공직선거법 개정과 1월 중요 판례

최근 공직선거법 개정   ◇ 1월 17일 개정이유 사전투표를 하려는 선거인이 사전에 후보자정보와 정책·공약 등을 제대로 알 수 없는 상태에서 투표하는 문제점을 해소하기 위하여 선거공보를 조기에 발송하는 등 유권자의 알권리를 강화하고, 관내 선거인은 회송용 봉투 없이 사전투표를 할 수 있도록 하여 투표편의를 제고하며, 사전투표제도를 ‘통합선거인명부 사용에 따른 부재자투표 특례’로 규정함으로써 국민들에게 기존의 부재자투표제도와 혼란을 초래하고 있는 불합리한 점을 개선하기 위하여 일반규정으로 흡수하는 등 사전투표 절차를 개선하는 한편, 주민등록이 되어 있는 선거권자와의 형평성을 위해 국내거소신고 선거권자의 선거권 요건을 완화하고, 기표소 설치 대상 기관·시설을 확대하여 거소투표의 공정성을 확보하며, 투·개표사무 보조를 위한 기계장치 또는 전산조직의 사용근거를 명확히 하고, 정당 선거대책기구의 선거운동을 허용하는 등 선거과정에서 나타난 일부 미비점을 합리적으로 개선하려는 것임.   ◇ 주요내용 가. 거소에 관계없이 국내거소신고인명부에 3개월 이상 계속하여 올라 있는 사람에게 지역구국회의원선거, 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거권을 부여하도록 함(제15조제1항제2호 및 제2항제2호).   나. 선거인명부작성 기준일과 확정일을 현행보다 각각 3일씩 앞당겨 매세대에 선거공보를 선거일 전 10일까지 조기에 발송하도록 함(제37조제1항, 제44조제1항 및 제65조제6항).   다. 선거일에 투표소에서 사용하기 위해 사전투표기간 종료 후 출력한 선거인명부는 해당 읍·면·동선거관리위원회위원장이 봉함·봉인하여 보관하도록 하고, 누구든지 출력한 선거인명부를 무단으로 열람·사용 또는 유출할 수 없도록 함(제44조의2제4항 및 제5항).   라. 정당의 중앙당 및 시·도당에 설치하는 선거대책기구의 선거운동을 허용함(제61조제1항).   마. 사전투표를 하려는 군인·경찰공무원이 서면이나 중앙선거관리위원회 홈페이지를 통하여 신청하는 경우 선거일 전 10일까지 선거공보를 발송하도록 함(제65조제5항).   바. 거소투표신고인에게 거소투표용지와 책자형 선거공보는 선거일 전 10일까지 발송하도록 함(제65조제6항 및 제154조제1항).   사. 통합선거인명부를 사용하는 경우 부재자투표소의 명칭을 사전투표소로 하고, 사전투표관리관을 두어 투표를 관리하도록 함(제146조의2제1항).   아. 거소투표의 공정성 확보를 위해 10명 이상의 거소투표신고인을 수용하고 있는 병원·요양소 등 기관·시설의 장은 기표소를 의무적으로 설치하도록 함(제149조제3항).   자. 사전투표의 편의를 제고하기 위해 사전투표용지의 일련번호를 선거명, 선거구명 및 관할 선거관리위원회명을 함께 담은 바코드의 형태로 표시하고, 선거인에게 일련번호지를 떼지 않고 교부하도록 함(제151조제6항 및 제158조제3항).   차. 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 구역의 선거인에게는 회송용봉투를 교부하지 아니하고 투표하게 하고, 매일의 사전투표마감 후 사전투표관리관이 직접 관할 구·시·군선거관리위원회에 해당 사전투표함을 인계하도록 함(제158조제5항 및 제6항).   카. 구·시·군선거관리위원회는 사전투표관리관으로부터 사전투표함을 직접 인계받은 때에는 해당 구·시·군선거관리위원회의 정당추천위원의 참여하에 투표함의 봉함·봉인상태를 확인하고 보관하도록 함(제176조제2항 신설).   타. 