[기획재정부] 2012-2016 국가재정운용계획 공개토론회 (SOC)

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기획재정부과 한국개발연구원(KDI)와 함께 국가재정운용계획 수립을 위한 토론회를 진행했었습니다.

그 중에서 SOC 분야에 관한 내용이 있어서 기획재정부 홈페이지의 보도자료를 퍼왔습니다.

※ 일부 내용은 기획재정부 및 관련 의 시각에서 본 것이므로 사실과 다를 수도 있을 것 같습니다.

그 중 철도부문에 대한 자료만 뽑아봤습니다.

III. 철도 부문

1. 투자효율화 방향

가. 검토 배경

○ 에너지-기후변화 시대에 철도투자의 중요성이 강조되면서 2004년 이후 철도부문 투자가 지속적으로 증가함

○ 이러한 증가세에도 불구하고 투자부문에 대한 소요를 감당하기에는 여전히 부족하며, 한편 철도부문 투자효과에 대한 의문도 지속되고 있음

○ 따라서 철도부문 투자효과를 극대화할 수 있도록 투자방향, 재원지원 기준 등에 대한 개선방안을 모색하는 것이 필요

나. 투자의 문제점

□ 계획단계

○ (분산적 투자) 진행 중인 사업규모에 비하여 투자액이 부족하여 사업기간 연장과 사업비 증가 초래

- 현재 공사 중인 사업은 약 63개이고 잔여사업비가 49조 원에 육박하여 현 재정투자규모 감안 시 11년 이상 소요

- 사업비 부족 → 사업기간 연장 → 사업비 증액으로 이어지는 투자효율성 저하의 악순환

구 분	총사업비(조 원)	잔여사업비(조 원)	완공 소요연수(년)
고속철도	10.8	5.5	4.0
일반철도	47.4	34.2	18.8
광역철도	10.0	5.1	8.1
도시철도	7.3	5.1	7.8
계	75.4	49.9	11.2
주: 사업비는 국고 기준이며, 소요연수는 2012년 예산에 근거하여 산정하였음 자료: 국토해양부 내부자료

○ (네트워크 특성을 고려하지 않은 투자) 철도 운영자 측면에서 전체 네트워크 특성을 고려한 투자가 필요하나 이러한 고려가 미흡

- 장항선, 경전선 등은 동일 노선 내 복선전철구간과 단선비전철 구간이 혼재되는 등 시설 수준 차이 발생

○ (도시계획과의 일관성 결여 및 연계교통체계 미흡) 철도사업 시행에 따른 철도역 신설과 역세권 개발 등이 시기적 혹은 내용적으로 불일치하여 투자효율성 저하

- 철도사업 완공시점과 지역개발 완료시점이 불일치하여 예상수요의 실현이 늦어지거나 타 수단과의 경쟁력 확보 어려움

○ (연계교통체계 미흡) 철도역이 도심외곽에 위치하게 되어 이용수요 저하 및 연계교통에 따른 추가적인 비용 발생

○ (무리한 도시철도 사업 유인) 도시철도 사업은 사업규모에 관계없이 일정비율을 지원하고 있어서 지자체의 무리한 사업요구 유인

- 민간투자사업은 토목건설 위주로 의사결정이 이루어져 운영측면의 문제점 간과

□ 건설단계

○ (경직된 설계기준으로 인한 건설비 증가) 국내 철도는 산악지형으로 인해 교량 및 터널이 많은 상황이나, 설계기준이 경직되어 건설비 증가요인

- 교량 및 터널 과다는 최소곡선반경, 궤도중심 간격, 터널내부 시설 기준, 시설수준 결정방법 등에 기인

○ (잦은 설계변경으로 사업비 증가) 미흡한 기본 및 실시설계 진행으로 인해 시공 시 현장조건을 제대로 반영하지 못하여 설계변경이 빈번함

○ (사업시행 단계에서 사업비 절감노력 부재) 한국철도시설공단이나 지자체 도시철도 건설조직은 사업시행단계에서 사업비 절감을 위한 동기부여가 이루어지지 못함

