny, 1990). 이는 공공재나 공유재의 문제가 반드시 정부의 개입에 의해서만 해결되어야 하는 것이 아니라는 실증적인 증거를 보여주는 것으로, 정부 실패 가능성을 고려 할 때 정부의 정책 방향에 대해서 많은 점을 시사한다. 즉, 비록 공공재나 공유재의 문제라 하더라도 정부개입을 최소화하여 정부의 실패 가능성을 줄일 수 있는 가능성이 존재한다는 것을 보여주는 것이라 할 수 있다. Weimer와 Vining(1999)은 시장실패가 아닌 경우에도 정부가 개입하는 경우가 많으며 이것이 정부실패를 초래하여 또 다른 정책적 해결을 필요로 하게 하는 경우가 많다고 지적한다. 따라서 공유재 문제에서 자발적인 협동이 가능할 수 있다는 것은 매우 중요한 의미를 갖는다고 할 수 있다(이명석, 1996).

   본 연구에서는 공유재의 문제를 해결하기 위한 다양한 제도적 장치 중에서 자율적이고 자치적인 조직형성을 통한 해결책에 초점을 두고자 한다. 대표적인 공유자원인 연안어장을 구체적인 사례연구를 통해서 자치적인 조직형성을 통한 연안어장 관리가 공유재의 딜레마를 극복하고 성공적인 관리를 위한 적절한 제도적 장치로 고려되는지를 살펴보고자 한다.

   국내에서도 공유재 문제의 자치적 해결에 대한 사례연구가 시도되고 있으나 그리 많지 않다. 뿐만 아니라 기존의 연구들은 다른 제도적 장치를 통한 공유재 관리에 대한 검증 없이 자치적 관리가 가장 적절하다고 간주하고 있어 실제로 자치적 관리가 가장 적절하다는 것을 보여주기에는 부족한 감이 없지 않다. 따라서 본 연구에서는 어장을 이용하는 어촌계구성원들이 스스로 만들어낸 자율관리규약을 지키면서 공유재의 딜레마를 극복하고 자원관리를 성공적으로 이끌어낸 명천 어촌계 사례를 통해서 자치적 관리의 성공조건을 살펴볼 것이다.

  본 연구는 Ostrom이 공유재를 분석하는데 활용하고 있는 연구 접근법인 제도분석틀을 활용하여 공유재 문제에 접근하고자 한다. 제도분석 틀(Ostrom, Gardner and Walker, 1994; Kiser and Ostrom, 1982; Ostrom, 1986)을 통해 공유재 상황에 놓인 조직체가 이용하고 있는 규칙, 공동체 속성, 물리적 속성 등이 어떠한 방식으로 공동체 구성원들의 행동에 영향을 미치며, 행위자들은 어떻게 자신들이 활용하는 규칙을 변경시켜 그들이 처한 상황을 개선해 나가는지를 분석할 것이다.

   이러한 맥락에서 본 연구는 Ostrom(1992)이 장기 존속하는 자발적․자치적 공유자원 체계의 성공적 경험사례들로부터 도출어낸 제도원칙이 우리나라의 공유재 문제에 어느 정도의 적실성을 가지는지 살펴보기로 한다. 공유재 관리 문제와 관련된 문제가 그다지 축적되지 않은 현실에서 이와 같은 연구는 공유재의 딜레마를 극복하고 적절한 관리체계를 모색하는데 기여할 것으로 생각된다.

  본 연구의 범위는 제도적 장치가 지역마다 차이가 있을 수 있는 공동어장관리규약에 따라 어업활동이 이루어지는 마을어업을 중심으로 연구하고자 한다. 본 연구의 분석 단위는 같은 어장관리 규칙을 적용받아 수산자원을 채취하는 어부집단이 될 것이며, 본 연구에서는 이러한 집단이 어촌계가 될 것이다. 자료 수집은 주로 기존의 국내외 연구문헌과 명천 어촌계의 현장 관찰, 관련 당사자와의 인터뷰, 명천 어촌계의 내부문서 등을 중심으로 활용하였다.

Ⅱ. 이론적 배경

  1. 공유재의 딜레마와 자치적 해결 가능성

  공유재란 다수의 개인들이 공유하고 사용하며, 잠재적인 사용자들을 배제하기가 불가능하거나 곤란한 비배제성과 한 개인의 사용량이 증가함에 따라 다른 사용자들이 사용할 수 있는 양이 감소하는 편익감소성의 특성을 가진 자연적 혹은 인위적인 시설물을 말한다(이명석, 1999; Ostrom, Gardner & Walker, 1994)¹⁾. 즉, 공유재는 자원체계내에서 어떤 개선점이 발생했을 때, 그 개선으로부터의 혜택이 자원체계를 공유하고 있는 모든 주체들에게 골고루 귀속된다. 그리고 그 개선을 실현하는 데 공헌하지 않은 사람들을 혜택 대상자로부터 배제시키기가 어렵지는 않지만 막대한 비용이 수반되기 때문에 사실상 배제하기가 어렵다.

  개인의 합리성에 기초한 개인의 행동이 사회적인 합리성을 달성하지 못하게 되는 경우를 사회적 딜레마(social dilemmas)라고 한다(Messick & Brewer, 1983). 이러한 사회적 딜레마는 공공재의 공급문제와 공유재의 사용문제와 관련하여서 제기된다. 전자의 경우는 공공재를 공급해야 하는 개인들이 공공재를 공급하지 않는 사회적 장벽(Social fences)이 나타나게 되고, 후자의 경우 공유재를 지나치게 사용하지 말아야 하는 개인들이 실제로 공유재를 경쟁적으로 지나치게 사용하는 사회적 함정(Social traps)이 나타나게 된다.²⁾ 이는 공유재의 사용상황의 경우, 공유재를 적절히 사용하기 위해서는 공유재의 사용을 자제해야 하고 유지․보수 해야하는 협동적 노력이 필요한데, 공유재 사용의 사회적 함정과 사회적 장벽 때문에 현실적으로 어렵다. 공유재의 협동적 노력의 필요성에도 불구하고 협동이 되지 않는 사실이 흔히 정부의 간섭이나 규제를 정당화하는 수단으로 사용되고 있고 또는 공유재에 사적 재산권을 부여하여 방법 등으로 이러한 문제를 극복하는 수단으로 이용되고 있다(Ostrom, 1990). 그러나 외재적 강제를 기반으로 하는 정부통제는 제한된 정보, 통제자의 감시 및 관리능력, 강제비용 등에서 한계가 있으며, 공유재에 사적 재산권을 부여하는 방법 역시 경계비용, 개인들의 능력과 정보의 한계, 사적 재산권의 유지와 감시체계의 문제, 분할 불가능한 자원 존재 등의 문제로 인하여 한계가 있다(Ostrom, 1990; 이종범․주재복, 1994; 김영평, 1992). 그러나 이와같은 전통적인 방법외에 제3의 방법인 자기통치(self-governance) 및 자기조직화(self-organization)의 방법(김영평, 1992: 321)을 통해 공유재를 효율적으로 사용․유지하는 경우가 다수 보고 되고 있다(National Research Council, 1986; Ostrom, 1990; Wade, 1988; Feeny et al., 1990). 또한 공유재 사용자들의 자치적인 조직이 정부가 관리하는 조직보다 더 성공적으로 공유재를 관리하는 경우도 보고 되고 있다(Ostrom, Lam & Lee, 1994; Tang, 1991; 이명석, 1995: 1291). 이러한 현상을 설명하기 위하여 Gardner et al.(1990)은 공유재를 사용하는 개인들이 사회적 딜레마에 직면하는 경우를 ‘공유재 딜레마’, 그렇지 않는 경우를 단순한 ‘공유재 상황’이라고 분류하고 다음과 같은 분류 조건을 제시한다.

  먼저 편익감소성이 존재하고 다수 사용자가 존재하면 전통적인 이론에서 언급되는 다수의 사용자가 공유재를 사용하는 경우가 된다. 그러나 이 경우 반드시 공유재가 훼손되는 비극적인 결과가 발생하지는 않는다. 공유재를 사용하는 개인들이 사회적 최적성 달성에 실패하고, 따라서 공유재를 남용하는 것보다 더 우수한 대안이 존재하는 경우에만 사회적 딜레마 상황이 발생한다. 비록 다수의 개인이 공유재를 사용하는 경우에도 공급문제와 사용문제가 다수의 사용자들 간의 자발적인 협동에 의해서 해결되어 공유재를 사회적 최적 수준으로 사용한다면 공유재의 비극³⁾은 발생하지 않고 공유재가 효율적으로 유지․관리되는 경우, 즉, 공유재의 딜레마가 발생하지 않는 공유재 상황이 된다.

  J. Wilson은 다음 세 가지 기준에 부합하는 공유재의 딜레마는 자치적으로 해결될 가능성이 있다고 주장한다. 첫째, 개인의 이익을 추구하고자 하는 개인의 기회주의적인 행태가 그 집단의 집합적인 이득의 가능성을 파괴하는 것으로 보여지는 유사한 상황이 반복될 때, 둘째, 이러한 상황을 해결하기 위해 적용 가능한 규칙의 발견과 규칙제정 과정에서의 협상을 위한 기초를 형성하게 되는 것으로서 교환(trading), 경쟁, 혹은 다른 상호작용으로부터 생기는 정보망이 있을 것, 셋째, 이러한 규칙을 시행할 수 있는 집합적인 수단이 있을 것 등이다(J. Wilson, 1982: 420; Ostrom, Gardner & Walker, 1997: 251).