구·시·군선거관리위원회는 개표사무를 보조하기 위하여 투표지를 유·무효별 또는 후보자(비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에서는 정당을 말한다)별로 구분하거나 계산에 필요한 기계장치 또는 전산조직을 이용할 수 있도록 함(제178조제2항 신설).     ◇ 2월 6일 개정이유 2014년 6월 4일 실시되는 전국동시지방선거를 앞두고 지역구시·도의회의원 선거구를 그동안의 인구 변동을 감안하여 합리적으로 조정함으로써 시·도의회의원선거가 원활하게 실시될 수 있도록 하고, 공무원 등의 선거관여를 금지하고 그 처벌을 강화하며, 매수 및 이해유도죄 등의 벌금형을 상향 조정하고 금권선거를 조장하는 선거브로커 등에 대한 처벌을 확대하고, 선거여론조사공정심의위원회를 설치하여 여론조사의 객관성과 신뢰성을 확보하며, 언론사 등이 선거보도심의기구의 제재조치에 불응하는 경우 처벌을 강화하여 불공정한 선거보도에 따른 피해를 최소화할 수 있도록 하여 선거의 공정성을 제고하는 한편, 전과기록 및 공직입후보경력 등 후보자정보의 공개 범위를 확대하여 유권자의 알권리를 보장하고, 다른 사람에게 고용된 사람이 투표하기 위하여 필요한 시간을 고용주에게 청구할 수 있도록 하며, 사전투표 종료시각을 2시간 연장하여 투표에 참여할 수 있는 기회를 실질적으로 확대하고, 그 밖에 투표·개표 등 선거사무절차의 원활한 진행을 위해 관계 기관·단체에 대하여 선거관리위원회 협조의무를 강화하는 등 선거관리 과정에서 나타난 일부 미비점을 보완하려는 것임.   ◇ 주요내용 가. 다른 자에게 고용된 사람이 사전투표기간 및 선거일에 모두 근무하는 경우에는 투표하기 위하여 필요한 시간을 고용주에게 청구할 수 있도록 하고, 이를 위반한 고용주에게는 과태료를 부과함(제6조의2 및 제261조제3항제1호 신설).   나. 선거에 관한 여론조사의 객관성·신뢰성을 확보하기 위하여 중앙선거관리위원회와 시·도선거관리위원회에 각각 선거여론조사공정심의위원회를 설치·운영하도록 하며, 중앙선거여론조사공정심의위원회는 선거여론조사기준을 선거일 전 200일까지 공표하도록 함(제8조의8 신설).   다. 정당의 후보자추천과 관련하여 금품 등의 수수로 벌금형의 선고를 받은 자의 피선거권을 10년 동안 제한함(제19조제5호).   라. 시·도별 지역구시·도의원의 총 정수는 그 관할구역안의 자치구·시·군 수의 2배수로 하되, 인구·행정구역·지세 등의 조건을 고려하여 100분의 14의 범위에서 조정할 수 있도록 함(제22조제1항).   마. 후보자(후보자가 되려는 사람 포함)와 그 배우자 및 직계존비속 등이 선거일 전 150일부터 선거일 후 60일까지 후원금 기부나 당비 납부 외에 정당 또는 국회의원(당원협의회 대표자 포함)과 그 배우자 및 직계존비속 등에게 명목여하를 불문하고 금품 등을 제공하는 때에는 정당이 특정인을 후보자로 추천하는 일과 관련하여 제공하는 것으로 봄(제47조의2제1항 후단 신설).   바. 후보자등록을 신청하는 때에 제출하는 범죄경력을 벌금 100만원 이상의 형으로 확대하고, 과거 공직선거 등의 후보자등록에 관한 경력을 추가로 제출하도록 함(제49조제4항제5호 및 제7호 신설).   사. 공무원 등 법령에 따라 정치적 중립을 지켜야 하는 자는 직무와 관련하여 또는 지위를 이용하여 선거에 부당한 영향력을 행사하는 등 선거에 영향을 미치는 행위를 할 수 없도록 함(제85조제1항 신설).   아. 