○ (고속철도 건설부채 누적) 고속철도 사업은 철도시설공단의 채권발행을 통한 선투자로 재원을 충당하고 있어 부채 가중

- 부채 상환재원(선로사용료-유지보수비)은 2011년 기준 이자비용의 40% 수준에 불과하여 매년 3천억 원 가량의 추가적인 부채 발생

□ 운영단계

○ (사업영역 다각화 및 영업전략 부족) 일본 등 철도선진국과 비교할 때 수익극대화를 위한 사업영역 다각화 및 영업전략 등 부족

○ (철도운영보조 재정지출 확대우려) 인구 고령화에 따라 경로운임할인 등 철도공익서비스비용(PSO) 보상액이 지속적으로 증가하고 있음

- 철도시설투자 확대가 건설 이후 철도운영에 대한 보조금으로 확대로 이어질 수 있음에 대한 우려

구 분	2006	2007	2008	2009	2010
운임감면	108,426	132,444	142,117	148,496	156,736
벽지노선 운영손실	308,061	207,073	224,398	204,817	202,283
특별동차 운영경비	1,516	2,328	2,330	7,881	4,748
계	418,004	341,845	368,845	361,193	363,766
자료: 국가부담비용 정산서에 대한 검증보고서, 한국철도공사, 각 년도

○ (철도운영의 비효율성으로 인한 운영적자 확대) 철도운영기관이 대부분 독점적 공기업 형태로 이루어져 철도운영의 효율화를 꾀하기가 어려움

- 한국철도공사의 영업수지는 매년 5천억 원 이상 적자가 발생하며, 도시철도 운영기관들도 적자규모가 지속적으로 증가

구 분	2005년	2006년	2007년	2008년	2009년	2010년
매 출 액	34,029	35,302	35,703	36,314	35,288	36,825
영업수지	△5,373	△5,337	△6,414	△7,374	△6,861	△5,287
당기순이익	△6,062	△5,260	1,333	5,140	6,486	3,808
자료: 국가부담비용 정산서에 대한 검증보고서, 한국철도공사, 각 년도