  자치적인 제도 형성을 통한 공유재 관리는 외재적이고 강제적인 공식적인 규칙보다 실천적인 측면에서 몇 가지 유용성을 가진다(홍성만․주재복, 2003: 474). 첫째, 자치적인 규칙은 자기 규제적 성격을 가지기 때문에 공식적인 법규보다 규정과 실제 사이의 괴리를 의미하는 형식성의 정도가 상대적으로 낮다. 즉 규칙의 현실적합성과 집행가능성이 높기 때문에 공유재의 관리능력을 높여 준다. 둘째, 자치적인 규칙은 공동체 내부에서 자율적으로 설계한 논리이기 때문에 규칙준수의 지속가능성이 높다. 셋째, 자치적인 규칙은 이해당사자의 참여를 통하여 형성되기 때문에 자기주장과 이해가 직접적으로 반영될 수 있기 때문에 참여자들의 수용가능성을 높여준다. 자치적인 규칙형성을 통한 공유재의 관리는 이와 같이 유용성이 있음에도 불구하고 공유재가 관리되는 지역적 특성이나 공유재 관리구조에 따라서 어려움이 발생할 가능성이 있다. 즉, 공유재 관리에 관련되는 공동체의 규모가 지나치게 넓다거나 직접적인 이해관계를 가진 공동체와 간접적인 이해관계를 가진 공동체가 이질적인 경우 자치적인 규칙 형성은 어려울 것이다. 따라서 공유재 관리가 성공적으로 이루어지기 위해서는 자치적인 규칙 형성과정에서 이러한 요인들에 대한 고려가 있어야 한다.

  2. 선행연구 검토

  공유재는 제각기 상이한 유인구조를 가지고 있으며, 같은 종류의 공유재이라도 그 공유재가 위치하는 장소, 그 공유재를 사용하는 집단의 성격, 그리고 그 집단이 갖는 제도나 법률에 따라 상이한 유인구조를 갖는다(이명석, 1995). 따라서 어떤 조건하에서 개인적인 합리성을 추구하는 공유재 사용자들이 외부의 도움 없이 공유재를 효율적으로 관리할 수 있는지를 규명하는 것이 특히 중요하다. 이런 맥락에서 공유재에 관한 최근 연구들은 낮은 비용으로 보다 생산적이고, 전체적 이용이라는 목표를 규정해줄 계약상의 규칙과 그리고 개인들에게 자원이용의 강도를 줄어들게 하는 배분규칙의 연구에 초점을 맞추고 있다.

   그동안 공유재를 둘러싼 관리문제에 대한 많은 연구가 있었다. 공동연안 어장의 자치적 관리에 관한 연구에서는 Schlager(1990)는 기술적 외부성, 할당의 문제를 성과의 측정치를 사용하여 어부들이 사용할 수 있는 기술이나 어구의 종류를 제한하는 규칙을 통해 어부들의 수확활동을 조직화시켜 주고 제한하는 집단의 어장에서는 그렇지 않은 집단의 어장에 비해 고기가 풍부할 것이라는 주장을 하였다. 그리고 Berkes(1992)는 어자원의 할당과 관련한 자체적인 규칙이 특정한 기간동안 어부들의 수확장소를 배정해 준다고 주장하였다. 일본의 산림과 목초지의 역사적 이용을 사례 연구한 Mckean(1992)은 공유재 분배의 몫과 권리의 배분은 평등과 불평등적인 특성이 조심스럽게 균형이 되어야 하고 지역사회 배분의 불균형이 공유재 체제를 보호하는 시기와 파괴하는 시기를 알아야 한다고 주장하였다.⁴⁾

  공유재 문제에 대한 전통적인 처방의 한계를 지적한 대표적인 연구는 Ostrom(1999; 1992; 1990)의 자율규칙을 통한 공유재 문제의 해결을 들 수 있다. 자율규칙 관점에서 공유재 문제를 국내의 사례에 적용한 경험적인 연구들이 있는데, 이종범․주재복(1994: 169-204)은 Ostrom의 규칙 이론을 활용하여 쓰레기 분리수거의 성공사례를 분석하고 쓰레기 분리수거와 같은 공유재 문제를 성공적인 해결로 이끄는 규칙으로서 직위규칙, 권위규칙, 보상규칙, 집합규칙, 경쟁규칙 등을 제시하고 있다.

  이와 같은 맥락에서 김인(2004)은 연안어장 관리의 효과증진을 위해 자율관리어업 시범사업의 효과 평가와 아울러 이 사업의 활성화를 위한 방안을 모색하고 있다. 자율관리시범사업의 참여 구성원들이 어장관리사업, 자원관리사업, 생산관리사업 등의 적극적인 참여로 공동체 어민들의 안정적인 소득 증가가 이루어졌으며, 어민간의 갈등 뿐만 아니라 어민과 담당 공무원과의 갈등도 많이 줄어들었으며, 그리고 공동체의 발전이 이루어진 것으로 나타났다. 특히 이와 같은 효과는 공동체 구성원들이 서로 잘 알고, 상호 신뢰하는 동질적인 공동체의 경우 더욱 효과가 높았다.

  제도적 관점에서는 McCay & Acheson(1987)의 공유재에 대한 인간의 집합적 행동논리와 사례를 다룬 연구가 있다. 이들은 목초지와 어장 등을 대상으로 한 공유재 관리 문제에서 역사적으로 서구유럽과 일본의 공유재의 성공적 관리사례를 분석하여 성공적인 공유재 관리를 위한 특성을 확인하고 있다. 공통적으로 공유재의 소유자들은 공유재를 관리하는 정치적 독립성을 가지고 자의식이 있어야 하며 자기통치를 하는 지역사회가 되어야 한다고 보았다.

  김성배와 이윤미(2005)는 우리나라의 독특한 공유재의 하나인 미역바위 즉, 곽전의 관리에 있어서 정부실패를 역사적 기록을 토대로 분석하였다. 1963년 수산업법 개정으로 이루어진 정부개입은 소수집단의 희생을 담보로 하여 다수집단에게 유리한 방향으로 이루어졌다. 조선시대 이후 관습에 의한 사유화의 형태로 관리됨으로써 공유의 비극 문제를 극복하고 있었던 곽전관리에 정부가 개입하여 곽전이 다시는 과거와 같은 양질의 미역생산지의 기능을 하지 못하도록 하는 결과를 초래하였다. 사례분석과정에서 얻은 시사점으로는 정부 개입이 공익 달성을 실현하지 못할 가능성이 매우 크다는 것이다.

  IAD관점에 입각한 국내의 연구는 드물게 관찰되고 있다. 최재송 등(2001)은 충청남도 보령시 오천면 장고도 어촌계의 공동어장 관리사례를 분석하여 Ostrom의 제도설계 원칙을 중심으로 장고도 어촌계가 공유재 문제를 자치적으로 해결할 수 있었던 요인으로서 지역상황에 적합한 규칙, 집합적 선택규칙, 감시장치 등의 제도원칙이 잘 작동하였다고 분석하고 있다. 비록 장고도가 점증적인 제재장치와 갈등해소 장치는 없었지만 자치적인 공유재 관리가 성공할 수 있었던 주요 요인은 동질성이 매우 높은 소규모 공동체 라는 점을 지적하였다. 이명석(1996)은 제도분석틀의 관점에서 게임이론의 본질과 이것의 정책분석 기법으로서의 활용가능성을 파악하였고, 김관보(1996)는 감리현장 사례를 중심으로 책임감리제를 제도분석 틀을 통해 고찰하였으며, 오광석(1994)은 정책분석으로서의 제도분석틀을 소개하고 있으며, 김인(1998)은 연안어장이라는 공유자원의 효율적인 관리를 위한 규칙분석을 위하여 제도분석틀을 활용하고 있으며, 홍성만 외(2004)는 용담댐 수리권 분쟁사례에 대해서 수자원을 둘러싼 지방정부간 갈등의 조정과 협력과정을 분석해 보기 위하여 제도분석틀을 활용하고 있는 정도이다. 그러나 채종헌(2000)과 홍성만 외(2004)의 연구는 분석 사례의 특성이 Ostrom(1990)의 제도분석틀이 적용되기에는 부적합한 것들이기 때문에 한계를 지니고 있다.⁵⁾

  3. 공유재의 달레마 극복을 위한 제도적인 장치

  연안어장은 대표적인 공유재 중의 하나이다. 연안어장 관리는 일반적으로 어장에 있어서의 생산성 제고와 그 생산과정에 있어서의 질서유지에 필요한 의사결정 행위이다(장수호, 1994: 229). 연안어장을 효율적으로 관리하기 위해서는 일단의 규칙을 설정하여 관리한다. 이러한 규칙들을 파악하고 규칙에 의한 결과를 산출하는 것은 연안어장 관리와 수산자원의 관리에서 매우 중요하다. 연안어장을 효율적으로 관리하기 위한 여러 규칙들을 파악하고 정리하기 위해서는 Ostrom이 제시한 제도분석틀의 적용이 가장 유용하다고 본다. 

  제도분석틀(IAD framework : Institutional Analysis and Development Framework)은 여러 학자들에 의해 발전되었고(Kiser, Ostrom, 1982; Ostrom, 1990; Gellar, Oakerson & Wynne, 1990; McKean, 1992; Hackett, 1992), 다양한 분야의 연구에서 실제 적용되었다. 특히 제도적 분석은 다양한 종류의 제도들을 개선시키는 데 많은 관심이 집중되어 있다는 점에서 현실 적합성이 있다(Ostrom, 1990). 효율성을 높이는 제도설계(instituional design)는 진화적 관점에서도 중요하다.

