페르난도 레스토이 금융안정연구소 소장이 2026년 9월 1일 파리에서 열린 UNIDROIT 창립 100주년 유럽 지역 컨퍼런스에서 발표

[이매진]

페르난도 레스토이 금융안정연구소 소장이 2026년 9월 1일 파리에서 열린 UNIDROIT 창립 100주년 유럽 지역 컨퍼런스에서 발표한 연설문.

https://www.bis.org/speeches/20260901-quest-more-efficient-bank-resolution-regime-european-banking-union

1. 서론 

안녕하세요, 오늘 이 자리에 초대해 주셔서 감사합니다. 변호사분들로 가득한 자리에서 경제학자로서 발표를 하게 되어 다소 낯선 기분이지만, 참석자분들의 호응을 기대하겠습니다. 

먼저 유니드로이트의 창립 100주년을 축하드립니다. 유니드로이트는 국제결제은행(BIS)보다 조금 더 오래되었지만, 두 기관 모두 놀라운 장수 역사를 자랑합니다.

국제결제은행(BIS)과 유니드로이트는 모두 제1차 세계대전 이후에 설립되었습니다. 당시 세계는 분쟁이 유혈 사태로 번지기 전에 해결함으로써 평화와 안정을 유지하는 데 도움을 주는 국제 질서를 구축하려는 첫 시도를 목격하고 있었습니다. 두 기관 모두 지난 세기 동안 발생한 파괴적인 국제 분쟁, 지각변동과 같은 지정학적 격변, 그리고 경제 위기 속에서도 살아남았습니다. 이 두 국제기구가 여전히 번성하며 국제법이든 세계 통화 및 금융 안정이든 공동의 해결책을 위해 노력하고 있다는 사실은 국제 협력의 가치와 필요성을 입증하는 것입니다.

2021년 이그나시오 티라도 교수가 국제결제은행(BIS) 산하 금융안정연구소(FSI)에 은행 청산 제도에 관한 법률 지침서 공동 제작을 제안했을 당시, 저는 유니드로이트에 대해 피상적인 지식만 가지고 있었습니다. 저희는 기꺼이 제안을 수락했고, 유니드로이트에 합류하여 힘들었지만 보람 있는 경험을 하게 되었습니다. 

FSI는 수년간 은행 파산 제도에 관한 여러 프로젝트를 수행해 왔습니다. 저희 연구에서 일관되게 드러난 두 가지 사실이 Unidroit 이니셔티브에 관심을 갖게 된 이유를 설명해 줍니다. 첫째는 관할 지역별로 제도가 매우 다양하다는 점입니다. 이는 은행 파산이 국제적인 차원으로 확대될 때 분명히 문제가 되지만, 국내 제도가 은행의 특수성에 맞게 조정되지 않으면 국가 차원에서도 최적의 결과를 얻지 못할 수 있습니다. 이는 두 번째 사실과도 연결됩니다. 많은 제도가 은행 파산으로 인한 위험을 관리하는 데 적절한 도구가 부족하여 자산 가치를 보존하고 납세자의 비용 부담을 줄이는 데 실패하고 있습니다.

유니드 로이트 은행 청산 입법 가이드는 은행의 특수성을 고려하여 효과적인 청산 체계를 설계할 수 있도록 각 관할 구역을 지원함으로써 이러한 문제를 해결하고자 합니다. 장기적으로는 관련 법규 간의 조화를 촉진하고 불균형을 줄이는 데에도 기여할 것입니다. 이 가이드는 지난여름 채택되었으며, 이를 기념하기 위해 금융안정협회(FSI)는 유니드로이트와 함께 바젤에서 행사를 개최했습니다. 현재 저희는 교육 및 홍보 활동에 이 가이드를 정기적으로 활용하고 있습니다.

저는 남은 발언 시간을 은행 파산 관리 체제에 집중하겠습니다. 이번 100주년 기념 행사가 유럽에서 열리는 만큼, 저는 유럽 연합, 더 구체적으로는 유럽 은행 연합 내 현행 위기 관리 체계를 어떻게 개선할 수 있을지에 대해 논의하고자 합니다. 

2. 단일 해결 메커니즘의 작동 방식

단일감독기구(SSM), 단일해결기구(SRM), 그리고 아직 논의 중인 유럽예금보험제도(EDIS)로 구성된 은행연합 프로젝트는 더 나은 통합과 위기 예방 및 위기 관리를 향한 중요한 발걸음입니다. 

