철도교통관제와 철도운전 법규 및 철도관련 공무원 전문직렬에 관한 제언

[전영석]

철도교통관제와 철도운전 법규 및 철도관련 공무원 전문직렬에 관한 제언

1. 개요

철도산업발전기본법 하위 법령 개정안이 입법예고 중에 있습니다. 철도안전을 강화하기 위한 목적으로 추진 중인 관제운영권 운영주체 변경 등과 관련하여 철도산업발전법령의 관제업무의 독립성보장, 철도안전법령 상의 관제업무의 정의에서부터 관제관련 법규, 관제사 자격제도 및 교육훈련, 관제 및 철도차량운전 관련 법규, 철도업무 담당 국가공무원의 전문성 등과 고나련된 문제점을 제기하고 그 개선안을 제시하고자 한다.

현행 철도산업발전기본법령에서 규정된 관제업무 독립성 보장을 위한 관련법규가 미비되어 있고, 철도안전법의 관제업무의 용어정의에 중대한 오류가 있으며, 관제업무와 관련된 기준과 원칙, 방법과 절차 등 관련법규의 불비 등의 문제가 있어 법제화가 시급하다고 봅니다. 철도안전법에 규정된 관제업무 수행요건 중 교육훈련과정은 업무내용 및 특성에 비추어 철도교통관제업무의 중요성과 영향이 고려되지 못한 것으로 관제업무의 독립성 보장이 어려울 뿐만 아니라 현행 제도상 관제사의 전문성과 경력층이 얕아져 중대사고 발생 가능성이 높으므로 자격제도 강화가 필요하다.

또한, 관제업무 및 철도차량운전업무의 바이블인 철도운전관련 법규의 상당한 문제점이 있어 열차운행안전 확보에 한계가 있어 제도미비 및 불합리로 인한 각종 사고 및 문제점들이 노정되고 있어 이에 대한 문제점과 개선방안을 제시하고자 한다.

제시한 문제들은 국민들의 삶의 질 향상으로 안전요구수준이 날로 높아지고 있는 시점에서 수백명의 탑승자의 생명과 재산에 직접적인 영향을 미치는 사항으로 보다 적극적인 대처가 필요하다.

2. 현황 및 문제점

1. 철도교통관제 운영주체에 대한 문제점

철도교통관제업무는 시설과 운영의 접점에 위치하고 있다. 즉, 철도교통관제업무는 철도시설을 이용하여 철도차량(열차)의 운행을 집중 제어.통제. 감시하는 업무로서 철도 시설과 운영의 접점에 위치하고 있으므로 관제업무의 주체를 입법예고한 바와 같이 한국철도공사에서 한국철도시설공단으로 이관한다고 하더라도 현행 제도상 안전성 강화측면에서는 도움이 되지 않는다고 본다. 그 이유는 관제업무와 직 간접적으로 관련된 시설관리 주체인 시설공단이나 운영주체인 한국철도공사 어느 곳에서 운영하든 각기 장단점을 지니고 있어 근본적인 문제해결 접근방안이 될 수 없기 때문이다. 더욱 철도교통관제업무는 시설을 이용한 영업목적으로 열차운행을 통제하는 업무이고, 관제업무는 철도운영기관의 정거장/기관사 등 관계 직원들이 직/간접적으로 깊이 관여하고 있으며, 이와 같은 직원들의 축적된 경력과 경험이 관제업무에 종사하는 기본 전문성의 기반이 되기 때문이다. 철도운영경험이 전혀 없는 시설공단에 관제업무를 맏기는 것은 오히려 경력층과 전문성을 약화시키고, 소속을 달리하는 관제사와 현장 직원들간의 의사소통이 원활하지 못한 경우 안전구조가 훼손되기 때문이다. 현장정보를 중시하는 관제업무는 관제사와 운영기관의 현장 직원들 간의 긴밀한 정보수집과 교환으로 의사를 결정하여 업무가 진행되는 특성상 정보 및 의사소통이 잘 이루어지지 못하는 경우 철도안전은 치명적인 사고를 유발하게 되므로 철도안전을 강화시킬 목적으로 법을 개정한다는 것은 고도의 철도안전을 요구하는 국민들의 입장에 반하는 행정이라 판단되므로 신중히 검토되어야 한다고 본다.

또한, “철도공사가 철도수송과 관제업무를 동시에 수행함에 따라 감독업무에 한계가 있다”는 개정목적으로 보면 공단의 경우에도 시설과 관제를 함께 운영하는 문제가 그대로 남게 되므로 근본적인 접근방법이 아니라고 판단된다.