  제도분석틀은 사회현상을 이해하기 위해서 필요한 요소로 물리적 속성(physical attributes), 규칙(rules), 공동체의 속성(community attributes), 행동의 장(action arena), 그리고 행위자(actors) 등을 들고 있다. 분석의 중심이 되는 것은 개인들의 의사결정과 선택이 이루어지는 ‘행동의 장’이다. 이것은 사회현상이 일어나는 현장이라고 할 수 있는데, 행동의 장에 영향을 미치는 요소들이 물리적 속성, 규칙, 공동체 속성 등의 세 가지 구성요소 이다. 제도적 분석틀은 물리적 속성, 공동체의 속성, 사용되는 규칙들에 의해서 형성되는 행동의 상황 속에 있는 행위자가 자신들의 능력이나 가치관에 따라서 동일한 상황이 형성되더라도 다르게 행동할 수 있다고 가정한다. 이것은 행위자가 부여하는 가치에 차이가 있기 때문일 수도 있으며, 동시에 자신이 획득한 정보에 차이가 있을 수도 있기 때문이다. 시간이 지나면서 정보가 더욱 많이 주어지고 다른 사람들의 행동을 참고하게 되면 어떤 행동패턴이 나타나게 되고, 이러한 행동패턴은 서비스 전달의 결과를 초래한다. 이러한 제도분석틀을 그림으로 나타내면 <그림 2-1>과 같다.

<그림 2-1> 제도분석틀

            출처 :이명석, 1999.

  이러한 구성 요소들을 살펴보면, 첫째, 물리적 속성이란 개인들의 상호작용이 일어나는 사회현상에 관련되는 여러 가지 자연적인 조건을 말한다. 그 대표적인 것이 개인들의 상호작용의 대상(goods) 조건이라 할 수 있는데, 대상이 공공재인가 혹은 사유재인가에 따라서 개인들의 유인구조는 매우 달라질 것이다. 재화와 서비스의 이런 특성 외에도 다루고자 하는 대상의 지리적․물리적 속성도 크게 영향을 미친다. 같은 제도적 장치라 하더라도 지리적․물리적 속성이 다르게 되면, 행위자에게 각기 다른 행동상황을 형성하기 때문이다.

  둘째, 규칙은 행동의 장에서 실제로 적용․준수되는 규칙(rules-in-use)을 말한다. 이러한 규칙은 행동의 장에 참여하는 개인의 범위, 자격, 권한, 그리고 행동의 장에서 개인들이 받게 되는 보상함수 등을 규정한다. 규칙이란 반복적이고 상호 의존적인 관계에 질서를 부여하기 위하여 참여자들에 의하여 공통으로 알려지고 사용되는 처방을 지칭한다. 처방이란 어떤 행동이 요구되고, 금지 혹은 허락되는 지를 말해준다. 규칙은 직위를 만들고, 참여자가 직위를 점유 혹은 이탈하는 방식을 설명하고, 직위를 점유하고 있는 참여자들에게 영향을 미치기 위해 요구․허락되거나 금지된 행동이 어떤 것인가를 알려줌으로써 규정된 상황내에서 질서와 예측 가능성을 얻기 위한 노력의 결과이다(Ostrom, 1986).

  셋째, 공동체의 속성은 행동의 장을 구성하는 개인들의 공동체적 특성과 이들이 공유하는 규범을 의미한다. 제도분석에서의 공동체의 속성이란 공통의 이해수준, 개인들의 선호의 유사성, 그리고 의사결정 상황에 의해 영향을 받는 사람들 사이의 자원의 배분 정도를 포함하는 것으로 보고 있다(Kiser & Ostrom, 1982). Ostrom(1990)에 의하면 ⅰ)공동체 구성원의 수가 작고, ⅱ) 자발적인 협동에 의한 공유재 관리에 필요한 최소한의 구성원 수가 작을수록, ⅲ) 구성원들이 미래에 큰 관심을 가질수록, ⅳ) 이해관계의 동질성이 높을수록, 그리고 ⅴ) 지도력 등의 자산을 보유한 구성원이 존재할수록 공유재의 성공적인 관리의 가능성이 높아진다고 한다.

  넷째, 행동의 장은 행위자와 행위자가 처하는 행동의 상황을 포함하는 개념이다. 행동의 상황은 행위자가 이익을 추구하는 활동 과정에 영향을 주는 직접적인 구조를 추출시켜 줄 수 있도록 고안된 분석적인 개념이다.⁶⁾

  제도분석틀에서 개인은 자기 중심적이고, 합리적이며, 효용을 극대화 시키는 존재라고 가정하고 있다. 이러한 맥락에서 제도분석을 통한 정책연구에서는 개인의 행동유형을 바꾸기 위해서는 개인의 가치관을 바꾸어야 한다든지, 개인의 능력을 신장시켜야 한다는 정책적인 주장을 하지 않는다. 행위자는 비용과 편익을 계산해서 사익을 추구하는 합리적 인간이지만, 오류 가능성이 있고 학습과정에 놓여 있는 존재이다. 그리고 경험으로부터 배워가며, 문제해결을 위한 역량을 증진시킬 수 있는 존재이다. 상호작용의 게임에 참여하고 있는 당사자들은 비극적 결론(remorseless tragedies)에 도달하지 않도록 게임에 제약을 가하는 규칙을 변화시킬 수 있는 능력을 가질 수 있으며, 또한 이러한 능력을 제고할 수 있는 방안을 모색할 수 있다(Ostrom, 1992).

  이러한 제도분석틀은 다차원적인 분석을 특징으로 하고 있다. 제도분석틀은 공유재과 그 상황을 분석하기 위해 규칙행위자들의 선택과 상호작용이 실제로 이루어지는 운영수준(operational level), 이러한 수준의 운영 상황에 작용하는 집합적 선택수준(collective choice level), 그리고 집합적 선택수준에서 행위자들의 권한과 의무, 그리고 상호작용의 규칙의 수준을 말하는 헌법적 선택수준(constitutional choice level)으로 나누어 제도 분석을 수행한다(Ostrom, 1999). Ostrom은 정부에 의한 공유재 관리 방법이나 사적 소유권 보장에 의한 방법도 여러 조건이 갖추어져야만 딜레마를 해결 할 수 있다고 지적하면서 공유재 관리와 관련된 다양한 성공사례들을 분석하여 성공적인 공유재 관리를 위한 다양한 제도원칙들을 다음과 같이 제시하고 있다(Ostrom, 1999; 1992; 1990; 1988).

  첫째, 공유재 이용자의 경계를 명확히 하여야 한다. 둘째, 공유재 이용 및 자원공급의 규칙은 그 지역의 현지조건에 부합하여야 한다. 셋째, 공유재를 사용하고 운영규칙에 영향을 받는 대부분의 참여자들이 운영규칙을 결정․수정하는 집합적 선택과정에 참여할 수 있어야 한다. 넷째, 공유재의 이용상황을 감시하는 장치가 있어야 한다. 다섯째, 운영규칙을 위반하는 경우 위반한 상황이나 심각성에 따라 가중적인 제재가 있어야 한다. 여섯째, 공유재 사용자들간의 갈등을 해소할 수 있는 적절한 장치가 존재하여야 한다. 일곱째, 공유재를 이용하는 공동체의 자치조직권이 공식적으로 보장 되어야 한다는 것이다. 또다른 연구에서 Ostrom은 공유재 관리와 관련된 다양한 성공 또는 실패사례를 분석하여 직위규칙, 참여 및 경계규칙, 권위규칙, 집합규칙, 정보규칙, 범위규칙, 보상규칙 등을 공유재의 성공적인 관리에 필요한 규칙으로 제시하였다(Ostrom, 1999; 1990; 1988).⁷⁾

  공유자원 문제가 자치적으로 해결하기 위해서는 제도원칙을 구현하는 다양한 제도적 장치가 필요하다. 그러나 제도적 장치를 설계하고 유지하는 것 역시 자발적인 협동이 어려운 ‘2차적인 사회적 딜레마(second order social dilemma)'이다(Ostrom, 1990). 제도적 장치의 설계와 유지에도 무임승차 등 집합적 행동의 문제가 존재하고, 제도적 장치의 생성과 변화가 항상 사회적으로 바람직한 방향으로 이루어지는 것은 아니기 때문이다.

  일반적으로 다음과 같은 조건이 충족되는 경우 공유자원을 성공적으로 관리․유지․사용할 수 있는 다양한 제도적 장치가 마련될 수 있다. 즉, ⅰ) 시장의 경쟁 압력이 존재하여 공유자원 관리의 효율성 제고가 요구되고(Alchian, 1950), ⅱ) 구성적 선택 수준의 제도적 장치가 적절히 갖추어지거나(Knight, 1992), 혹은 구체적으로 설명해 보자면, 공유자원 이용자들이 ⅲ) 공유자원에 대한 상세한 정보를 낮은 비용으로 적절하게 제공받을 수 있고, ⅳ) 여러 가지 기준에서 동질적이고, ⅴ) 제도적 장치 변화의 편익과 위험에 대해 이해를 공유하고, ⅵ) 호혜성이나 신뢰 등의 규범을 공유하는 등 사회적 자본이 존재하고, ⅶ) 상대적으로 규모가 작거나 또는 안정적이고, ⅷ) 자치적으로 의사결정을 할 수 있는 권한이 보장되고, ⅸ) 적절한 의사결정 규칙을 갖고 있어 집단의사결정에 지나치게 많은 비용이 들지 않고, ⅹ) 비교적 정확하고 저렴한 감시 및 제재 수단을 확보할 수 있다면 성공적인 공유자원 관리제도를 마련할 수 있다(Becker and Ostrom, 1995: 123-124). 그러나 현실에서 이러한 조건을 모두 갖춘 경우는 매우 드물다. 그러므로 이러한 조건을 만족시킬 수 있는 제도적 장치를 설계하거나 혹은 이상적인 조건이 갖추어지지 않는 상황에서 공유자원을 성공적으로 관리할 수 있는 노력이 필요하다(Dietz et al., 2003).

