종로구 지방자치 30년사 “종로 지방자치 주도 세력 변천”

[이병기]

[특별 연재- ⓸]

종로구 지방자치 30년사

“종로 지방자치 주도 세력 변천”

이 병기(정치학 박사)

토착 세력에서 신흥자치세력으로 변천

새마을 지도자들이 종로구의회 장악

구의원 비례대표제 실시로 젠더정치 등장

종로구 의회 세력 변천 중 하나는 남성이 총 166명, 여성이 총 14명으로 단연 남성 위주의 당선자가 나왔으며 여성 비율은 11.6%에 불과했다.

이는 종로뿐 아니라 전국적인 현상이라고 볼 수 있으나 전통적 주도세력 성격이 강한 보수적 종로 사회의 한 단면이기도 했다. 한국여성개발원이 한국사회과학 데이터센타에 의뢰하여 2006년도 지방자치 선거 직후 여성이 출마한 기초 의회 지역구를 대상으로 여론조사를 한 결과 “여성 후보 지지에 정당 효과가 절대적인 것이 확인됐다”(김형준. 2012. 112)는 주장도 있지만 실제로 지역의 여성들은 여성이 여성 후보자를 기피하는 현상을 보이면서 여성의 공천 또는 내천이 무망했다.

그리고 무엇보다도 중앙집권적 권위주의 시대 정치풍토 아래에서는 여성들의 정치권 진입이 그리 쉬운 일은 아니었다. 더군다나 지역의 주민 정치 차원에서는 기존의 남성 위주 주도 세력 문화에서 여성들의 지역정치권 진입도 쉽게 허용되는 분위기가 아니었다. 지방자치가 생활정치 또는 풀뿌리 정치라는 수식어를 달고 있었지만 아직도 정치는 남성의 전유물처럼 인식되는 상황이었다. 하지만 2006년부터 기초의회 의원선거에서 중선거구제와 정당공천제가 실시됨에 따라 여성 비례대표 할당제 차원의 여성 후보에게 기호 ‘1-가’ 번을 주는 전략공천이 각 정당들 간 수립됐고, 이러한 분위기에 편승된 사회적 관심도 여성의 주민정치 참여를 기대하는 모습들이 늘어나면서 서서히 여성의 지역 정치 참여가 늘어나는 추세를 보였다. 이른바 젠더정치가 구현되는 모습이었다.

특히 기존의 토호세력들보다는 신흥자치세력들 중에서 여성 정치의 참여가 눈에 띄게 늘어났다. 이는 전통 야당으로 통하는 민주당 쪽에서 확연히 드러나는 현상인데 토호들의 주도 세력들은 후배 정치인 양성을 기피하는 가운데 여성들에게는 더욱 굳게 문을 닫고 있는 형세인 것이다.

따라서 당연히 여성 정치인들은 야당 쪽으로 몰렸다. 하지만 정당들의 여성 공천 할당제 실천 이후 전통적 기득권층이 두터운 여당에서도 점차 여성들의 참여를 늘리고 독려하는 분위기여서 향후 여성들의 풀뿌리 정치 참여가 크게 기대되고 있다.

이에 여성들도 보다 적극적인 자세와 인식으로 풀뿌리 주민 정치에 참여의지를 높이는 추세를 보이고 있으며 매번 지방선거에서 여성할당제 방식의 비례대표 여성 후보자를 공천하는 관계로 점차적인 여성 구의원의 수는 늘어 날 전망이다. 이러한 현상은 바로 풀뿌리 정치문화의 새로운 모습으로서 향후 여성 의원들이 정치력이 크게 기대되기도 하는 것이다.

종로구 구의원 학력, 연령별 변천

그동안 종로구 기초의회 의원들의 학력은 대졸이 총 50명으로 20년 종로구 의회 역사 중 전체 49.5%를 차지했다. (2014년도까지)

1991년 최초의 지방자치 선거에서는 총 22명 중 15명(68%)으로 가장 많았으며 그다음 1995년 제1회 동시지방선거에서 총 21명 중 11명(52%)으로 감소됐다. 그리고 1998년 제2회 선거에서도 총 19명 중 9명(47%)으로 감소되는 추세를 보였고, 그다음 2002년 제3회 때도 총 17명 중 4명(24%)으로 점점 낮아졌다. 2006년 제4회 때는 총 11명 중 4명(36%)으로 조금 높아졌지만 2010년 제5회 선거에서 다시 총 11명 중 3명(27%)으로 낮아졌는데 2014년 제6회 선거에서는 총 4명으로 다시 높아졌다.