○ (철도투자효과에 대한 의문제기) 철도사업에 있어서 계획대비 실제수요가 낮게 나타나 철도투자에 대한 실효성에 의문 제기

- 일부 문제가 된 사업들은 대부분 국가교통DB구축 이전에 타당성조사가 이루어져 분석결과의 객관성 및 정확성 저하

다. 투자효율화 방향

○ 철도투자의 효과를 극대화할 수 있는 고속철도 사업 및 KTX 서비스 권역 확대를 위한 사업과 국가행사 지원사업 등 우선 투자 필요

- (고속철도 적기완공) 경부고속철도 대전․대구 도심구간, 호남고속철도 오송～광주구간, 수도권 고속철도 수서～평택구간 등 2014년까지 완공

- (KTX 서비스권역 확대) 경전선 삼랑진～진주 복선전철화 사업, 동해남부선 신경주～포항 복선전철화 사업 등

- (국가행사 지원사업) 원주～강릉 복선전철 사업, 공항철도 연계시설 확충사업 등

□ 계획단계

○ (재무성을 고려한 철도투자) 시설투자에 따른 경제적 편익 외에 운영 측면의 재무성을 감안하여 효과적인 철도사업에 집중 투자

- 일반철도 개량사업은 사업이전에 비해 재무적 성과의 개선이 가능한 경우에 투자

- 재무성을 고려한 철도투자로 사업완료 이후 철도운영자의 경영개선을 지원하며, 철도운영적자에 따른 재정부담을 경감

○ (진행 중인 사업의 투자효율화) 잔여사업기간이 길어 투자효과 실현이 요원한 사업들은 수요가 많은 구간부터 우선 개통하여 투자효과 극대화

- 성남∼여주 복선전철화 사업은 판교∼이천구간 우선 개통 등

○ (국가행사 지원 등 시급한 사업에 대한 투자확대) 평창 동계올림픽 등 주요 국가행사의 적기 지원을 위한 철도시설 투자확대 필요

- 원주∼강릉 복선전철, 공항철도 연계시설 확충사업 등

- 국가행사의 성공적 개최를 지원하고 동시에 국내 철도산업의 해외진출을 위한 홍보계기로 활용

○ (도시계획과 연계되는 철도투자) 철도역 도심입지 혹은 철도역 연계교통체계 개선과 관련된 투자가 필요하며, 지역개발과 조화되는 투자 필요

- 고속철도역 중심 복합환승센터 건설 등

○ (도시철도 계획에 대한 중앙정부 검증 강화) 지자체 도시철도사업에 있어서 계획단계에 대한 중앙정부의 검증을 강화

- 국고지원규모의 상한선을 책정하거나, 사업규모별로 국고지원 비율 차등 적용하여 사업비 절감을 유도

□ 건설단계

○ (설계기준 합리화를 통한 건설비 절감) 속도대별로 세분화된 설계기준을 마련함과 동시에 최소요구기준 등을 하향조정하여 사업비 절감

- 선로중심간격, 곡선반경, 노반두께 등을 속도대별로 세분화하여 사업비 절감

- 터널은 열차속도·차량성능·연장변화 등에 따른 적정 단면적 도출로 사업비 절감

- 설계기준 합리화 등을 통해 사업비를 13∼20% 절감 가능

○ (철도사업 예산절감 동기 부여) 한국철도시설공단 및 도시철도 건설주체 등 공공기관 평가 시 예산절감 성과를 반영

- 신기술, 신공법 적용을 장려할 수 있도록 적용기준을 완화하고, 사업비 절감에 따른 인센티브 등 지급

○ (사업단계별 설계내용 재검토) 사업기간이 길어지면서 여건이 크게 변화하는 경우 설계내용을 재검토하여 과잉투자요소를 제거

○ (고속철도사업의 재정투자비율 확대) 고속철도사업의 철도시설공단 차입금 비중을 낮추고, 중앙정부 재정투자비율 확대 필요

- 고속도로 건설사업과 마찬가지로 용지비를 중앙정부가 100% 부담한다든가, 건설비의 재정투자비율을 확대하는 것이 필요

□ 운영단계

○ (사업영역 다각화 및 철도마케팅 강화) 사업영역 다각화를 통해 운송사업부문 외 수익비중을 현재의 3% 수준에서 20～30% 수준으로 제고

- 고속철도역과 주변 도시를 연계하는 리무진 서비스 제공, 렌트카 사업 등 다양한 부대사업 추진

- 노선별 특성에 맞게 여가비중이 높은 노선은 가족할인 등 다양한 마케팅방안 도입으로 수요창출 극대화