  제도분석 방법은 특정의 행위상황에서 행위자들의 결과에 영향을 미치는 물리적 제약과 규칙에 의해 부과된 제약을 모두 고려하여 결과를 파악한다. 공식적인 정책이나 제도의 변화가 자동적으로 행위자의 행동을 변화시킬 수 있는 유인구조의 변화로 연결되는 것이 아니므로 행위자들이 정책에 포함된 규제나 규칙을 어떻게 인식하는지, 그리고 이러한 규칙이나 규제가 정책문제 상황의 자연적․사회적 맥락과 어떻게 연결되는지를 알지 못하고는 개인의 유인구조를 파악할 수 없다(Ostrom, 1992; 이명석, 1996). IAD틀의 접근방식은 물리적 시계와 규칙의 집합의 배합에 의해 영향받는 반복적 상황에서 나타난 결과를 잘 설명할 수 있다는 점에서 그 유용성이 적지 않다. 공유재 문제의 해결을 위해서는 물리적 속성, 공동체 속성, 공식․비공식적 규정, 개인의 행태 등에 대한 종합적인 분석이 요구된다, 따라서 제도분석틀과 제도원칙을 활용하여 개별적인 공유재 문제에 대한 구체적이고 상세한 지역특유의 정보를 분석함으로써 보다 효율적인 공유재 관리 정책을 마련할 수 있다(이명석, 2006: 259).

  4. 본 연구 분석틀

   제도적 분석틀은 합리적 선택모델과 제도주의적 접근을 결합한 Ostrom의 연구접근법을 잘 집약하여 놓은 것이다. 어느 한 조직체가 이용하고 있는 규칙체계나 그 조직체가 가지고 있는 물리적 조건, 특성 등이 어떠한 방식으로 구성원들의 행동이나 동기유인에 영향을 미치는지를 분석하며, 또한 구성원들은 어떻게 자신들이 활용하는 규칙체계를 변경시켜서 그들이 처한 경제적․물리적 상황을 개선해 나가는지를 연구하기 위한 것이다. 따라서 본 연구는 성공적인 공유재 관리를 위한 방안으로 Ostrom의 제도분석틀을 응용하여 정부의 공식적인 연안어장 관리제도와 어업공동체에서 구성원들끼리 자치적으로 제정하여 운용하는 비공식적인 제도로 나누어서 살펴보고자 한다. 공식적인 규칙 및 제도적 조건은 공동체 내부의 비공식적 제도형성에 영향을 미치는 요인이 된다. 외부의 공식적 제약과 유인은 공동체 내부 구성원의 행동을 제약하는 효과가 있기 때문에 공동체 내부에서 만들어진 자치적인 제도와 구분해서 살펴볼 필요가 있다. 지금까지의 이론적 논의를 통하여 효율적인 공유재 관리방안을 분석하기 위한 변수를 중심으로 연구분석 틀을 나타내면 <그림 2-2>와 같다.

   본 연구는 첫째, 명천 어촌계의 자치적인 제도 형성과 운용에 영향을 미치는 공식적인 규칙 또는 제도를 분석한다. 둘째, 명천 어촌계의 정부의 공식적인 제도하에서 어촌계의 자치적인 제도 운용을 분석한다. 셋째, 사례 연구지역인 명천 어촌계가 소유하고 있는 물리적 속성과 자치적인 제도형성에 영향을 미칠 수 있는 공동체의 속성을 분석한다. 명천 어촌계의 지역 및 어업공동체의 속성은 공동체 구성원들의 무임승차 유인을 극복하는데 어떠한 영향을 미치는지를 분석해본다. 마지막으로 이러한 자치적인 제도형성을 통해 공유재 관리가 긍정적인 성과를 나타나게 되면 정부와 구성원들은 자치적인 제도를 통해 공유재 관리에 상호신뢰를 가지게 되고, 이러한 신뢰를 바탕으로 정부와 주민들간의 자발적인 협력을 이끌 수 있다고 본다.

<그림 2-2> 공유재 딜레마 극복을 위한 분석 틀

Ⅲ. 공유재의 딜레마 극복을 위한 실증분석

  1. 명천 어촌계의 개괄적인 현황

  명천 어촌계는 행정구역상 전라남도 고흥군 금산면 신평리에 속하고 있다. 금산면으로부터 동쪽으로 14.7㎞에 위치해 있으며 적대봉 계곡으로부터 마을 앞을 흐르는 10里長川이 있어 한때 “앞내”(前川)라 불려 왔으나 앞내를 暗내로 발음하여 마을에 어두운 일들이 발생한다 하여 1956년 지방행정구역 개편당시 暗자를 明자로 고쳐 명천이라 칭하여 오늘에 이르고 있다. 2006년 현재 명천 어촌계의 총인구는 310여명, 총가구수는 116호 중 100호가 토박이인 김(金), 이(李), 박(朴) 등 3성(性)의 집성촌으로 구성 되어 구성원간의 친밀감과 동질성이 매우 높은 특징을 가지고 있다. 명천 어촌계의 연령 분포를 보면 다른 어촌계에서도 흔히 볼 수 있는 현상으로 60대 이상이 40%이상을 차지하고 있고 50대, 40대, 30대 순으로 고령화 현상으로 인한 노동력 부족 문제가 나타나고 있다. 현재 명천에서는 이러한 문제를 해결하기 위해 대부분 외부 노동력을 동원에서 작업을 하고 있다.⁸⁾

   명천 어촌계는 양식어업으로 446ha 허가를 받아서 미역, 톳, 김, 다시마, 전복 등을 생산하고 있다. 정부가 추진하는 자율관리 사업에 2001년 8월부터 참여하여 현재 114명의 자율관리 공동체 구성원이 참여하고 있다.

   지속적인 수산물 시장조건의 악화로 인하여 어촌경제가 농촌경제와 마찬가지로 피폐해지면서 새로운 전환이 모색되고 있는데⁹⁾, 그것의 하나가 이른바 규모의 어업과 자본의 어업을 통한 바다 목장화사업의 추진이다. 물론 이것은 모든 어촌마을에 해당하는 것이 아니라 국가정책에 의해 선별적으로 추진되고 있다. 명천 어촌계는 바다목장화사업의 추진지역으로 선정되어 국가의 전폭적인 지원을 받고 있다.

  명천 어촌계의 95% 이상이 어업에만 종사하고 있어서 어민들의 어업소득이 생계와 직결되어 있기 때문에 소득을 증진시키기 위한 명천에서 생산되는 미역의 자체적인 브랜드화, 관광체험 프로그램 개발 등의 사업투자를 추진하고 있다. 또한 현재 명천은 자율관리어업 실시와 정보화 마을 운영을 통해 전자상거래를 통한 특산품 판매로 년간 평균소득이 40억 이상으로 계속 증대하고 있어 고소득 어촌이 되었다. 그 외에도 마을에서 입어료나 행사료 등으로 인해 벌어들이는 자원조성비가 년 평균 6천만원이 넘는데 이 자금으로 마을에서 자체적인 상하수도 시설을 설치하여 운영비로 사용하고 있으며, 또한 2004년도에는 고흥군이 3억 8200만원을 들여 122평의 복지회관을 준공하여 정보이용센터 구축과 전자상거래를 위한 콘텐츠 구축등을 통해서 주민들의 복지증진과 지역발전에 기여하고 있다.

  지리적인 면에 있어서 총면적이 3㎢로 섬의 규모가 작아서 주민 상호간의 협조와 감시를 용이하게 하고 있다. 특히 고흥 우주항공축제, 유자골 대축제 등의 공동체 행사가 활발하게 행해지고 있는데 이는 주민들의 단결과 화합에 긍정적인 영향을 미치는 요인으로 평가된다. 그리고 현재 도양읍 녹동항에서 소록도를 거쳐 금산에 이르는 거금연륙․연도교 공사중이며 2007년도에는 연륙사업이 마무리되어 인근의 소록공원, 연륙연도교, 그리고 앞바다의 거문도․백도를 뱃길로 잇는 천혜의 관광자원을 확보하고 있는 해양관광 중심지여서 무한한 발전가능성을 내포하고 있는 곳이라고 본다.

  2. 정부의 공식적인 연안어장 관리제도

  1) 자치조직권의 보장

  분권화를 통해 중앙정부에서 어업인, 수산업, 지역사회로 소유권이나 통제권한을 이양함으로써 단기적인 이익극대화 동기를 장기적인 보존 인센티브로 전환할 수 있다. 즉 미래의 자원 스톡에 대한 권리를 보장해 주면 보존을 위한 투자 편익을 내부화할 수 있기 때문에 남획의 유인이 줄어들게 되며, 동시에 지역의 스톡, 어류의 행태, 서식처 환경조건에 대한 상세한 지식들을 보다 지속가능한 방향으로 사용할 수 있다.