이 문제를 해결하고자 한다면 현행 항공교통관제사와 해상교통관제사가 모두 국토해양부 공무원신분임을 고려하여 철도교통관제업무도 이와 같이 하여 국가공무원 신분으로 하는 방안이 가장 타당한 대안이라고 본다. 부득이 국가공무원으로 하기 곤란하다면 공사와 공단이 아닌 제3의 독립기관이 운영주체가 되는 방안도 설득력이 있는 대안이라고 본다.

2. 철도교통관제업무의 법규상의 문제

철도교통관제업무는 계획된 열차스케쥴을 실행하는 철도업무 중 가장 핵심적이고 중요한 업무이다. 관제업무의 가장 핵심업무는 열차의 충추돌사고를 방지하는 것이고, 충추돌 위험을 적절히 제어하기 위하여 운전정리업무라는 막대한 권한과 이를 행사하기 위한 기준과 원칙, 방법과 절차 등이 법제화가 되어야 합니다. 그러나 현행 관련 법규의 다음과 같은 문제를 지적하지 않을 수 없다.

가. 철도산업발전기본법령

동법 시행규칙 제12조 제3항은 "철도관업무에 종사하는 자의 독립성이 보장될 수 있도록 필요한 조치"를 하도록 규정되어 있다. 관제업무는 필요시 열차운행을 중지하거나 노선을 변경하는 등의 운전정리업무를 수행하게 되며, 이 운전정리업무는 국내외 공히 관제사의 고유권한에 해당된다. 한편으로 계획된 열차운행을 중지하는 것은 국민들이 고시된 열차를 이용할 권리를 발탈하게 되므로 이 권한은 법률에 근거하여야 하나, 형행 이와 관련된 권한이 법률에 근거된 것은 미비된 실정이다(철도안전법 제40조의 철도운영자의 열차운행 일시 중지 외). 또한 이 같은 권한을 관제사가 집행하기 위한 구체적인 절차와 방법 또한 국내 법규는 전무한 실정이다.

결론적으로 기본법의 '관제업무의 독립성 보장'은 적절하나, 독립성 보장을 할 수 있는 법적근거의 미비로 관제사가 권한을 행사하고자 하는 경우 법적 기반의 권한이 주어져 있지 않으므로 의사결정을 하는데 장시간이 소요되고 이는 철도를 이용하는 이용객들의 불편으로 이어지는 것이 현실이다. 따라서 관제업무 운영주체를 변경하기에 앞서 관제업무의 독립성 보장을 할 수 있도록 법적 권한 부여와 이를 행사하기 위한 절차와 방법 등을 법규화하는 것이 선행되어야 한다고 본다.

나. 철도안전법 관제업무 정의의 문제점

철도안전법 제2조 제10호 '나'목에 관제업무를 "철도차량의 운행을 집중 제어.통제.감시하는 업무"로 규정하고 있다. 여기서 '철도차량'은 동력차, 객차, 화차, 특수차'로 정의(동법 및 철도산업발전기본법)하고 있습니다. 철도산업발전기본법 시행령 제24조 제4항에는 '철도차량 등'으로 하여 열차와 차량으로 표현된 것을 철도안전법에는 철도차량으로 명문화되어 있어 철도차량의 운행은 열차운행이 아닌 차량운행(입환)에 해당되고, 입환업무는 정거장 역장 또는 기지의 장의 책임이고 관제업무 대상에서는 제외되는 업무이므로 용어정의에서 상당한 오류가 있음을 알 수 있다. 왜냐하면 입환업무와 관련된 업무와 정보는 관제사에게 제공되지 않고 있으며, 관제사는 열차스케쥴(열차다이어)을 기본으로 업무를 수행하기 때문이다. 따라서 본 정의는 관제업무의 핵심업무인 운전정리업무를 포함하여 "열차의 운행을 집중 제어.통제.감시하고 운정정리업무"로 개정되어야한다고 판단된다.

다. 관제업무 관련 법규의 부재

철도교통에서 관제업무는 핵심업무이고 이용객 및 국민들의 생명과 재산에 직접적인 업무이다. 부산 3호선 열차추돌사고의 경우에도 관제사는 도시철도운전규칙(국토해양부령)의 규정에 따라 업무를 수행했다. 법규에 따라 열차를 운전하다가 사고가 발생한 것은 법규 자체의 문제이지 관제사의 업무위반에 대한 책임을 물을 수 없다고 본다.

이와 같이 관제사가 업무를 수행하기 위한 원칙과 기준, 절차와 방법 등이 법규로 규정된 내용은 전혀 없는 실정이다.

전술한 바와 같이 관제사가 열차운행의 중지조치를 취하여 국민들이 열차를 이용할 권한을 박탈하는 권한이 부여되는 법적 근거 마련과 관제업무의 독립성이 보장될 수 있는 관제업무의 기준과 원칙, 절차와 방법에 대한 법규화가 시급하다고 본다.