선거일 전 180일부터 선거에 관하여 정당에 대한 지지도나 당선인을 예상하게 하는 여론조사를 실시한 기관·단체는 선거여론조사기준으로 정하는 사항을 여론조사 개시일 전 2일까지 관할 선거관리위원회에 서면으로 신고하도록 하고, 해당 여론조사 결과를 공표·보도하기 전에 중앙선거여론조사공정심의위원회가 선거여론조사기준으로 정하는 사항을 중앙선거여론조사공정심의위원회 홈페이지에 등록하도록 하며, 선거여론조사기준을 따르지 아니하거나 중앙선거여론조사공정심의위원회 홈페이지에 등록하지 아니하고 여론조사결과를 공표 또는 보도하는 행위를 처벌하도록 함(제108조제3항 및 제7항 등).   자. 투표소 및 사전투표소 설치장소 확보, 투표관리관 및 사전투표관리관 추천, 투표사무원·사전투표사무원 및 개표사무원 추천에 관하여 학교 등 기관·단체의 협조의무를 강화 또는 신설하고, 투표소 등 장소 추천 협조의무 위반시 500만원 이하의 과태료를, 투표관리관 및 투개표사무원 등 추천 협조의무 위반시 200만원 이하의 과태료를 각각 부과함(제146조의2제3항, 제147조제10항, 제174조제3항 및 제261조제4항 신설 등).   차. 사전투표의 투표종료시각을 오후 4시에서 오후 6시로 연장함(제155조제2항).   카. 매수 및 이해유도죄 등의 벌금형을 상향 조정하고, 재산상의 이익을 얻을 목적으로 정당 또는 후보자에게 금전·물품, 그 밖의 재산상의 이익 또는 공사의 직의 제공을 요구한 자에게는 5천만원 이하의 과태료를 부과함(제230조, 제231조, 제232조 등 및 제261조제1항 신설).   타. 불공정 선거보도에 대한 제재조치에 불응하는 경우 그 처벌을 강화함(제256조제2항).   파. 공무원(선거운동을 할 수 있는 사람은 제외)이 직무와 관련하여 또는 지위를 이용하여 범한 죄의 공소시효를 해당 선거일 후 10년으로 함(제268조제3항 신설).   하. 지역구시·도의원 정수(제주특별자치도와 세종특별자치시는 제외)를 현행 651명에서 12명 증원된 663명으로 함(별표 2).   A. 제주특별자치도 및 세종특별자치시 설치에 따른 기초의원정수 변동 내역을 반영하여 시․도별 자치구․시․군의회의원 정수표를 조정함(별표 3).     * 헌법재판소 1월 꼭 보고 가야할 판례   벌금형을 선고받은 경우 등록을 상실시키는 학원법 (2011헌바252) 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률’을 위반하여 벌금형을 선고받은 경우 등록의 효력을 잃도록 규정하고 있는 같은 법 제9조 제2항 본문 중 제9조 제1항 제4호에 관한 부분이 과잉금지원칙을 위배하여 청구인의 직업선택의 자유를 침해한다는 취지의 위헌결정을 선고하였다.     □ 결정이유의 요지 ○ 이 사건 효력상실조항은 학원교육에 대한 국가의 규제·감독이 형해화되는 폐단을 방지하고, 학원교육이 최소한의 공적 기능을 수행하도록 함으로써 교육소비자를 보호하고 평생교육을 실현하고자 하는 것으로서 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성은 인정된다. ○ 사회통념상 벌금형을 선고받은 피고인의 불법 및 책임의 정도가 중하다거나 그에 대한 사회적 비난가능성이 높다고 보기 어려워, 입법자로서는 등록의 효력상실사유로서 벌금형 판결을 받은 학원법 위반 범죄를 포괄하여 규정할 것이 아니라, 범죄의 유형, 내용 등으로 그 범위를 가급적 한정하여 규정해야 함에도 불구하고, 벌금형이 확정되기만 하면 일률적으로 등록을 상실하도록 규정하고 있는 이 사건 효력상실조항은 지나친 제재라 할 것이다. - 또한 학원법위반에 대한 형사재판을 담당하는 법관이 벌금형을 선고하기에 