  우리나라의 경우「어업면허 및 어장관리에 관한 규칙」제39조에 의하면 어장관리규약에는 당해 어장에 입어하거나 어업권을 행사할 수 있는 자의 자격, 입어방법․입어기간․어업권의 행사방법 또는 그 행사기간, 어업권 행사의 우선순위, 어업권의 행사자 수 또는 입어자의 수, 사용하고자 하는 관리선 또는 어업허가를 받거나 신고한 어업의 어선의 종류와 그 사용 및 관리방법, 어업의 시기, 어장의 시설물 및 사용어구의 종류, 자원조성, 유해생물제거, 어장청소 등 어장관리방법에 관한 사항, 포획․채취하고자 하는 수산동식물의 금지체장 및 금지시기 등 자원보호․관리와 질서유지에 관한 사항, 행사료와 입어료의 징수등 회계에 관한 사항 등 매우 구체적인 사항이 포함되어 있다.「어업자원보호법시행령」제2조에 의하면 자원보호를 위하여 해양수산부장관이 어업 허가를 할때에는 관할구역내의 수산동식물의 번식보호를 위하여 수산업법에서 정한 수가 규정되어 있는 것을 제외하고는 처분건수 한도내에서 어업허가의 제한을 명시하고 있다.「어장관리법시행령」제9조에 의하면「수산업법」 제8조제1항제1호 내지 제6호의 규정에 의한 어업 면허를 받은자 및 동법 제41조제2항제3호 동조 제3항의 규정에 의한 어업허가를 받은 자는 어장의 퇴적물을 수거․처리 즉, 어장청소를 해야 한다. 다만 시․도지사 또는 시장․군수․구청장은 어장의 오염도 및 어장특성 등을 고려하여 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 어장청소 횟수를 조정하거나 청소주기 3년을 5년의 범위 이내에서 조정할 수 있다. 그리고「수산업법」제8조제1항제7호의 규정에 의한 마을어업 면허를 받은 자는 수산업법 제12조제1항의 규정에 의하여 면허받은 어장에서 생산되는 패류․해조류 등 정착성 수산동식물 중 종묘살포가 가능한 품종의 수산종묘를 살포하여야 한다. 다만 살포의 종류, 살포주기 및 살포수량에 대해서는 시장․군수․구청장이 정하는 바에 의한다. 어업면허 또는 어업허가를 받은 자가 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 어장청소를 실시하거나 당해 어장에 수산종묘를 살포하고자 하는 경우 이를 행정관청으로부터 확인받을 필요가 있을 때에는 그에 관한 계획을 당해 수면을 관할하는 시․도지사 또는 시장․군수․구청장에게 통보할 수 있다.

  또한「수산업법」제39조에 의하면, 어촌계는 계원의 균등한 소득 증대를 위해서 어업권의 행사를 제한할 수 있다. 그리고 동법 제40조에 의하면, 어업권자와 입어자는 협의에 의하여 수산동식물의 번식․보호와 어업의 질서유지를 위하여 필요하다고 인정할 때에는 어업에 관한 제한을 둘 수 있다. 시장․군수 또는 자치구의 구청장은 어업권자 또는 입어자가 어촌계의 제한․조건 또는 정지를 위반하는 경우, 입어를 제한하거나 정지 또는 금지할 수 있다.

  이는 어촌계 등의 공동체가 공유재인 연안어장을 효율적으로 관리․사용하는데 필요한 자치 조직권을 보장하는 것이다. 즉, 우리나라 정부는 어촌계가 스스로 상황에 적합한 제도를 고안하고 강제할 자치적 권리를 보장하고 있다. 이를 바탕으로 사례 연구지역인 명천 어촌계의 자치적인 운영현황을 살펴보면 다음과 같다.

  첫째, 어업권을 행사할 수 있는 자격은 과거에는 마을에 3년 이상 거주자이고, 쌀 10가마를 마을에 내야지만 어업권이 주어졌지만 현재는 마을에 1년 이상 거주하고 150만원을 내면 어업권이 주어진다. 과거보다 어업권 행사자격이 느슨해진 이유는 어가인구의 지속적인 감소로 인해서 노동력 확보가 어렵기 때문이다. 2006년 현재 명천 어촌계 자율관리 회원은 114명으로, 어촌계원이 되어야지만 자율관리 공동체 회원이 될 수 있는 자격을 가진다. 구체적인 내용은 자율관리 규약에 명시되어 있다.¹⁰⁾ 둘째, 입어기간은 정부에서 정한 금어기간을 뺀 모든 기간 년중 생산을 하고 있다. 셋째, 포획채취량과 조업횟수에 대해서는 어촌계의 자율성을 보장해주고 있다. 명천 어촌계원들은 자원보존을 위해 규격미달이나 상품가치가 없는 것은 자율적으로 어민들 스스로가 바다에 다시 놓아준다. 넷째, 고흥군이나 해양경찰서의 감시․감독은 매우 적극적이다. 어장 오염상태나 자율관리 어업상태를 조사하기 위해 담당 공무원이 일주일에 한번씩 나와서 실태조사를 하고 주기적으로 명천 어촌계에서도 고흥군청에 어촌계의 사업상황에 대해 보고를 하고 있다. 그리고 명천 어촌계는 정부에서 정한 금어기는 철저하게 잘 지키고 있다. 정부의 처벌의 강도가 커서 어촌계원들은 정부에서 규정한 제도를 어기면서까지 불법 채취할 생각을 가지고 있지 않다. 실례로 정부는 금어기 기간을 준수하지 않는 어민들의 처벌수준은 수산업법에 의거해서 500만원 이상의 벌금과 어업정지 등의 제재로 어민들의 생계를 위협할 정도의 강제성을 갖고 있기 때문에 어민들이 스스로 지킬 수밖에 없다.

  이와같이 명천 어촌계는 연안어장을 이용하는 공동체의 자치조직권이 공식적으로 보장되고 있다.

  2) 공유재 이용자의 명확한 경계

  우리나라 정부는 공유재인 연안어장을 효율적으로 관리하기 위하여 공동어업의 면허를 받도록 하고 있다.「수산업법」제8조와 제9조에 면허어업을 명시하여 놓았는데 제9조에 의하면 마을어업은 일정한 지역안에 거주하는 어업인의 공동 이익을 증진하기 위하여 어촌계 또는 지구별수산업협동조합에 한하여 면허한다. 협동양식어업은 일정한 지역안에 거주하는 어업인의 공동이익과 어업의 생산성 향상을 위해 어촌계, 영어조합법인 또는 지구별조합에 한하여 면허한다. 또한 면허를 받고자 하는 수면이 당해 수면에 대하여 행하는 해조류양식어업과 바닥을 이용하는 패류 및 어류등 양식어업은 당해 수면에 인접한 어촌계․영어조합법인 또는 지구별 조합에 한하여 면허한다. 동법 제14조에 의하면 어업면허 유효기간을 10년으로 한다. 다만 수산자원보호 및 어업조정상 필요하여 대통령령이 정하는 경우에는 그 유효기간을 10년 이내로 할 수 있다. 시장․군수 또는 자치구의 구청장은 어업권자의 신청에 의하여 면허기간이 만료한 날부터 10년의 범위안에서 유효기간의 연장을 허가하여야 한다. 이 경우 수차에 걸쳐 연장허가를 한 때에는 그 총연장 허가기간은 10년을 초과할 수 없다.

 「수산업법 시행령」제10조 1항에 의하면 공동어장을 면허할 수 있는 어장 수심의 한계를 최간조시의 평균수심 10미터 이내의 범위로 정하고 공동어업의 면허를 하는 경우에는 조업상 지장이 없는 범위 내에서 다른 어업과 조정하여 면허하도록 되어 있다. 또한「수산업법」제37조는 어촌계의 어장관리를 상세하게 규정하고 있다. 즉, 어촌계가 가지고 있는 어업권은 ‘공동어장관리규약’이 정하는 바에 따라 어촌계의 계원이 이를 행사하게 되어있다. 어촌계원이 마을어업권을 행사할 수 있는 요건으로는, 첫째, 당해 어촌계의 관할구역에 주소가 있을 것, 둘째, 마을어업권의 행사에 대한 어촌계총회의 의결이 있을 것, 셋째, 어업의 신고를 마쳤을 것 등이다. 또한 동법 38조에 의하면 어촌계는 해안수산부령이 정하는 바에 의하여 그 어장에 입어하거나 어업권을 행사할 수 있는 자의 자격, 입어방법과 어업권의 행사방법, 어업의 시기, 어업의 방법, 입어료 및 기타 어장의 관리에 필요한 어장관리규약을 정하여 시장․군수 또는 자치구의 구청장에게 신고하도록 되어 있다.

  이는 연안어장 사용자의 경계를 엄격히 규정하는 것으로 해석할 수 있다. 즉, 우리나라의 경우는 모든 연안어장의 경우 사용자의 경계가 분명한 “폐쇄형 공유재(closed CPR)¹¹⁾"라는 것을 의미하는 것이라 할 수 있다.

  이러한 제도원칙들은 우리나라의 모든 연안어장에 공통적으로 적용된다는 사실이다. 그러나 우리나라의 모든 어촌계가 성공적으로 연안어장을 관리해 오고 있는 것은 아니다. 이는 정부의 연안어장 관리제도가 보장하는 자치 조직권과 폐쇄형 공유재으로서의 장점을 충분히 활용하지 못하여 기타의 ‘제도원칙’을 마련․운영하지 못하였다는 것을 의미한다(최재송 외, 2001: 163). 이러한 사실은 우리나라의 연안어장은 모두 원칙적으로 Coase(1960)가 말하는 바와 같이 소유권이 법적으로 주어진 상태라는 것을 나타낸다. 그러나 모든 연안어장이 효율적으로 관리되고 있지 못하다는 사실은 소유권의 법적 보장만으로 경제적 효율성이 항상 달성되는 것은 아니라는 것을 의미한다.