○ (철도공익서비스비용 보상제도의 개선) 철도공익서비스비용 보상제도의 개선을 통해 철도운영기관에 대한 보조금 규모 확대를 억제

- 경로할인은 무임수송의 횟수, 지역적 범위, 출퇴근시간대 유료화 등을 통해 재정지출증가를 억제

- 벽지노선에 대한 보상은 노선단위 보상체계를 열차단위 보상체계로 전환하여 합리적인 철도공익서비스비용 보상이 이루어질 수 있도록 함

○ (경쟁체제 도입을 통한 재정소요 절감) 철도경쟁체제 구축을 통해 선로사용료 추가징수 및 적자노선의 재정지출 절감 가능

- 신규 운송사업자를 통해 추가적인 선로사용료 징수

- 철도운임인하를 유도하며, 서비스 품질 등 개선 가능

2. 광역철도사업 지정기준 검토

가. 검토 배경

○ 광역철도의 개념 및 제도도입 취지와 달리 시행되고, 지정기준이 모호하여 철도의 종류, 시행주체 관련 이견 발생

- 철도 종류 구분기준이 불명확하여 국고지원이 높은 사업으로 요구

- 국가와 지자체 시행 구분 기준 미정립으로 국고지원율이 높고, 운영부담이 없는 국가시행사업으로 요구

○ 광역철도 운영 및 지정절차 등 미흡

- 건설 후 운영주체 등 기준 미비로 운영주체 선정과 관련한 논란 발생

- 노선만 고시할 뿐 사업유형, 운영주체 등 구체적인 사항을 정하지 않아 사업추진 단계별 논란 야기

나. 광역철도사업 지정 현황 및 문제점

□ 철도사업의 분류 및 지정

○ 고속철도: ｢철도건설법｣상 속도 200km/h 이상으로 주행하는 철도로서 국토해양부 장관의 지정·고시

○ 도시철도: ｢도시철도법｣ 상 도시교통정비 촉진법 상 도시교통권역에서 건설 운영하는 철도

○ 일반철도: ｢철도건설법｣ 상 고속철도와 도시철도를 제외한 철도

○ 광역철도: ｢대도시권 광역교통관리에 관한 특별법｣ 상 둘 이상의 시도를 걸쳐 운행하는 철도 혹은 도시철도 중 국토해양부 장관(광역지자체장)의 지정·고시

□ 국내 철도사업의 재정지원 기준

○ 고속철도: 국고와 사업시행자간의 분담

○ 일반철도: 국고가 전액 부담함

○ 도시철도: 국고 60% 지원 (서울시 40%)

○ 광역철도: 국가시행 75%, 지자체 시행 60%

□ 광역철도 지정요건

○ 시·도간의 일상적인 교통수요를 대량으로 신속하게 처리하기 위한 도시철도 또는 철도

○ 전체 구간 50km 이내, 표정속도 40km/h 이상

○ 국토해양부장관이나 특별시장·광역시장 또는 도지사가 「국가통합교통체계효율화법」제106조에 따른 국가교통위원회의 심의를 거쳐 지정·고시

□ 광역철도사업 지정관련 문제점

○ (철도사업 분류기준 불명확) 기능적으로 유사하고 열차운행이 동일한 사업이 일반철도와 광역철도로 나뉘기도 하고, 도시철도와 광역철도로 나뉘기도 함

○ (시행주체에 따라 재정지원비율 상이) 국가시행 광역철도 사업은 재정지원비율이 75%, 지자체 시행 광역철도 사업은 재정지원비율이 60%로 지자체 입장에서 국가시행사업이 유리

○ (시행 및 운영주체에 대한 기준 미정립) 재정지원비율이 높으면서 동시에 운영부담이 없는 국가시행사업으로 요구

○ (광역철도 지정절차 등 미흡) 광역철도 노선만 고시될 뿐, 사업유형, 운영주체 등 구체적인 사항을 정하지 않아 사업추진 단계별로 논란 야기

다. 외국의 철도 구분기준 및 재원분담 검토

□ 일본

○ 신칸센(고속철도), 재래선(간선철도), 도시철도, 지역철도로 구분

○ 일본 철도건설에 대한 재정지원

- 신칸센(2010년 기준): 중앙정부(27.9%), 철도건설·운수시설정비지원기구(39.1%), 지방자치단체(33.0%)

- 도시철도: 사철은 민간이 직접 정비

- 지역철도: 사업에 따라 차등지원

□ 독일

○ 장거리 철도, 지역 철도, 도시철도로 구분되나 지정기준에 대한 세부적인 규정은 없음

- 일반철도법에서 장거리 철도와 지역 철도 구분 기준만 제시(운행거리 50km, 운행시간 1시간)