앞서 등록의 실효라는 결과를 충분히 감안했다고 보기 어렵고, 등록의 실효에 관한 소명의 기회를 줄 리도 없으며, 특히 형사재판이 약식절차에 따라 진행되는 경우 등록의 실효에 관한 소명의 기회가 사실상 차단되어 있다는 점에서, 이 사건 효력상실조항은 절차적 권리를 지나치게 제한한다. - 따라서 이 사건 효력상실조항은 최소침해성 원칙에 위배된다. ○ 그리고 일단 학원법위반으로 기소되면 벌금형의 선고를 피하기는 어렵고, 학원설립·운영의 등록이 실효되면 학원운영자, 학원 소속 근로자는 모두 생계의 위협을 받을 수 있으며, 갑작스러운 수업의 중단으로 학습자 역시 불측의 피해를 입을 수밖에 없어, 그 침해되는 사익이 결코 가볍지 아니하여 이 사건 효력상실조항은 법익균형성 원칙에도 위배된다. ○ 이와 같이 이 사건 효력상실조항은 과잉금지원칙에 위배하여 직업선택의 자유를 침해하고 있다.   집행유예자와 수형자의 선거권을 제한하는 공직선거법 (2012헌마409)   □ 이유의 요지 ○ 범죄자에게 형벌의 내용으로 선거권을 제한하는 경우에도 선거권 제한 여부 및 적용범위의 타당성에 관하여 보통선거원칙에 입각한 선거권 보장과 그 제한의 관점에서 헌법 제37조 제2항에 따라 엄격한 비례심사를 해야 한다. ○ 심판대상조항에 의한 선거권의 박탈은 범죄자에 대해 가해지는 형사적 제재의 연장으로서 범죄에 대한 응보적 기능을 갖는다. 나아가 집행유예자 또는 수형자 자신을 포함하여 일반국민으로 하여금 시민으로서의 책임성을 함양하고 법치주의에 대한 존중의식을 제고하는 데도 기여할 수 있다. 심판대상조항이 담고 있는 이러한 목적은 정당하고, 집행유예자와 수형자의 선거권 제한은 이를 달성하기 위한 효과적이고 적절한 수단이다. ○ 그런데 심판대상조항은 집행유예자와 수형자에 대하여 전면적·획일적으로 선거권을 제한하고 있다. 심판대상조항의 입법목적에 비추어 보더라도, 구체적인 범죄의 종류나 내용 및 불법성의 정도 등과 관계없이 이와 같이 일률적으로 선거권을 제한하여야 할 필요성이 있다고 보기는 어렵다. 범죄자의 선거권을 제한할 필요가 있다 하더라도 그가 저지른 범죄의 경중을 전혀 고려하지 않고 수형자와 집행유예자 모두의 선거권을 제한하는 것은 침해의 최소성 원칙에 어긋난다. ○ 특히 집행유예자는 집행유예 선고가 실효되거나 취소되지 않는 한 교정시설에 구금되지 않고 일반인과 동일한 사회생활을 하고 있으므로, 그들의 선거권을 제한해야 할 필요성이 크지 않다. ○ 심판대상조항에 의해 집행유예자와 수형자의 선거권을 제한함으로써 달성하고자 하는 ‘중대한 범죄자에 대한 제재나 일반 시민의 법치주의에 대한 존중의식 제고’ 등의 공익보다 이로 인하여 침해되는 ‘집행유예자와 수형자 개인의 사익 또는 민주적 선거제도의 공익적 가치’가 더 크다. ○ 그러므로 심판대상조항은 헌법 제37조 제2항에 위반하여 청구인들의 선거권을 침해하고, 헌법 제41조 제1항 및 제67조 제1항이 규정한 보통선거원칙에 위반하여 집행유예자와 수형자를 차별취급하는 것이므로 평등의 원칙에도 어긋난다.     □ 일부에 대한 헌법불합치결정과 잠정적용명령 ○ 심판대상조항 중 집행유예자에 관한 부분은 위헌선언을 통하여 선거권에 대한 침해를 제거함으로써 합헌성이 회복될 수 있으므로, 단순위헌결정을 선언한다. ○ 하지만 심판대상조항 중 수형자에 관한 부분의 위헌성은 지나치게 전면적·획일적으로 수형자의 선거권을 제한한다는 데 있다. 그런데 그 위헌성을 제거하고 수형자에게 헌법합치적으로 선거권을 부여하는 것은 입법자의 형성재량에 속한다. 