특히 SRM(구조조정 메커니즘)은 불과 10여 년 만에 놀라운 발전을 이루었습니다. 이 프로젝트는 처음부터 구조조정을 신뢰할 수 있는 선택지로 만들기 위한 체계와 역량을 구축해 왔습니다. 모든 주요 은행은 성숙한 구조조정 계획을 보유하고 있으며 자기자본 및 적격부채 최소 요건(MREL) 목표를 달성하고 있어 구조조정을 지원할 충분한 손실 흡수 능력을 갖추고 있습니다. 이는 구조조정 기금이나 공적 자금 지원과 같은 외부 자금 조달의 필요성을 줄여줄 것입니다. 그러나 이러한 성공에도 불구하고, 유럽의 독특한 제도적 구조에서 비롯된 몇 가지 특징으로 인해 효율성이 저해되고 있습니다. 

여기서 "효율성"이란 프레임워크가 불필요한 복잡성, 불확실성 및 비용 없이 목표를 달성하는 능력을 의미합니다. 이는 의도한 결과를 산출하는 능력인 "효과성"과는 다른 개념입니다. 

비효율적인 체계는 일반적으로 당국과 기업에 불필요한 부담과 비용을 초래합니다. SRM도 예외는 아닙니다. 이러한 단점은 드라기 보고서와 레타 보고서 이후 정책 입안자 들이  EU 규제의 효율성을 높여 경쟁력을 강화해야 한다는 데 동의하면서 특히 중요해졌습니다.

더욱이, 제가 논의할 결함들은 궁극적으로 은행 연합의 목표를 뒷받침하는 "해결책"의 능력을 제한합니다. 그 목표는 명확합니다. 은행의 위험을 국유화하지 않고, 보다 통합된 유럽 은행 시장을 조성하는 것입니다. 그러나 이 두 가지 목표 모두 완전히 달성되지 못했습니다. 은행 산업 통합은 거의 진전이 없었고, 다른 모든 선택지가 소진된 후에도 위기 관리를 위한 공적 지원은 여전히 ​​국가에 의존하기 때문에 은행과 국가 간의 유착 관계가 완전히 해소되지 않았습니다.  

이 연설의 나머지 부분에서는 SRM의 효율성을 저해하는 세 가지 특징을 간략히 설명하고, 각각이 유럽 제도적 틀과 어떻게 연관되는지 논의하겠습니다. 그런 다음 SRM을 다른 제도들과 간략히 비교하고, 이러한 문제들을 해결하기 위해 필요한 조치들을 살펴보겠습니다.

3. 현행 은행 연합 구조조정 체계의 특징

저는 SRM의 효율성에 가장 중요한 세 가지 특징에 집중하겠습니다. 

첫 번째는 절차적 복잡성 과 관련이 있습니다 . 은행 연합 내 구조조정에는 여러 기관이 관여합니다. 단일 구조조정 위원회(SRB)는 모든 주요 은행에 대한 책임을 지고 있지만, 단독으로 행동할 수는 없습니다. 은행이 부실 위기에 처해 신속한 개입이 필요한 경우, SRB 구조조정 계획의 채택 및 이행에는 SRB 자체 외에도 유럽중앙은행(ECB), 유럽 위원회, 경우에 따라 유럽 이사회 및 관련 국가 구조조정 기관이 참여합니다. 

이는 주로 헌법적 제한 때문입니다. SRM은 EU 조약에 명시적인 근거가 없는 기관이므로 위임 권한에 관한 법적 원칙이 적용됩니다. 이 원칙은 발전하고 있지만(많은 분들이 메로니 판례 2 에 대한 자세한 내용을 알고 계실 것입니다  ), SRM의 재량권 행사에는 여전히 제한이 있습니다. 따라서 시간이 매우 중요한 상황에서 복잡한 의사결정 과정에 위원회 및 기타 관련 기관이 관여하게 되는 것입니다. 

두 번째 특징은 체계의 다층적 성격과 관련이 있습니다. 분쟁 해결은 유럽법과 국내법의 복잡한 조합 에 의해 규정됩니다 . 이러한 EU 체계의 특징은 분쟁 해결에만 국한된 것은 아니지만, 이 맥락에서 상당한 복잡성과 비효율성을 야기합니다. 