이는 초창기 지방자치 선거가 지역의 토착 주도 세력들이 대거 출마하면서 대졸 출신이 많은 고학력을 보인 것인데 그 당시 동네 토호들은 기본 학력도 높았다는 증거다. 제1회 선거에서도 대졸이 많았던 것은 그때까지 종로의 지배계층이었던 토호들이 후보자로 많이 나와 당선됐기 때문이다. 그 후 1995년 제2회 지방선거부터 야당의 자치세력들 당선이 늘어나면서 구의원 학력이 크게 감소된 것이다. 특히 1998년 제3회 지방선거에서 자치세력이 토호세력 보다 많이 당선되면서 독학 또는 국졸 이하 구의원이 크게 증가되는 수치를 보이는데 이는 토호세력에 도전했던 자치세력들이 토호세력 보다 학력이 낮았고 독학이 많았기 때문이었다. 지방자치에서의 지역 정치는 학력이 크게 중요한 요소가 아님을 보여주는 사례이며 지방 정치에 의한 지역 민주화는 학력과 무관하게 이뤄졌음을 의미하는 것이 된다. 또한 기존 주도세력에 대한 민초들의 도전은 학력과 무관하게 나타난 것이며 주민들도 학력과 무관하게 선택했다는 이야기도 된다.

그러나 구의원들의 학력이 점점 저하된 배경에는 또 다른 원인이 있다. 기초의원들의 학력이 낮아진 것은 지방자치 초기부터 기초의원들을 무보수 명예직이라 칭하고 처우도 열악했기 때문에 지역 주민의 관심과 참여가 낮았기 때문이다. 기초의원들에 대한 인식이 폄훼되고 왜곡되면서 대졸 이상 고학력자들이 입후보 자체를 기피했기 때문이다. ‘그레샴 법칙’의 ‘악화가 양화를 구축’하듯이 기초의원은 학력 낮은 사람들이 참여하는 것처럼 은연중에 폄훼됐다는 설명이다. 오히려 자치세력의 등장으로 낮은 학력의 “국졸 또는 독학도 구의원이 되는데 나도 못하랴”하는 경향으로 더욱 더 저학력자들이 나서면서 이 같은 기현상을 초래한 것이다. 물론 학력이 낮아졌다고 해서 꼭 부정적인 것만은 아니지만 그동안 정부와 중앙정치권이 기조의회에 대한 폄훼된 정책을 펼침으로서 발생된 부작용 중 하나라는 주장이다. 왜냐하면 기초의원들을 무보수 명예직으로 삼으면서 능력과 자질을 높이려는 정책은 어불성설이기 때문이다.

제5회 지방선거에서도 선거 실시 중에는 대졸이 3명으로 여전히 낮았으나 구의원 임기 중 7명으로 증가하는 모습을 보였다. 이러한 현상은 두 가지 측면에서 이해할 수가 있다. 우선은 첫째 기초의원들에 대한 유급제가 실시되면서 고학력자들의 참여도를 높였고 두 번째는 기존 구의원들이 스스로 학력을 높였기 때문이다. 기초의원들에 대한 유급제 실시는 모름지기 주민 관심이 높아지고 주민 참여자의 폭도 크게 넓히는 효과가 있었던 것이다. 그리고 주민 관심과 참여가 커지면서 후보자들의 학력도 점차 높아지는 시대에 돌입하자 현역 구의원들은 스스로 검정고시 또는 야학을 통해 학력 신장을 높이면서 대학에 진학하고 대학원까지 졸업하는 양상을 보였기 때문이다.

이는 지방자치에서의 지역정치가 정착되면서 지역 정치 주역들인 후보자들이 스스로 학력을 높이는 현상을 보인 것이다. 지금도 저학력의 시. 구의원들은 자신들의 학력을 높이는데 최선을 다 하고 있으며, 지금이 고학력 시대인 것을 감안하면 앞으로 풀뿌리 정치 참여자들의 학력은 점차 높아질 것으로 보인다.

한편, 종로구 의원 연령 별 변천을 보면 먼저 40대가 1991년 37%에서 1995년 23%로 감소한 이후 1998년 27%, 2002년 23%, 2006년 27%, 20010년 27% 등으로 20%대의 변함없는 곡선을 보였다.

50대는 1991년 지방자치 초기 50%의 과반수 수준을 보이다가 1995년 61%로 증가했고 1998년 47%로 감소하다가 2002년 71%로 크게 증가됐다. 이후 2002년 46%, 2010년 46%로 절반에 조금 못미치는 수준을 보였지만 구의원 연령의 중심부를 차지했다. 60대는 1991년 13%, 1995년 14%, 1998년 15%를 보이다가 2002년 6%로 감소 현상을 보이다가 2006년 27%, 2010년 다시 27%를 나타냈다. 연령별 변천에서는 단연 50대가 주도하는 가운데 60대도 2006년 이후 다시 증가하여 40대와 균형을 이루는 모습을 보였다. <다음호 계속>