은행 규제와 연준의 대차대조표에 관한 미란 총재의 연설

[힘힘]

은행 규제와 연준의 대차대조표에 관한 미란 총재의 연설

연방준비제도 이사회 대차대조표의 규제적 우위

스티븐 I. 미란 주지사

워싱턴 DC의 Bank Policy Institute 및 Small Business & Entrepreneurship Council에서

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오늘 여러분과 대화할 수 있는 기회를 주셔서 감사합니다. 1

연방준비제도(Fed)는 은행 규제를 적극적으로 개정하고 있으며, 저는 이 프로젝트를 강력히 지지합니다. 오랫동안 금융 규제는 주로 한 방향으로만 움직여 은행 부문을 점점 더 제한해 왔습니다. 규제와 금융 시장, 경제, 그리고 통화 정책 실행 간의 상호작용이 간과되는 경우가 너무 많아, 이는 부정적인 결과를 초래했고 그 원인에 대한 많은 의문을 불러일으켰습니다. 어떤 면에서는 금융 안정성을 강화하기 위해 제정된 규제가 통화 정책 전달의 일부 요소와 대차대조표 규모에 대한 연준의 통제력을 제한했습니다. 연방공개시장위원회(FOMC)가 법적 권한을 통해 통화 정책 수행에 대한 자율성을 확보하기 위해서는 대차대조표에 대한 규제적 지배력을 고려하고 설명해야 합니다.

오늘 발표의 목표는 이 분야에서 제 의사 결정에 도움이 될 핵심 원칙들을 공유하는 것입니다. 여기에는 규제가 연준의 대차대조표에 미치는 영향과 은행 레버리지 요건 개혁을 위한 현재 노력이 포함됩니다. 은행 지급준비금 잔액과 지급준비금에 대한 이자, 대차대조표 구성, 그리고 재무부 시장 중개에 대한 논의가 활발하게 진행되고 있지만, 이러한 논의의 상당 부분은 은행 규제 체계의 하위 부문에서 이루어진다고 생각합니다. 규제 환경을 적절히 조정하면 통화 정책 실행과 더욱 밀접하게 관련된 문제들을 해결할 수 있을 것입니다.

구체적인 내용을 살펴보기에 앞서 다섯 가지 기본 원칙을 설명드리겠습니다. 첫째, 정책 입안자들은 규제 도입 시 발생할 수 있는 잠재적 비용과 편익을 항상 고려해야 한다고 생각합니다. 부정적인 파급 효과는 사후에야 인식되는 경우가 너무나 많으며, 제대로 기능하지 않는 규제에 대한 해결책은 다른 규제를 덧씌우는 임시방편에 불과합니다. 은행 규제는 일반적으로 일반적인 상황에서 원활한 시장 기능과 신용 공급을 보장하는 것과 스트레스 요인의 빈도나 규모를 제한하는 것 사이의 균형을 고려합니다.

2차 영향이 금융 시스템과 경제에 어떻게 전달될 것으로 예상되는지 파악하는 것은 합리적이고 지속 가능한 규제 체계를 구축하는 데 도움이 될 수 있습니다. 예를 들어, 지역 은행 규제의 비용과 편익은 시스템적으로 중요한 은행에 대한 동일한 규제의 비용과 편익과 비교하기는 어렵지만, 지역 지식이 중요한 주요 기업들의 신용 이용에는 큰 영향을 미칩니다. 우리의 규제 체계는 이러한 점을 고려하여 지역 은행이 지역 경제의 엔진 역할을 지속할 수 있도록 해야 하며, 저는 지역 은행을 대상으로 한 추가 구제책을 마련하는 제안을 지지합니다.

두 번째 원칙은 정책 입안자들이 위기 발생 시 과잉 대응하려는 충동을 억제해야 한다는 것입니다. 전반적으로 저는 2008년 금융 위기 이후 규제 당국이 과도한 조치를 취했다고 생각합니다. 신용 비용을 높이고 신용 이용률을 제한하는 여러 규칙을 제정하면서도, 보상적인 방식으로 위험을 줄이지 못한 것입니다. 이러한 과도한 조치의 징후는 분명합니다. 많은 전통적인 은행 활동이 규제 대상 은행 부문에서 이탈한 것은 부분적으로는 과도한 규칙으로 인해 은행이 이러한 서비스를 제공하는 데 비용이 너무 많이 들거나 다른 이유로 어려움을 겪었기 때문입니다. 저는 비은행 금융 기업에 대한 편견은 없지만, 신용 배분은 규제 차익거래가 아닌 시장 원리에 따라 이루어져야 합니다.