  3. 자치적인 연안어장 관리제도

  1) 지역상황에 적합한 규칙

  명천 어촌계는 정부의 정책과 명천 특유의 상황을 조화시키는 제도적 장치를 가지고 있다. 예를 들면, 미역의 평균 1m 이하는 채취금지, 다시마 1.5m 이하 채취 금지, 전복 10cm 이하 채취금지, 소라 7cm, 감성돔 20cm 등 자치적인 채포금지체장 준수를 규정하고 있다. 어장의 자원보존을 위해 감성돔, 농어, 백조기, 도다리 등은 정부가 정한 법정 금지기간 외에 공동체내에서 자체적으로 채포금지 기간(예를 들어 전복은 5월에서, 7월 사이, 꽃게는 6월에서 8월 사이)을 규정하여 준수하고 있다. 또한 남획에 따른 자원고갈과 어가 하락을 막기위해 마을 공동체에서 자체적인 협의를 통하여 통발어선 사용 횟수를 2003년도에는 년간 50일 조업을 중단하도록 강제적인 규칙을 제정하여 실시하였는데 어민들의 생계에 위협이 있자 2006년도에는 규제를 완화하여 5월-8월 사이에 통발어선 조업을 자제하는 측면으로 규칙을 개정하였다. 그밖에도 공동작업 불참시 벌금(3만원)을 부과, 매월 보름에 해안청소와 해적생물 구제작업 등 어장환경개선을 위한 자치적인 운영규칙을 가지고 있다. 자원보전을 위해서 어장 휴식년제가 필요하다는 것을 인정하면서도 어장휴식을 하게되면 어민들의 생계에 지장을 주기 때문에 시행을 할 수 없는 애로점이 있다. 이는 정부차원에서의 대책마련이 필요하다. 그리고 과잉생산에 의한 어가하락을 막기 위해 가구별로 출하량 및 출하시기를 자체적으로 조절하고 있다.

  이러한 규칙들은 명천 어촌계가 공유재를 유지 및 이용 문제를 해결하기 위해서 현지조건에 적합한 규칙들을 제정해서 운영을 하고 있다고 판단된다.

  2) 집합적 선택 장치(collective choice mechanism)

   집합적 선택장치는 공유재 운영규칙의 영향을 받는 주민들이 자체적으로 운영규칙을 결정하고 수정할 수 있는 기제를 의미한다. 즉, 복수의 참여자들이 사용해야 할 결정방식이나 운영절차를 자율적으로 만드는 것을 의미한다.

   참여적 자원관리 방식인 중앙정부의 하향적 접근은 어업의 다양한 특성을 반영하는데 한계가 있기 때문에 분권에 의해 높은 거래비용을 줄이고, 지역의 필요와 목적에 맞는 해결책을 찾아낼 수 있다는 점에서 옹호되고 있다. 또한 어업인들이 직접 참여함으로써 의사결정의 민주적 정당성(legitimacy)과 책임성(accountability)을 확보하고 규제나 정책집행에 대한 순응을 높일 수 있으며, 지역의 고유한 지식을 활용하여 외부적 변화에 유연하게 적응할 수 있다(Kaplan, 1998; Kapoor, 2001; Ostrom, 1990).

   어업인과 어업인 조직의 직접 참여는 규제에 대한 순응을 높여 준다. 참여를 통해서 이들이 가지고 있는 지식과 선호가 정책과정으로 투입될 수 있으며, 외부에서 강요된 규칙보다 참여에 의해 합의된 규칙이나 정책에 대해서는 주인의식과 책임감을 가지고 협력하려는 경향이 높아지므로, 정책집행 비용을 낮출 수 있다(Okey, 2003: 194; Townesend, 1995: 40).

   명천 어촌계의 운영조직은 선출직인 개발위원장, 이장¹²⁾, 어촌계장¹³⁾, 정보화 마을 위원장, 자율관리 위원장 순으로 조직되어 있다. 그 다음에 영농회장, 청년회장, 부녀회장 그리고 개발위원 10여명¹⁴⁾, 감사¹⁵⁾ 2명, 반장¹⁶⁾ 5명, 대위원 등으로 구성되어 있다.

  명천 어촌계의 회의형태를 보면 결산총회, 임시총회, 상반기 총회, 어촌계회의, 어촌계 임원회의 개발위원회의, 임원회의와 매년 연초에 열리는 연시총회 등으로 구분할 수 있다. 각종 회의에 참석하는 구성원은 약간씩 다르다. 결산총회나 임시총회는 모든 주민들이 참여하고, 어촌계 회의는 어촌계원들이 참석한다. 어촌계 임원회의나 마을 임원회의는 마을임원(개발위원장, 이장, 어촌계장, 정보화 마을 위원장, 개발위원 등)이 참석하며, 개발위원 회의는 개발위원과 회의의 성격에 따라 이장, 어촌계장 등이 배석하기도 한다. 총회는 이장이 주관하며, 어촌계회의는 어촌계장이, 개발위원회의는 개발위원장이 주관한다. 회의시기는 총회는 6월 상반기 총회와 12월 연말 결산총회가 있으며 어촌계회의의 경우는 총회와 같이 이루어지는 회의와 사안에 따라 상시적으로 이루어지는 임시총회가 있다.

  새로운 규칙 제정이나 기존의 규칙을 변동할 때에는 총회에 안건이 나가기 전에 개발위원회를 열어서 조율을 한 다음 총회에 상정을 하는데 명촌 마을 전원이 참여하여 과반수 이상의 동의를 얻어야지만 가능하고 구성원 전체의 합의에 의해서 이루어진다. 임원의 선출도 마찬가지로 과반수 이상의 동의를 얻어서 선출한다. 따라서 모든 공동체 구성원의 행동을 통제하거나 유도할 수 있는 집합적 선택규칙의 제정에 참여할 기회를 갖으며 이를 기반으로 지역주민들은 공유재 관리를 자치적으로 하고 있다.

  3) 감시장치(monitoring mechanism)

  감시장치는 공유재의 이용 상황을 감시하는 감시자나 감시장치의 존재를 의미한다. 명천 어촌계는 남획이나 불법 어업자들의 어업행위를 막기위해 상시적인 감시체계가 가동되고 있다. 효율적인 양식관리의 결과로 대부분의 어장이 타지역에 비해 미역, 다시마, 전복 등이 상대적으로 많이 서식하고 있고 질적으로도 우수한 것으로 평가되고 있다.¹⁷⁾ 인근 불법어업자들에 의한 도난 사례가 종종 있지만 큰 피해를 입은 경우는 거의 없어서 아직까지는 법적인 대응 보다는 자체적으로 합의해서 문제를 해결하는 경우가 대부분이었다. 대다수 어민들은 공동어장에 대한 자원보호와 어장관리 의식이 희박하여 바다에 있는 것은 아무나 잡아도 되는 것처럼 잘못 생각하는 사람들이 있다. 그래서 명천 어촌계에서도 어촌계별 주요 길목이나 바다 근처에 경고판을 세우고 자율적인 어장 감시조를 편성하여 불법어업을 근절하기 위해 노력하고 있다. 또한 육지의 전복, 어류 등의 개인 양식장의 경우 CCTV를 설치해서 운영을 하고 있고, 해양 경찰서의 감시활동의 강화로 도난사례가 과거에 비해 점점 줄어들고 있다.

   개발위원장, 이장, 어촌계장, 자율관리위원장 등이 정기적으로 불법채취, 어장청조, 해적생물 구제 작업 등의 공동작업의 참여사항 등을 점검한다. 그리고 매월 일정액의 활동비를 마을의 자원조성비에서 받고 있다. 이는 고정급여를 받는 전담 감시인을 두는 것으로 공유재의 이용 상황을 감시하는 장치가 명천 어촌계에는 마련이 되어 있다고 판단된다. 명천 어촌계는 섬이라는 특수성으로 인하여 주변과 격리되어 있어 공동체의 관할경계가 비교적 분명하게 구별되어 있고 섬의 규모도 비교적 작은편이어서 주민들의 일탈행동에 대한 감시가 용이하고 도난의 피해가 적은 장점을 내포하고 있다.

  4) 가중적인 제재장치(gradual sanction mechanism)

  공동체 구성원으로 권리를 인정받는다고 해서 마을에서 항상 자유로울 수는 없다. 즉 권리에 따르는 의무가 부여된다. 명천 어촌계의 경우 가중적인 제재장치를 가지고 있지 않다. 현재 명천 어촌계에서 공동체적 성격을 강하게 갖고 있는 마을의 노동력 동원형태로 부역이 있다. 구체적으로 청소, 방파제 피해복구, 도로보수 등에 동원된다. 호당 1사람씩 노동력을 가진 사람들이 정해진 시간에 일정한 장소에 모여서 작업을 한다. 공동작업에 불참할 경우 소액의 벌금제도를 두고 있는데, 이것마저도 잘 지켜지지 않고 있다. 대면적 관계에 있는 마을 성원간에 이러한 벌칙을 상황에 따라 제정하여 시행한다는 것은 매우 어렵기 때문이다. 이러한 현상은 비교적 작은 공동체에서 쉽게 찾아볼 수 있는 현상이다(Ostrom, 1990). 개인적인 친분 때문에 다른 사람들의 이목을 의식하게 되므로 작고 형식적인 제재만으로 충분하다. 이러한 현상은 운영규칙을 위반하는 경우 점진적으로 가중되는 제재가 있어야 한다는 원칙이 부분적으로 밖에 지켜지지 않고 있다는 것을 의미한다.