입법자는 범죄의 중대성과 선고형의 관계, 선거의 주기 등을 종합적으로 고려하여 선거권제한의 기준이 되는 선고형을 정하고, 일정한 형기 이상의 실형을 선고받아 그 형의 집행 중에 있는 수형자의 경우에만 선거권을 제한하는 방식으로 입법하는 것이 바람직할 것이다. 그러므로 심판대상조항 중 수형자에 관한 부분에 대하여 헌법불합치 결정을 선고하되, 다만 입법자의 개선입법이 있을 때까지 계속적용을 명하기로 한다. 입법자는 늦어도 2015. 12. 31.까지 개선입법을 하여야 하며, 그때까지 개선입법이 이루어지지 않으면 심판대상조항 중 수형자에 관한 부분은 2016. 1. 1.부터 그 효력을 상실한다.     100분의 2이상 득표하지 못하는 경우 등록취소 (2012헌마431) 국회의원선거에 참여하여 의석을 얻지 못하고 유효투표총수의 100분의 2 이상을 득표하지 못한 정당에 대해 그 등록을 취소하도록 한 정당법 제44조 제1항 제3호와, 등록취소된 정당의 명칭과 동일한 명칭을 일정 기간 정당의 명칭으로 사용할 수 없도록 한 정당법 제41조 제4항 중 제44조 제1항 제3호에 관한 부분은 헌법에 위반된다 □ 이유의 요지 ○ 정당등록취소조항이 1980년 국가보위입법회의에 의하여 처음 도입될 당시는 물론 이후 국회에서 이루어진 정당법 개정과정에서의 회의록을 살펴보아도, 위 조항의 입법취지를 찾을 수 없다. 헌법 제8조 제1항의 정당설립의 자유와 헌법 제8조 제4항의 입법취지를 고려하여 볼 때, 단지 일정 수준의 정치적 지지를 얻지 못한 군소정당이라는 이유만으로 정당을 국민의 정치적 의사형성과정에서 배제하기 위한 입법은 헌법상 허용될 수 없다. ○ 다만 실질적으로 국민의 정치적 의사형성에 참여할 의사나 능력이 없는 정당을 정치적 의사형성과정에서 배제함으로써 정당제 민주주의를 발전시키고자 하는 한도에서 정당등록취소조항의 입법목적의 정당성을 인정할 수 있고, 국회의원선거에서 원내 진출 및 일정 수준의 득표에 실패한 정당의 등록을 취소하는 것은 이러한 입법목적 달성에 유효한 수단이 될 수 있다. ○ 헌법재판소의 결정으로 정당이 해산된 경우와는 달리, 정당등록취소조항에 의해 정당등록이 취소된 경우에는 대체정당의 설립이 가능하고 일정기간이 경과하면 등록취소된 정당의 명칭을 사용할 수 있다고 하더라도, 정당등록의 취소는 정당의 존속 자체를 박탈하여 모든 형태의 정당활동을 불가능하게 하므로, 그에 대한 입법은 필요최소한의 범위에서 엄격한 기준에 따라 이루어져야 한다. 그런데 일정기간 동안 공직선거에 참여할 기회를 수회 부여하고 그 결과에 따라 등록취소 여부를 결정하는 등 덜 기본권 제한적인 방법을 상정할 수 있고, 정당법에서 법정의 등록요건을 갖추지 못하게 된 정당이나 일정 기간 국회의원선거 등에 참여하지 아니한 정당의 등록을 취소하도록 하는 등 입법목적을 실현할 수 있는 다른 법적 장치도 마련되어 있으므로, 정당등록취소조항은 침해의 최소성 요건을 갖추지 못하였다. ○ 나아가, 위 조항은 어느 정당이 대통령선거나 지방자치선거에서 아무리 좋은 성과를 올리더라도 국회의원선거에서 일정 수준의 지지를 얻는 데 실패하면 등록이 취소될 수밖에 없어 불합리하고, 신생·군소정당으로 하여금 국회의원선거에의 참여 자체를 포기하게 할 우려도 있어 법익의 균형성 요건도 갖추지 못하였다. ○ 따라서 정당등록취소조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 정당설립의 자유를 침해한다. ○ 정당명칭사용금지조항은 정당등록취소조항을 전제로 하고 있으므로, 같은 이유에서 정당설립의 자유를 침해한다고 할 것이다.