셋째, 연준은 가능한 한 최소한의 영향력을 행사하는 것을 목표로 해야 합니다. 이는 경제 내 신용 공급의 왜곡을 제한하는 것을 의미합니다. 예를 들어 대규모 자산 매입을 통해 이를 실현할 수 있습니다. 또한 명확한 법적 의무를 고수하고 선을 넘지 않아야 하며, 최근 이러한 방향으로 조치를 취했습니다. 예를 들어, FOMC는 최근 만기가 도래하는 기관의 주택저당증권(MBS)을 연준 포트폴리오에서 국채로 대체할 것이라고 발표했고, 이사회는 연준의 기후 관련 지침을 철회하기로 결정했습니다. 연준이 신뢰할 수 있는 독립 기관으로 남으려면 의회의 의무에 집중하는 것이 필수적입니다. 연준의 활동 방향을 재정비하여 우리의 좁은 법적 의무를 제대로 준수하기 위해서는 더 많은 노력이 필요합니다.

넷째, 투명성은 여러 가지 이점을 제공합니다. 은행은 경제에서 가장 엄격한 규제를 받는 부문 중 하나이며, 규제 기관은 대중에게 우리의 행동에 대한 책임을 물을 의무가 있습니다. 투명성은 또한 실용적이기도 합니다. 은행들이 우리가 그들에게 기대하는 바를 이해하게 된다는 것을 의미하기 때문입니다. 투명성이 없다면 의회의 효과적인 감독은 불가능합니다. 이러한 이유로 저는 최근 이사회가 공개 의견을 수렴하기 위해 발표한 스트레스 테스트 프레임워크에 찬성표를 던지게 되어 기뻤습니다.

마지막으로, 제가 대부분의 업무에서 항상 염두에 두는 원칙은 열린 마음을 유지하는 것입니다. 좋은 아이디어는 어느 방향에서든 나올 수 있습니다. 규제 절차는 대중의 의견을 수렴할 수 있도록 보장하지만, 규제 기관은 다양한 방식으로 의견을 경청합니다. 저는 경청할 것입니다.

이러한 원칙을 제가 주지사로서 하고 있는 업무와 연결해 보면, FOMC는 2년 반 동안 대차대조표를 축소한 후 12월 1일부터 축소를 종료하기로 결정했습니다. 위원회가 준비금 잔액이 충분 수준 또는 충분 수준 이상이라고 판단했기 때문입니다.

하지만 준비금이 충분한지 여부는 무엇으로 결정될까요? 세계 금융 위기 이전에는 준비금 수준이 훨씬 낮거나 부족했습니다. 심지어 몇 달 전까지만 해도 준비금은 더 높거나 풍부했습니다. 경험적으로, 우리는 자금 시장의 움직임을 이용하여 상황이 한 체제에서 다른 체제로 전환되는 시점을 평가할 수 있습니다. 하지만 저는 이것이 기본 원칙을 무시하는 것이라고 생각합니다. 유동성 요건은 은행이 준비금을 포함한 고품질 유동자산을 보유하도록 강요합니다. 한편, 강화된 보완 레버리지 비율(eSLR)과 글로벌 시스템적으로 중요한 은행 수수료와 같은 자본 요건은 이러한 자산을 보유하는 데 비용을 부과합니다. 이러한 은행들 중 다수가 미국 재무부 채권의 주요 딜러인 은행들이 신규 국채를 경매를 통해 투자자에게 유치하려고 시도할 때, 서로 모순되는 인센티브의 규제 체계를 헤쳐나가야 합니다.

감독 정책 또한 지급준비금 수요를 증가시킬 수 있습니다. 2022년 팟캐스트에서 전 연준 감독 부의장 랜디 퀄스는 감독 당국이 다른 유형의 유동자산보다 지급준비금을 선호하는 현상과 강화된 감독 또는 감독 조치에 대한 우려로 인해 은행 지급준비금 수요가 필요 이상으로 증가할 수 있다고 설명했습니다. 2

재정 정책이 통화 정책의 지배력을 장악한다는 온갖 주장에도 불구하고, 현실은 대차대조표 규모가 규제의 지배력에 기인한다는 것입니다. 규제는 지급준비금 수요를 증가시키고, 이는 결국 지급준비금 관리 목적으로 유출을 막거나 증권을 매수하게 만듭니다. 이러한 조치는 금융 상황에 영향을 미치고 통화 정책 목표와 상충될 수 있습니다. 연준은 더 이상 지급준비금 수준과 같은 통화 총량을 목표로 삼지 않지만, 그렇다고 해서 우리가 그 통화 총량을 고려하지 말아야 한다는 뜻은 아닙니다.

연준의 대규모 대차대조표는 은행 부문에 상당한 이자를 지급하는 결과를 초래합니다. 이는 은행의 수익과 크게 다르지 않습니다. 이는 지급준비금이 부족한 상황에서 국채를 직접 보유하는 경우와 크게 다르지 않습니다. 실제로, 우상향하는 수익률 곡선은 은행이 지급준비금보다 국채를 보유하는 데서 더 많은 수익을 얻을 수 있음을 시사합니다.