   명천 어촌계의 경우 아직까지는 이해관계의 대립이 잦지 않아서 별 문제는 없으나, 앞으로 어촌계에서 추진하고 있는 사업이 점차로 확장되어 감에 따라 사업이 복잡해지고 규모가 커질수록 또한 외지인의 유입이 증가할수록 문제가 될 가능성이 크다. 그러므로 마을 공동체의 운영 규칙을 위반하는 경우 점진적으로 가중되는 제재의 마련과 성문화가 필요하다.

  5) 갈등해소장치(conflict resolution mechanism)

  명천 어촌계의 경우 구체적인 갈등해소 장치를 가지고 있지 않다. 간혹 어촌계원들간의 이해관계로 인한 갈등이 존재하기는 하는데 대부분 서로 대화를 통해서 해결한다. 물론 심하면 고소나 고발 등 법적분쟁도 가는데 아직까지는 그런 전례는 없다. 그리고 노년층하고 청년층간의 의견대립으로 인한 갈등이 가끔씩 존재하기는 하지만 대부분 젊은 사람들이  양보를 하기 때문에 그리 심각한 문제는 아니다.

  이는 공동체의 운영규칙을 위반한 구성원들에게 부여되는 점증적으로 가중되는 제재장치의 부재와도 관련이 있다. 현재까지는 갈등이 존재할 경우 당사자들끼리 대화를 통해 문제를 해결하거나 어촌계 회의나 총회를 통해서 구성원간의 갈등은 해소할 수 있을 것이다. 그러나 각자의 이해관계로 인한 갈등이 점점 심각해지면 어업질서를 유지하기가 용이하지 않을 수 있다. 어장을 이용하는 당사자인 어업인 스스로가 주체의식을 가지고 질서 있는 어업을 만들어가지 않으면 이러한 문제는 해결하기가 쉽지 않다. 또한 심각한 갈등이나 분열이 존재하는 경우 미리 마련된 갈등해소 장치가 없다면, 갈등을 자치적으로 원만하게 해결하기는 어렵다. 그러므로 명촌 어촌계는 성공적인 공유재 관리를 위해서는 공유재 사용자간의 갈등을 해소할 수 있는 적절한 제도적 장치마련이 필요하다.

  4. 명천 어촌계 어장의 물리적 속성

  명천 어촌계의 어장의 특성을 살펴보면 정부에서 어장 자원고갈을 막고 무분별한 남획을 막기위해 계속적으로 어선수를 감축하고 부정어업단속을 강하게 하고 있다. 그리고 정부에서 매년 치어를 방류하고 있어 정부가 방류를 한만큼 어장이 살아나고 있지만, 명천 어촌계의 어민들이 정부에 바라는 점은 현재 방류 사업도 지역에 따라 편차를 두고 실시하고 있는데 균등하게 혜택을 주어야지만 어장의 자원고갈 문제의 근본적인 해결이 가능할 것이라고 하였다.

  양식어업은 한곳에서만 계속 어업을 하면 어장의 비옥도가 떨어진다. 보통 10년을 주기로 기존의 시설을 철거하고 다시 재배치를 하는데 현재 명천 어촌계도 어장의 노후화로 인한 어획량이 점차 감소하면서 어민들의 소득에 영향을 미치는 강도가 커지자 이를 극복하기 위하여 정부에 80% 지원을 받고 20% 자부담을 통해 품종개량 사업을 실시하고 있다. 

  적조 피해¹⁸⁾는 최근 2년 동안은 없었다.¹⁹⁾ 명천 어촌계는 평균수심이 낮아서 태풍이 한번씩 올때마다 엄청난 피해를 주고 있는데 02년 “루사”, 03년 “매미” 등의 피해를 제외하고 최근에는 큰 피해를 본 사례는 없었지만 정부가 방파제 시설 투자를 중도에 중단해버려 태풍이 오면 재산적인 피해가 클 가능성을 내포하고 있다. 

  명천 어촌계가 섬에 위치해 있고, 주변에 공장지대가 없어서 어장의 오염상태는 다른 지역보다는 덜하지만 그래도 예전에 비해서는 바다오염의 정도가 크다. 명천 어촌계 주민들은 바다오염의 주원인을 생활폐수와 농축산 폐수 때문이라고 보고 있다. 현재 금산면에 35개의 마을이 있는데 오폐수 처리장이 두개밖에 없어서 많은량의 생활폐수와 농축산 폐수가 바다로 흘러들어가고 있다. 명천 어촌계에서는 이러한 바다 오염문제 개선에 조금이라도 보탬이 되고자 이장, 어촌계장이 바다 쓰레기를 줄이기 위해 어민들을 교화하는 방송을 자주하고 있고 두달에 한번씩 바다 청소를 마을에서 자치적으로 하고는 있지만 근본적으로 바다오염 문제를 해결하기 위해서는 정부가 오폐수처리장 시설 설치를 증가할 필요성이 있다.

  5. 명천 어촌계의 공동체적 속성

   전체 116호 중에서 100호가 김(金), 이(李), 박(朴) 등의 3성(性)으로 구성된 집성촌을 이루고 있다. 같은 성씨는 친척관계이다. 물론 다른 성씨간에는 동내혼인으로 서로 사돈을 맺기도 하였다. 따라서 명천 어촌계는 동질성이 높은 공동체이다.

   명천 어촌계의 경우 어촌계장의 강력한 지도력이 존재하고 있다. 30대의 젊은 어촌계장은 지도자로서의 지도력과 덕성을 갖추어 자주적 어장관리를 이끌 수 있는 소양을 겸비하고 있다. 또한 어촌계 구성원들도 이러한 어촌계장을 신뢰하고 추종하고 있다. 즉, 이는 지도력 등의 자산을 보유한 구성원이 존재하였던 것을 의미한다. 명천 자율관리 공동체는 30-50대가 70% 이상으로 청장년층 구성 비율이 높아 공동체를 운영하는데 있어 적극적이며 공동체 미래도 희망적이다. 그리고 마을 운영체계가 체계적으로 구성되어 있어 개발위원, 감사 등의 임원들의 꼼꼼한 일처리와 어촌계장의 활동에 대한 적극적인 지지와 협조로 인해 2003년 정보화 마을을 조성하여 2004년 마을 주민들의 정보화 교육과 문화편의시설 공간으로 고흥 명천 바다 목장마을 정보센터가 신축되었다. 이곳은 마을 주민들을 비롯하여 마을을 방문한 모든 사람들에게 자유롭게 이용할 수 있도록 하고 있다. 가구별 PC 및 인터넷 보급과 함께 주민들이 쉽고 편하게 컴퓨터를 활용할 수 있도록 순천대학교 교수진, 해양수산부, 농협 등에서 정기적으로 주민들을 교육 시키고 있다.

   명천 어촌계의 노인들은 젊은 어촌계 간부들을 전폭적으로 신뢰하고, 또한 주민들로 하여금 그들에게 적극적으로 협력하도록 독려한다. 이러한 점이 명천 어촌계에서 주민간의 갈등 없이 자발적인 협동을 유도하여 많은 소득창출을 할 수 있게 하는 요인 중의 하나라고 본다. 명천 어촌계는 공동체 구성원들의 협조가 비교적 잘되고 있어 자발적인 협동에 의한 공유재 관리가 기능하다는 것을 알 수 있다. 따라서 공동체 규모는 큰편에 속하지만 이해관계의 동질성 측면에서 공유재를 자치적으로 관리하는데 유리한 속성을 가지고 있다. 2003년, 2004년 우수공동체로 선정됨으로써 정부에 사업비를 지원받아 어장내 바위제거, 각종 종패살포, 모래살포, 어장진입로 개설 등 생산기반 확보를 위한 시설을 추진하였다.

   명천 어촌계의 미래에 대한 관심도 역시 높다. 2007년도에 50억짜리 소득사업을 추진중에 있다. 마을 주민 전체가 1년 내내 놀지 않고 일하면서 부락소득을 창출할 수 있는 사업을 구상중에 있다. 즉, 폐교된 초등학교를 리모델링 하여서 복지시설과 펜션을 만들어서 관광객을 유치하여 마을수익 창출을 통해 어민들이 생계를 이유로 도시로 떠나는 것을 막기 위한 다양한 방안들을 모색하고 있다. 또한 명천 어촌계에서 생산하고 있는 김, 다시마 등을 관광객들이 와서 직접 체험해 볼 수 있는 관광체험 프로그램을 현재는 시범적으로 운영하고 있는데 내년부터는 본격적으로 실시할 계획이다. 그리고 관광객 유치와 마을 특산물을 판매하기 위한 홈페이지(www.sea.invil.org)를 개설하여 사이버장터, 동네소개, 특산물 소개, 마을 정보센터 소개, 관광안내 등을 소개하고 있다. 향후 2-3년 안으로 명천에서 생산되는 미역을 자체 브랜드를 만들어 전자상거래를 통해 소비자들이 현지의 품질 좋은 상품을 직거래로 구입할 수 있도록 고부가 가치 창출에 노력하고 있다. 명천 어촌계의 이러한 노력은 공동체의 생산 및 소득원을 지속적으로 확보할 수 있다는 확신을 주었고 공동체원이 자율적으로 적극적인 어장관리를 추진하는 계기가 되었다. 이처럼 명천 어촌계의 미래에 대한 관심은 Ostrom의 주장대로 공유지의 비극을 극복하고 자치적인 공유재의 관리가 가능할 정도로 매우 높으로 판단된다. 인근 어촌계에서도 명천 어촌계의 이러한 자율관리 체제에 높은 관심을 보임으로써 추진절차와 성공사례에 관한 문의가 계속되고 있으며, 현장을 직접 방문하여 견학하는 공동체가 늘어가고 있다. 