SRM(주요 은행 구조조정 메커니즘)은 국가별 구조조정 제도와 공존합니다. 일반적인 상황에서 주요 은행의 구조조정 계획에는 SRB(주요 은행 구조조정 기구)와 각국 구조조정 당국이 모두 참여합니다. 손실 흡수 요건(MREL)은 유럽 규정에 따라 SRB가 산정하지만, 은행에는 각국 규정에 따라 부과됩니다. 구조조정이 발생할 경우, SRB의 구조조정 계획은 해당 국가 당국이 자국의 구조조정 제도에 따른 권한을 행사하여 실행해야 합니다.  

더욱이, 기업 회생 체계는 조화롭지 못한 국가별 도산 제도의 파편화된 체계에 기반하고 있습니다. 이는 특히 채권자 보호를 상당히 복잡하게 만드는데, 회생 과정에서 채권자가 입을 수 있는 최대 손실액은 청산 시 발생했을 손실을 기준으로 결정되는데, 이 기준이 적용되는 국가별 도산 제도에 따라 달라지기 때문입니다.  

세 번째 특징은 자금 조달 과 관련이 있습니다 . 이는 결함이 가장 심각한 결과를 초래할 수 있는 영역이라고 할 수 있습니다. 구조조정을 위한 자금은 크게 세 가지 출처에서 조달될 수 있습니다. (i) 은행의 채권자와 주주가 보유한 내부 손실 흡수 능력, (ii) 예금 보증 제도 및 구조조정 기금과 같은 외부 자금 조달 방식, (iii) 납세자가 제공하는 공공 지원입니다. 

은행 연합에서는 외부 자금 조달에 조건이 붙고, 지원 금액에도 상한선이 있습니다. 예를 들어, 단일 구조조정 기금(SRF)은 부실 은행의 주주와 채권자가 은행 총 부채 및 자기자본의 최소 8%에 해당하는 손실을 흡수한 후에만 사용할 수 있습니다. 이 조건을 충족한 후에도 SRF에서 사용할 수 있는 자금은 은행 총 부채의 5%를 초과할 수 없습니다. 또한, 구조조정 규정(SRM)에는 정부의 이례적인 직접 지원에 대한 조항이 없습니다. 

외부 자금 조달에 대한 이러한 제한의 결과로 은행의 손실 흡수 능력이 주요 구조조정 자금 조달원으로 강조됩니다. 이는 은행에 상당한 비용 부담을 주고 시행하기 복잡한 엄격하고 상세한 구조조정 대응 체계(MREL)를 설명해 줍니다. 

이러한 자금 조달 방식은 은행 파산 비용 분담에 대한 거부감에 뿌리를 두고 있으며, 이는 은행 연합의 완성을 가로막는 원인이기도 했습니다. EDIS가 아직 합의되지 않은 이유, SRF의 자금력이 궁극적으로 제한적인 이유, 그리고 이 모든 결과로 은행 리스크가 아직 완전히 국유화되지 않은 이유가 바로 여기에 있습니다. 

4. 다른 관할 구역은 더 효율적인가요?

저는 SRM의 비효율성이 은행 연합에 내재된 제도적 특징 및 복잡성과 연관되는 세 가지 영역, 즉 여러 당국의 참여, EU 규정과 국가 규정의 공존, 그리고 공동 자금 조달에 대한 제약을 간략히 설명했습니다. 효율성 측면에서 SRM은 다른 체계와 비교했을 때 어떤 수준일까요? 선진 은행 시장을 보유한 두 국가, 즉 영국과 미국과 비교해 보면 SRM은 여러 면에서 성능이 떨어집니다. 몇 가지 간단한 예를 들어 설명하겠습니다. 3

SRM(구조조정 메커니즘)에서 구조조정에 관여하는 기관의 수와 의사결정 과정의 복잡성은 독보적입니다. 영국 중앙은행이나 연방예금보험공사와 같은 지정된 구조조정 기관이 필요한 권한을 행사할 수 있는 다른 관할권에서는 이와 유사한 사례를 찾아볼 수 없습니다. 이러한 관할권에서는 비상 자금 조달이 필요한 경우와 같은 예외적인 상황에서만 다른 기관이 의사결정에 참여합니다. 

구조조정과 파산 간의 상호작용 측면에서 SRM은 좋은 평가를 받지 못합니다. 구조조정과는 달리 파산 제도는 전적으로 국가별로 다르며, 통일된 기준이 거의 없습니다. 이는 다른 관할권에는 존재하지 않는 명백한 복잡성의 원인입니다. 예를 들어, 미국에서는 모든 은행 파산이 단일 체계 하에서 처리됩니다. 