관제권 이관문제에 앞서 관제업무의 정의와 범위, 권한 부여, 절차와 방법의 법규화가 선행되어야할 과제라고 판단된다.

라. 관제사 자격제도의 문제

철도안전법에는 관제업무 수행의요건을 법제22조에 규정하고 있다, 그 내용을 보면 관제사는 전문교육훈련기관에서 일반 360시간, 경력자 105시간 교육을 받고 100시간의 실무수습교육을 이수하면 관제업무를 할 수 있도록 규정되어 있다. 이 교육시간은 관제사의 지휘 감독 대상인 기관사의 교육(이론교육 포함 디젤운전면허 1,120 시간의 1/3수준에도 못미치고, 프랑스 관제교육 18개월 중 기초교육(60일) 수준에 불과하여 전문성이 기관사에 비하여 현저히 떨어져 관제사의 지시와 통솔, 감독권한 등의 권위가 실추되어 관제사의 지시명령이 현장 직원들한테 미치지 못하고 있는 것이 현실이다.(서울 9호선 신논현역 열차탈선사고 관련 등). 더욱 관제업무는 충분한 지식과 현장경력을 필요로 하는 고난도의 업무이나 최근 신설된 소규모 철도운영기관의 경우 인건비를 절약하기 위한 목적으로 최소한의 법적 요건만 구비한자를 관제사로 채용하여 관제업무에 종사하고 있는 것은 열차충추돌사고 등 심각한 사고를 기다리고 있는 것 같아 우려하지 않을 수 없는 것이 현실이다.

따라서 관제사의 자격제도를 강화하여 국민들의 불안감을 해결하는 일이 시급하다고 판단된다.

마. 철도운전법규의 문제점

관제업무의 가장 핵심이고 준거가 되는 철도운전법규로는 철도차량운전규칙과 도시철도운전규칙이 국토해양부령으로 제정시행되고 있다. 이 양 규칙의 내용은 상호 중복되면서 내용이 상충될 뿐만 아니라 철도차량운행에 따라 수반되는 각종 위험을 적절히 제어할 수 있는 내용으로는 불충분한 실정이다. 이 양규칙은 철도차량운전면허의 핵심 내용이나 교육 및 면허시험에 적용하기에는 한계가 있는 것이 현실이다. 또한, 양규칙대로 현장에 적용하는 경우 열차 또는 차량운전의 안전을 보장하기에는 한계가 있다.

따라서 양 규칙의 대폭적인 정비가 필요하다고 판단된다.

3. 업무담당 공무원의 전문성 문제

전술한 문제점들은 열차의 승객과 국민들의 생명 및 안전과 직결된 사항으로 이를 확보하기 위한 기준 및 법제화가 무엇보다 선행되어야 한다고 본다. 이는 규제개혁 차원에서 강화해야할 사항으로 국민들의 강력한 요구가 날로 높아지고 있는 실정이다.

전술한 법규 미비 등 문제가 상존하고 있는 것은 업무담당 공무원의 전문성과 무관하다고 볼 수 없다고 보며, 특히, 현 공무원 인사제도에서 철도와 같은 전문성이 필요한 분야에는 전문직 공무원이 그 업무를 수행하여야 된다고 본다. 과거 철도청 시절에는 철도전문직 공무원이 있었으나, 철도청이 공단과 공사로 전환된 후 철도청 업무의 상당부분이 국토해양부로 이관되어 수행되고 잇으나 국토해양부 공무원 중 철도관력직이 전무한 상태이고, 특히, 공무원인사의 순환보직제를 시행하면서 철도업무 담당 공무원의 전문성이 떨어지게 되고 업무를 이해하고 할 수 있는 시기가 되면 다른 보직으로 이동함에 따라 전문성과 책임감이 떨어지는 문제가 있으므로 국토해양부 공무원 중 철도관련 직렬을 다시 환원시켜 행정의 전문화가 필요하다고 사료된다.

  이를 종합하여 다음 사항을 제언한다.  

1. 관제업무의 독립성이 보장될 수 있도록 관제사의 법적 업무권한 부여를 위합 법 개정

2. 철도안전법 제2조 제10호 '나'목의 '관제업무'의 정의 개정

3. 철도교통관제업무관련 기준과 원칙, 방법과 절차 등의 법규 제정

4. 관제사 자격제도의 강화

5. 철도운전관련 법규 재정비

6. 공무원의 철도전문성 강화

  기대효과로는 

1. 철도관제 및 운전관련 법규의 재정비를 통한 각종 열차사고 예방과 수백명의 열차탑승객의 생명과 재산 보호

2. 국민들의 삶의 질 향상으로 철도안전수준의 요구에 부응

3. 제도개선을 통한 철도사고의 예방안전에 기여