   이상의 논의를 요약해 보면, 명천 어촌계는 정부로부터 면허를 받아 명확한 경계를 가지고 정부가 인정하는 자치조직권을 충분히 활용함으로써 적절한 제도적 장치를 마련하였다고 볼 수 있다. 또한 명천 어촌계가 가지고 있는 지리적 물리적 특성, 주민의 동질성, 강력한 지도력 등의 자산 보유, 미래에 대한 관심 등 공동체 속성이 명천 어촌계의 자치적인 제도적 장치와 적절하게 결합되었다고 보여진다. 그 결과 공유재인 공동연안어장을 효율적으로 관리하고 소득을 증대하는데 성공했다고 보여진다.

Ⅳ. 결론 및 시사점

   본 연구는 합리적 선택 제도론적 관점에서 Ostrom의 제도적 분석틀과 제도원칙을 활용하여 어촌계 사례분석을 통해서 공유재 관리의 정부의 직접적인 간섭을 배제하고 자치적인 관리의 가능성 여부를 살펴본 다음 이를 통하여 효과적인 지역개발모형의 가능성을 탐색하는데 목적이 있다. 사례 연구지역인 고흥군의 명천 어촌계는 지역상황에 적합하게 적절히 제도를 조화시켜 공유재의 딜레마를 극복하고 공유재인 연안어장의 유지․관리․사용에서의 집합적 행동이 성공을 거둘 수 있었다. 이렇게 명천 어촌계의 자치적인 연안어장 관리가 성공할 수 있었던 요인으로는 첫째, 공유재의 성공적인 관리를 위한 지역상황에 적합한 제도원칙들과 공동체 속성들을 어느 정도 잘 충족하였기 때문이라고 본다. 단순히 공동어장의 실질적인 공동소유권이 존재한다는 것만으로 공유재의 문제가 해결되는 것은 아니다. 둘째, 공동체 구성원들의 자발적이고 적극적인 참여와 지지, 그리고 협력을 이끌어 낼 수 있었다. 셋째, 정부의 제도와 적절히 조화를 시켜서 지역상황에 적합한 체계적이고 다양한 지치적인 규칙이 체계적으로 형성이 되어 운영이 되고 있다는 점이다. 넷째, 개발위원장과 이장, 그리고 어촌계장의 리더쉽이 효과적으로 발휘가 되고 있으며 열정을 가지고 효과적인 발전전략을 구사하는 추진력과 공동체 구성원들의 적극적인 지지와 협력으로 명천 어촌계의 소득증대를 위한 사업추진이 체계적으로 진행 되고 있어 주민들의 소득증대에 많은 기여를 하고 있다.

   또한 90% 이상이 토박이들로 구성되어 주민구성이 동질적이어서 점증적인 제재장치나 갈등을 해결하기 위한 규칙을 만들지 않아도 공동체 구성원의 의견수렴이나 가치의 공유, 주민간 갈등의 해소 및 관리가 비교적 용이하다고 본다. 이러한 공동체 구성원의 속성은 점증적인 제재장치, 갈등해소 장치의 부재에도 불구하고 명천 어촌계의 성공적인 공유재 관리에 중요한 영향을 미쳤다고 볼 수 있다.

   자율적 자치적 규칙형성을 통한 공유재의 성공적인 관리는 정부통치와 주민자치의 조화 가능성이라는 측면에서 몇 가지 시사점을 논의할 수 있다.

   첫째, 공유재를 관리하는데 이해관계를 가진 지역주민의 이해를 명확하게 인지하고 구성원들의 소득을 보장해 줄 수 있는 적절한 유인기제를 강구하는 방향으로 정책을 추진해야 한다. 공유재 관리 문제는 규범적인 주장, 설득이나 강제적인 규제만으로는 한계가 있다. 그러므로 지역주민들이 스스로 공유재를 유지․관리하고, 자신들의 이익 달성을 위해 유인기제를 설계․활용하는 방안이 공유재를 보다 효과적으로 관리할 수 있는 방법이 될 수 있다.

   둘째, 공유재의 성공적인 관리를 위해서는 정부와 주민간의 상호신뢰가 중요한 역할을 한다. 지역의 이해관계가 높은 공유재 관리는 중앙에서 획일적으로 관리하기 보다 지역 공동체의 자발성과 자율성을 조장하고 인정해줄때 정부-주민간 신뢰를 높여준다. Ostrom의 연구에서와 같이 중앙에서 규제를 하지 않더라도 규제 이상의 효과를 달성하는 사례들이 이를 증명해준다.

   셋째, 공유재는 이해관계를 가진 사람들이 스스로 참여하여 관리할 수 있도록 유도하는 것이 직접적인 규제보다 더 효과적일 수 있다. 합리적으로 설계된 제도라 하여도 직접적인 이해관계를 지닌 지역주민의 참여가 이루어지지 않는다면 큰 실효를 거두지 못한다. 공유재 관리에서 강제적인 규제보다 참여에 의한 정부-주민간 협약을 통한 자율관리는 공유재 딜레마 문제를 극복하는데 효과가 크다고 본다. 공유재 관리와 관련하여 지역주민에게 무엇을 요구하거나 강제하기보다는 먼저 주민들에게 필요한 것이 무엇인가를 파악하여 이를 지원해주는 지원자 역할이 오히려 공유재 관리비용이나 사회적 비용도 줄일 수 있다.

   넷째, 재산권의 관점에서 제도적 환경(institutional arrangement)을 분석함으로써 기존의 법령, 자원, 사회적 환경 이외의 새로운 이론적 설명변수를 제공한다는 의미가 있다. 이는 공식적 제도인 법률 뿐만 아니라 쉽게 감지되지 않았던 비공식적 제도의 의사결정과정에 대한 영향이 얼마나 중요한지를 이론적으로 검증할 수 있다는 것이다. 이러한 관점은 그동안 공유재 문제에 대한 연구가 정부의 간섭이나 통제에 의한 해결보다는 공유재 문제를 자율적인 협동을 통해서 해결이 가능하다는 사례연구를 통해 자발적인 참여를 유도할 수 있는 제도적 환경의 형성의 취약점을 보완할 수 있을 것으로 보인다.

   다섯째, 사회현상은 공식․비공식 규칙이 가하는 제약하에서 이루어지는 개인들의 상호작용의 결과로 나타나는 규칙이다. 그러므로 사회현상을 이해하기 위해서는 제도와 개인의 행동의 관계를 이해할 수 있어야 한다. 사회문화와 관련된 제도적 장치와 개인행동에 대한 종합적인 분석이 필요하며, 제도분석틀이 이러한 분석을 위한 유용한 도구가 될 수 있다.

   여섯째, 제도적 규칙은 갈등상황에서 상호협력을 제도화하는데 실천적 유용성을 제공한다. 공유재 문제를 해결하기 위해서는 상호협력이 무엇보다도 중요한데, 집합적 선택규칙과 같이 다소 상대적으로 자율성의 여지를 가진 제도는 직․간접적인 이해관계를 지닌 행위자들이 스스로 상호협력의 조건을 점진적으로 탐색하고 학습하게 함으로써 합리적인 해결점에 이르도록 유도할 수 있다는 점이다. 따라서 이러한 기제는 실천적으로 상호협력을 조성하기 위해 적극적으로 고려해 볼 수 있는 방식이다.

   그러나 본 연구는 다음과 같은 한계를 가지고 있다. 첫째, 향후 이와 같은 자치적인 규칙 형성을 통한 공유재 관리 모형이 어떠한 영역까지 적용가능한가 하는 일반화의 문제이다. 공유재의 성격이나 특성, 지역주민과 지역사회의 특성, 정부의 제도 등에 따라 자치적인 규칙 형성을 통한 공유재 관리의 가능성은 다르게 나타날 것이다. 둘째, 본 연구는 질적 분석방법을 통하여 사례를 분석함으로써 제도론의 이론적 적용가능성을 검증하는데 초점을 맞추고 있다. 그러나 이론적 정밀성과 정확도를 높이기 위해 계량적 기법을 활용한 경험적․실증적 분석을 시도해 볼 필요가 있다. 이 과정을 통하여 연구의 범위와 분석의 관점을 설정하는 과정에서 적용하였을 수 있는 연구자의 주관적 선입관의 개입여부를 확인함과 동시에 이론이 갖는 한계점을 극복할 수 있는 새로운 대안을 모색하여 이론적 한계를 보완할 수 있을 것이다. 셋째, 본 연구에서 적용한 제도분석 틀을 통해 파악한 제도적 규칙이 공유재 문제해결에 성공적이었다는 주장은 다른 사례의 적용을 통해 지속적인 검증을 필요로 한다는 점이다. 넷째, 거시적인 환경변수도 이러한 갈등과정에 영향을 줄 수 있지만 본 연구에서는 이를 배제하고 분석하였다. 이것은 제도분석 방법론에서 물리적 조건이나 공동체의 특성 등이 환경변수 역할을 하는 것으로 분석하고 있다는 정도에서 만족할 수밖에 없다.

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