자금 조달 측면에서 영국과 미국의 제도는 더욱 유연합니다. 두 제도 모두 특별 자금 조달의 필요성을 고려하고 있으며, 그 사용을 승인하는 절차를 마련하고 있습니다. 예를 들어 미국의 경우 시스템적 위험 예외 조항이 있습니다. 이와 더불어, 기업 구조조정 관련 손실 흡수 능력에 관한 규정도 상당히 간소화되어 있습니다.

5. 효율성 향상 방안 

요컨대, SRM은 유사한 관할권의 다른 체계보다 더 복잡합니다. 이는 EU 및 은행 연합 체계 특유의 제도적 특징, SRB에 대한 헌법적 제약, 그리고 금융 부담 분담과 같은 민감한 문제에 대한 경직된 정치적 합의에서 비롯된 비효율성을 특징으로 합니다. 의미 있는 개선을 위해서는 이러한 특징들을 해결해야 합니다. 

물론 쉬운 일은 아닙니다. 실제로 SRB에 대한 헌법적 제약을 없애려면 조약 개정이 필요합니다. 이는 향후에도 여러 당사자가 해결 과정에 참여해야 한다는 것을 의미합니다. 그럼에도 불구하고, 입법을 통해 나머지 두 가지 비효율적인 영역을 완화하는 데에는 많은 진전을 이룰 수 있을 것입니다.

국가 및 EU 제도의 상호 작용은 도산 관련 구조조정 체계의 범위를 확대함으로써 단순화될 수 있습니다. 최근 EU 위기 관리 및 예금 보험 체계(CMDI) 개혁은 공익 평가 기준을 수정하여 더 많은 부실 은행이 구조조정 기준을 충족하도록 함으로써 이러한 방향으로 한 걸음 나아갔습니다.

그러나 CMDI는 문제를 완전히 해결하지 못합니다. 국가 파산 절차에서는 정리 절차에 비해 외부 자금(공적 자금 포함) 조달에 대한 제약이 적기 때문에, 시스템적으로 심각한 부실 은행이라 할지라도 정리 절차보다는 청산될 수 있습니다. 이는 청산 절차를 통해 부실의 영향을 처리하는 데 더 많은 자금을 확보할 수 있기 때문입니다. 4

국가별 은행 파산 제도를 더욱 조화롭게 만들기 위한 조치도 필요합니다. 채권자 위계와 청산 권리에 차이가 존재하는 한, "채권자 중 누구도 손해를 보지 않도록" 하는(NCWO) 안전장치를 국경을 넘나드는 은행에 적용하는 것은 여전히 ​​지나치게 복잡할 것입니다. 마찬가지로, 국가별 청산 제도에서 이용 가능한 도구의 차이 또한 NCWO 평가를 더욱 복잡하게 만들 수 있습니다. 이러한 차이는 은행의 회생 또는 청산 여부를 결정하는 공익 평가 결과에도 차이를 초래할 수 있습니다. 이 평가에서는 은행회생위원회(SRB)가 회생과 파산의 결과를 비교해야 하는데, 국가별 제도에서 이용 가능한 도구는 후자에 영향을 미칩니다. 파편화된 파산 제도는 국경을 넘나드는 은행 활동을 저해하는 요인이기도 합니다. 

법률 제정을 통해 이 문제를 해결할 수 있지만, 기술적으로 어려움이 따를 것입니다. 하지만 유니드로이트 가이드는 좋은 청사진을 제공합니다. 

자금 조달 측면에서 보면, 은행의 손실 흡수 능력을 주요 구조조정 자금 조달원으로 삼는 방식은 각 은행이 구조조정을 위해 필요로 하는 최소 구조조정 자금(MREL) 규모를 정확하게 산정하려는 지나치게 복잡한 방법론을 낳았습니다. 그러나 부실의 구체적인 상황을 알 수 없다는 점을 감안할 때, 그러한 정확성은 사실상 불가능에 가깝습니다. 법률 제정을 통해 MREL 제도를 간소화하고 적절한 경우 그 엄격성을 완화할 수 있을 것입니다.

그러나 MREL 변경은 외부 자금 조달 방식을 보다 유연하게 만드는 조치를 전제로 합니다. 이는 SRF 사용에 대한 제약을 완화하고, 다른 수단으로 해결 목표를 달성할 수 없는 예외적인 경우에 공공 재정 지원을 제공하는 것을 의미합니다. 