그럼에도 불구하고, 시각은 다릅니다. 높은 수준의 지급준비금 잔액 이자(IORB) 지출은 연준이 수십억 달러를 부당하게 은행 시스템에 지원하는 것처럼 보일 수 있지만, 실제로는 그렇지 않습니다. 이러한 인식은 연준의 신뢰성과 효율성에 영향을 미칠 수 있습니다. 상원은 연방기금금리 관리 도구로서의 IORB의 필요성에도 불구하고 연준이 IORB를 지급할 법적 권한을 박탈해야 하는지에 대해 여러 차례 논의해 왔습니다.

규제 체계를 확립하기 전에 통화 정책의 최적 실행 방식에 대한 현재 진행 중인 논쟁을 해결하려는 것은 성급한 결정이라는 것이 분명해졌습니다. 규제의 지배력으로 인해, 규제는 대차대조표의 적정 규모와 IORB의 역할을 결정할 것입니다.

앞서 언급했듯이, 저는 연준의 대차대조표를 포함한 새로운 아이디어에 여전히 열려 있습니다. 예를 들어, 연준은 은행에는 이자를 지급하지만 재무부 일반계정(TGA)에는 이자를 지급하지 않습니다. 연준이 재무부에 이자나 유사한 보상을 지급해야 할까요? 3어떤 면에서는 통합 정부 대차대조표에 미치는 영향이 미미합니다. 연준의 순이익 감소는 재무부로의 송금액도 감소시키기 때문입니다. 그러나 SOMA 포트폴리오의 손실을 반영하는 이연 자산 포지션을 고려할 때, TGA에 대한 이자를 지급하면 장기적으로 송금액을 원활하게 하여 재정 차입의 변동성을 줄일 수 있습니다.

또한, 재무부에 대한 부채를 제로금리 예금으로 직접 유지하는 것보다 연준이 국채나 환매조건부채권(RP)과 같은 단기 자산을 TGA에 예치하는 것이 더 합리적일까요? 현재 신규 국채가 결제되는 날은 지급준비금 공급이 급격하고 일시적으로 감소하는 경우가 많습니다. 하지만 연준은 공개시장조작을 통해 대차대조표를 유연하게 조정함으로써 이러한 결제를 불태화할 수 있습니다. 빌 넬슨과 애넷 비싱-조르겐센이 이러한 아이디어의 여러 버전을 제안했습니다. 4특히 정부 부채 결제 날짜가 정기적으로 예측 가능하기 때문에 변동성이 발생할 경우 시장 기능을 개선하기 위한 모든 방안을 고려해야 한다고 생각합니다.

레버리지 비율로 넘어가서, 제가 오기 전에 이사회가 발표한 제안의 이점을 이해합니다. 레버리지 비율이 은행의 대차대조표 관리 과정에서 구속력 있는 제약이 되어서는 안 되며, 정당한 이유 없이 고위험 행동을 부추겨서는 안 되기 때문입니다. 그러나 레버리지 비율을 통해 국채와 준비금 보유에 불이익을 주는 것은 은행이 잠재적 자금 유출을 충당하기 위해 이러한 자산을 고품질 유동자산으로 보유하도록 요구하는 것과 상충된다고 생각합니다.

또한, 은행들이 저수익, 저위험, 고거래량 거래인 국채 및 레포 거래 장부를 유지하기 위해 상당한 자본을 보유해야 할 경우, 국채 시장의 딜러 중개 기능이 약화될 수 있습니다. 이렇게 난해한 문제는 국채 시장의 기능과 통화 정책 실행에 중대한 영향을 미칠 수 있습니다.

제안된 규칙에서 대안으로 제시된 것처럼, 이러한 증권을 레버리지 비율에서 제외하는 것은 유동성 부족으로 인한 스트레스 상황으로부터 국채 시장을 보호하는 데 도움이 될 것입니다. 극심한 변동성으로 인한 불확실성 증가로 인해 정책 입안자들은 기능 장애에 과도하게 반응할 때 "과도한" 조치를 취하는 경향이 있습니다. 국채 시장의 기능 장애가 발생한 후에야 대응하도록 강요받는 대신, 지금 해당 자산을 제외하는 것이 잠재적 기능 장애를 억제하기 위한 작은 대가라고 생각합니다.

재무부 시장 기능 장애를 애초에 예방하는 것이 연준의 영향력을 제한하는 최선의 방법일 수 있습니다. 더욱이, 이러한 구제책을 사전이 아닌 사후에 제공하는 것은 연준이 잘못된 투자 결정으로 특정 기관을 구제하고 있다는 안타까운 인식을 불러일으킬 수 있습니다.