○ 재원분담

- 장거리 철도는 연방정부, 지역 철도나 도시철도는 연방정부와 주 정부가 분담

- 지자체 교통투자법에 의한 사업은 연방정부 75%, 주 정부 25% 분담

□ 프랑스

○ 열차운행에 따른 선로유형과 운행시간을 조합하여 구분

- 고속철도, 지역간 철도, 도시근교철도, 기타 철도 등

○ 재원분담

- 고속철도 사업의 재원분담은 사업별로 상이함

- 수도권 철도의 재원분담 : 중앙정부 30% 지원

라. 광역철도사업의 지정기준 검토 및 재정지원 개선방안

□ 개선방향

○ 광역철도 사업이 도시철도 사업화 되면서 대도시권 교통난을 광역적 차원에서 해소한다는 본래의 목적에서 점차 벗어남

○ 광역철도 사업의 본래 기능을 충실히 수행할 수 있도록 지정기준을 재정립

○ 광역철도 사업의 세부 유형구분, 시행주체, 지정절차 등에 대해서도 규정을 명확히 함

□ 광역철도 지정기준

○ 기존 ‘대도시권 내 시도간 일상적 교통수요를 처리’ 및 ‘전체 구간 50km 이내’의 지정요건이 명확히하고, 표정속도를 높여 도시철도와의 차별성 확보

○ 중심도시 통근통학자 비율이 5% 이상이고, 대도시권 중심지로부터 반경 50km 이내인 지역을 광역철도 범위로 설정

○ 표정속도 60km/h 이상 (시도내에서 50km/h 이상)

- 현재 신분당선 강남∼정자구간 표정속도 수준

현 행	개선안
ㅇ 특별시·광역시 또는 도간의 일상적인 교통수요를 대량으로 신속하게 처리하기 위한 도시철도 또는 철도이거나 이를 연결하는 도시철도 또는 철도일 것 ㅇ 전체 구간이 50km 이내 ㅇ 표정속도 40km/h 이상 ㅇ 국가교통위원회 심의 거쳐 지정․고시	ㅇ 특별시·광역시 등 중심도시와 인접 도간의 일상적 광역통행수요(통근·통학수요)를 대량으로 신속하게 처리하기 위한 철도 ㅇ 중심도시 통근·통학자 비율이 5% 이상이면서 중심지에서 반경 50km 이내 ㅇ 표정속도 60km/h 이상 (시도내 50km/h 이상) ㅇ 국가교통위원회 심의 거쳐 지정․고시

□ 광역철도사업 유형분류

○ 광역철도 사업을 유형별로 구분하고, 이에 따라 시행주체, 운영주체, 재정지원비율 등을 차등화

○ 건설방식에 따라 광역철도 신설형, 일반철도 개량형, 도시철도 연장형 등으로 구분

□ 광역철도사업 유형별 시행·운영주체 및 재정지원비율

구 분	광역철도 신설형	일반철도 개량형	도시철도 연장형
시행주체	국가	국가	지자체
운영주체	코레일 (또는 민간사업자)	코레일 (또는 민간사업자)	지자체운송기관 (또는 민간사업자)
건설비 재정지원비율	70%	75%	60%
운영비 부담	국가 70% 지자체 30%	전동차 운행비 지자체 부담	지자체 부담

□ 광역철도 지정절차

○ 국가교통심의위원회에서 광역철도 노선지정 고시 이외에도 광역철도 사업유형, 시행주체, 운영주체 등 결정 고시

□ 대도시권 광역교통행정기구 필요

○ 광역철도의 시행주체를 국가가 아닌 국토해양부와 해당 지자체가 통합된 대도시권 광역교통행정기구가 담당하는 것이 필요

- 광역권 내 모든 광역철도 및 도시철도 사업의 시행 및 관리

□ 광역철도 지정요건 변경에 따른 사업비 분담 변화분석

○ 중앙정부 부담은 9.4조원에서 7.5조원으로 1.9조원 감소하고, 지방정부 부담은 2.5조원에서 4.4조원으로 증가

[Imperatore]

잘 봤습니다. YTN에서 어제의 콘서트는 봤는데, 오늘은 못봤군요. 그러고보니 물류쪽 관계자 분 한명이 오늘 '코레일의 철도물류 발전방안'의 연구용역을 따기 위해 대전에 갔다왔다던데, '상황분석~연구대안'까지 '복수 경쟁에서 살아남기'란 말이 있더라고요. 연구용역이 '긁어주기'란 것을 생각해 보면 코레일은 이미 경쟁을 받아들이려고 하거나, 받아들이기 위한 사전작업을 다지고 있는 게 아닌지 모르겠습니다.