MREL 수준과 외부 자금 조달 간의 연관성은 최근 영국 개혁에서 입증되었습니다. 해당 개혁에서는 구조조정 이체를 지원하기 위한 전용 자금 조달 체계를 구축하는 동시에 특정 이체 전략을 선호하는 은행에 대해 MREL을 획기적으로 간소화했습니다.

CMDI는 예금자 보호 기관이 제공하는 이체 거래 자금 지원 규모를 늘리고 SRF(자금 지원 기금) 이용을 용이하게 함으로써 이러한 방향으로 한 걸음 나아갔습니다. 그러나 여러 가지 이유로 완전한 해결책에는 미치지 못합니다. 예를 들어, 이체 자금 지원 제도는 복잡한 조건을 충족해야 하며, 자산 규모가 800억 유로 미만인 은행만 전면적으로 이용할 수 있습니다. 또한 , SRB(은행 감독청)는 MREL(최대 예금 보장 한도)을 설정할 때 잠재적인 외부 자금 조달을 고려할 수 없습니다. 따라서 CMDI는 원칙적으로 MREL 제도의 엄격성과 복잡성에 영향을 미치지 못할 것입니다. 

이상적으로는 은행 연합 내에서 구조조정 조치를 지원할 수 있는 공통 예금자 보호 체계를 포함하는 완전한 해결책이 되어야 합니다. 최근 발표된 성명서에서 공통 예금 보험 제도의 도입이 직접적으로 언급되지는 않았지만, 유럽 위원회가 "  위기 관리 및 예금 보험 조치의 책임과 재정 조달을 더욱 효과적으로 연계하기 위해 예금 체계의 구조를 검토하고 간소화하는 방안"을 구상하고 있다는 점은 긍정적입니다. 물론 이 문제는 앞으로도 어려운 정치적 협상의 대상이 될 것입니다. 

제가 제안한 개혁안은 현행 체제의 근간을 이루는 제한적인 부담 분담 방식을 바꿔야 합니다. 이를 위해서는 효율성 증대뿐 아니라 은행 연합의 핵심 목표 달성을 위해서도 정치적 의지와 진정한 노력이 필요합니다. 완전한 은행 연합과 충분한 공동 외부 자금 지원을 받는 제대로 작동하는 위험관리시스템(SRM) 없이는 은행 위험 분산이라는 목표를 달성하기 어려울 것으로 보입니다. 더욱이, 이러한 조치들은 현재 유럽 은행 산업 통합을 저해하는 국가별 분리 조치를 철폐하기 위한 전제 조건이기도 합니다. 

정보 요구 사항이나 해결 계획을 간소화하는 것과 같이 위임된 규칙 제정을 통해 달성할 수 있는 손쉬운 해결책들이 있습니다. 유럽 은행 감독청(EBA)과 스위스 연방준비은행(SRB)은 이미 이러한 방향으로 노력을 기울여 왔습니다. 그러나 이러한 계획들은 좋은 행정 관행이기는 하지만, 근본적인 문제를 해결하기 위한 미봉책에 불과합니다. 제가 앞서 논의한 비효율성의 구조적 원인을 해결하는 데는 아무런 도움이 되지 않습니다. 

6. 결론적으로

결론적으로 간략히 말씀드리겠습니다. 은행 연합의 구조조정 체계는 복잡하며, 이러한 복잡성은 비용을 수반합니다. 기업과 당국의 규정 준수 부담을 가중시키고 체계의 효율성을 떨어뜨립니다.

이러한 복잡성의 상당 부분은 유럽 특유의 제도적 특성에서 비롯됩니다. 이러한 특성은 불충분한 권력 이양과 비용 공동 분담, 그리고 회원국 법률 체계 간의 여전히 존재하는 차이점에서 기인합니다. 제도적 구조, 복잡성, 효율성은 서로 연결되어 있으므로, 비효율적인 체계를 개선하는 의미 있는 개혁은 이러한 특징들, 즉 유럽 및 국가 규정의 중첩과 은행 파산 위험 및 비용의 불충분한 분담을 고려해야 합니다. 제가 주장해 왔듯이, 이러한 개혁은 은행 위험의 탈국유화와 시장 통합이라는 은행 연합의 목표를 달성하는 데에도 필수적입니다.

다시 말해, 지름길은 없습니다. 하지만 효율성과 효과성 측면에서 제대로 해내야 할 강력한 동기가 있습니다. 위원회의 최근 발표 이후 시작될 것으로 예상되는 입법 과정은 이러한 문제를 해결할 좋은 기회가 될 것입니다