새로운 아이디어에 대한 저의 개방적인 태도는 인정하지만, 이번 아이디어는 참신한 것이 아닙니다. 은행 규제 당국은 코로나19 팬데믹 기간과 그 이후 은행 예금 증가에 대응하여 국채와 지급준비금을 레버리지 비율 분모에서 제외했습니다. 이러한 개입으로 인해 관찰 가능한 유일한 단점은 분모에 다시 포함시킨 것입니다. 이후 은행들은 레버리지 비율에 대한 압력을 피하기 위해 예금을 기피했고, 이는 머니마켓펀드(MMF)로의 자금 유입과 당일 역환매조건부채권(REPO) 이용의 급증으로 이어졌습니다. 이는 결국 수년간 양적 긴축으로 인한 지급준비금 고갈을 제한했습니다. 은행과 예금자의 행동은 불필요하게 왜곡되었습니다. 2022년과 2023년에 금리가 상승함에 따라 일부 은행은 방침을 변경하고 예금 유치 경쟁을 벌여야 했고, 이는 상대적으로 안정적이어야 할 은행의 행동을 뒤흔들었습니다. 운영 예금을 뒷받침하는 수탁은행 지급준비금처럼 이미 일부 레버리지 비율 분모에서 제외된 특정 금융 상품들이 존재하며, 이것이 파괴적이라는 증거는 없습니다.

어쨌든 지금은 은행 규제 기관으로서 매우 흥미로운 시기입니다. 이곳에 오기 전에는 상상도 못했던 일입니다. 그리고 우리는 아직 변화의 초기 단계에 있습니다. 앞서 말씀드렸듯이, 시스템 내 적정 수준의 은행 준비금은 궁극적으로 규제 환경의 함수입니다. 규제 규모를 적정 수준으로 조정하면서, 저는 이를 통해 대차대조표 규모를 더욱 축소하고 규제 우위의 손아귀에서 벗어날 수 있기를 바랍니다. 자금 시장의 새로운 신호를 고려하여, 저는 12월 1일까지 기다리기보다는 10월 FOMC 회의에서 연준 대차대조표 결산을 즉시 종료하는 것을 지지했습니다. 하지만 10월 29일과 12월 1일의 차이는 크지 않습니다.

실제로 규제 완화에 더 많은 진전을 이룸에 따라, 저는 적정 준비금 수준이 현재 수준보다 낮아질 것으로 예상합니다. 적어도 GDP나 은행 시스템 규모 대비로는 그렇습니다. 앞으로 대차대조표 축소를 재개하는 것이 적절할 수도 있습니다. 오늘 당장 대차대조표 유출을 막는다고 해서 영원히 멈추는 것은 아닙니다. 그렇게 되면 준비금에 대한 이자 지급도 줄일 수 있을 것입니다. 규제 철폐를 충분히 진전시킨다면, 연준이 규제, 자산 매입, 신용 배분 결정을 통해 승자와 패자를 가리고 있다는 인식을 줄일 수 있을 것입니다. 하지만 대차대조표를 추가로 축소하기 전에, 먼저 규제를 제대로 정비하고 연준의 영향력이 축소된 환경에도 은행 대차대조표가 충분히 유연하도록 해야 합니다.

감사합니다.

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1. 여기에 표현된 견해는 저의 개인적인 견해이며, 연방준비제도이사회나 연방공개시장위원회 동료들의 견해와 반드시 일치하는 것은 아닙니다. 본문으로 돌아가기

2. 데이비드 베크워스(2022), "Randal Quarles on Inflation, Balance Sheet Reduction, Financial Stability, and the Future of the Fed", Mercatus Center, Macro Musings (팟캐스트), 7월 18일 참조 . 본문으로 돌아가기

3. TGA에 대한 이자를 지급하려면 의회의 법적 승인이 필요할 수 있지만, 이는 아직 미지수입니다. 본문으로 돌아가기

4. 빌 넬슨(2024), "연방준비제도가 어떻게 이렇게 거대해졌는지, 그리고 그 이유와 축소 가능성은 어떻게 나타나는가", BPI 직원 연구 보고서 2024-1(워싱턴: Bank Policy Institute, 2월), https://bpi.com/wp-content/uploads/2024/02/How-the-Federal-Reserve-Got-So-Huge-and-Why-and-How-It-Can-Shrink.pdf; 애넷 비싱-조르겐센(2025), "재무부 일반계정의 변동과 연준 대차대조표에 미치는 영향", FEDS Notes(워싱턴: 연방준비제도이사회, 8월 6일) 참조. 본문으로 돌아가기

최종 업데이트: 2025년 11월 19일