[제1회 방송통신위 대학생 토론대회 우수상] 인앤인 팀-스마트 생태계의 지속성장을 위한 망개방과 합리적 관리방안

[방송통신위원회]

인앤인(나인선/이진우/정성원)

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목 차

Ⅰ. 서 론 : 인터넷 생태계와 시스템의 수정 위기

Ⅱ. 본 론① : 망중립성 논쟁의 요약

Ⅲ. 본 론② : ‘수익자부담원칙’에 따른 CP의 망 이용분담 검토

Ⅳ. 본 론③ : 타 대안의 검토와 BBC의 ‘Net traffic light system’사례

Ⅴ.결론 및 제언 : 스마트한 생태계를 위하여

* 참고문헌

Ⅰ. 서론 : 인터넷 생태계와 시스템의 수정 위기

 어느 환경 안에 사는 생물군과 그 생물들을 제어하는 제반 요인들을 포함한 복합체계를 생태계(生態系)라고 한다. 그 환경이 땅 위일 경우 육상생태계, 바다일 경우 해양생태계로 지칭한다. 그렇다면 현재 우리의 인터넷 생태계는 어떠할까? 인터넷 생태계는 그 안에 ISP(Internet Service Provider), CP(Content Provider), 사용자 등 다양한 행위자들을 수용하며 그들의 활발한 참여를 통해 역동적으로 진화하고 있다. 왜냐하면 그 생태계 안에서 기술의 발달, 콘텐츠의 공급, 사용자의 수요 등 새로운 투입과 산출이 계속해서 이루어지기 때문이다.
 인터넷 생태계 속에서 복잡하게 얽혀있는 행위자들은 모두에게 이로운 생태계를 유지하기 위해 서로의 이해관계를 조정하는 ‘시스템’을 자생적으로 이루어 왔다. 즉, ISP와 CP는 각각 기초적 환경과 다양한 내용물을 서로에게 제공하는 보완적 시스템을 형성했던 것이다. 이를 뒷받침해주는 효율적 기반으로 채택된 것이 바로 ‘단대단(end-to-end)’ 원칙이다. 망이란 Dumb Pipe의 집합에 불과하며, 패킷을 처리하는 기능은 단말에 부여해야 한다는 이 원칙은 '망중립성(Net neutrality)’의 근간이 되었다. 이를 원동력으로 인터넷 생태계는 스스로를 제어하며 인터넷의 온갖 혁신과 발전을 가능하게 만들었다.
 그러나 최근 미국에서 등장한 Net semi-neutrality Brian Stelter, "F.C.C. Faces Challenges To Net Rules", The New York Times, 2010. 22. Dec. 2011. 12. Aug. <http://query.nytimes.com/gst/fullpage.html?res=9801E6D91739F931A15751C1A9669D8B63&ref=netneutrality>.
개념에서 보듯이, 오랫동안 인터넷 생태계를 규정해왔던 기존의 원칙들은 수정 될 상황에 놓여 있다. 망 중립성 원칙을 기반으로 각자가 서로의 수익 구조에 촉매제 역할을 해주었던 ISP와 CP의 관계에 변화가 생긴 것이다. 그 변화는 이미 포화 상태인 시장에서 ISP의 수익은 산술급수적으로 증가하는 반면 CP의 성장은 기하급수적으로 나타나는 데서 나타나고 있다. 뿐만 아니라, 스마트 디바이스와 SNS의 출현은 사용자의 상시접속을 유도하고 트래픽의 증가를 유발하며 인터넷 생태계의 패러다임에 중대한 변화를 가져오고 있다.
 이제 인터넷은 이해관계의 합일점이 깨질 수밖에 없는 환경 변화에 노출되었다. 김성환 외, 「통방융합시대에 대비한 망중립성 연구」, 2007, 22p~42p 참조.
 이에 따라 ISP가 새로운 수익 모델을 창출하기 위해 기존의 망중립성 원칙을 깨트릴 것이라는 우려가 팽배하고 있다. 또한, 기존의 인터넷 생태계를 수호하려는 이들과 변화를 꾀하는 이들 간의 갈등 역시 깊어지고 있는 실정이다.
 이 글에서는 ‘망중립성(Net neutrality)’을 둘러싼 논란을 요약하고, ‘수익자부담원칙’을 적용해 CP의 망 비용부담 가능성을 검토해 볼 것이다. 이어서, 인터넷 생태계를 유지하기 위한 또 다른 대안과 BBC의 'Net traffic light system'사례를 살펴본 뒤 간단한 제언을 하고자 한다.

Ⅱ. 본론 ① : 망중립성 논쟁의 요약

 인터넷 생태계 속 행위자들이 추구하는 가치는 그 수만큼이나 다양하다. 뿐만 아니라, 빠르게 진화하는 인터넷 생태계의 미래는 그 누구도 쉽게 예측할 수 없다. 그렇기에 ‘망중립성’ 논쟁은 결코 합의에 도달하기 쉬운 이슈는 아니다. 서로 다른 가치와 상상할 수 없는 미래를 바탕으로 논해야 하는 문제이기 때문이다. 이러한 어려움은 망중립성의 기본적인 취지에 어느 정도 동의하고 있는 EU의 사례만 보아도 여실히 드러난다. EU의 법 아래에서 ISP는 경쟁사업자에게 망세분화(Unbundling)와 비트스트림 접속을 제공해야 하지만, 모든 EU가입국이 이러한 제공 의무를 동일하게 수용하고 있지는 않다. 이인선, 「EU주요국의 망중립성에 대한 논의」, 방송통신정책(통권 제 471호), 2009, 3p.
 EU 각 국가의 사례를 보자. 네덜란드는 수직 결합된 사업자의 서비스 제공을 막기 위해 망중립성을 명백히 지지하는 입장을 밝혔다. 반면, 덴마크는 자국의 주요 ISP인 Tele2에게 불법 다운로드와 관련된 The Pirate Bay사의 어플리케이션을 차단하라는 명령을 내렸다. EU라는 같은 권역 내의 두 나라가, 동일한 망중립성 이슈를 두고 극명하게 다른 지향을 보이고 있는 셈이다.
 미국 내의 망중립성 논쟁은 2004년 Madison River사가 Vonage의 VoIP서비스를 차단한 것으로부터 촉발되어 계속해서 심화되는 양상을 보이고 있다. 비차별 원칙과 투명성의 원칙, 그리고 합리적인 망 관리 허용을 골자로 하는 FCC의 입장이 2009년에 발표되었지만, 각계각층의 목소리는 여전히 엇갈린 주장을 하고 있다. 일례로, ACLU(American Civil Liberties Union)는 ‘합리적인 망 관리 허용’ 자체가 결국 ISP에 의한 검열을 허용하는 것이라며 FCC의 결정을 비판하였다. 이와 비슷한 시점에, AFP(Americans for Prosperity)는 미국 정부가 사유재산권을 침해하고 인터넷을 지배하려 한다며 140만 달러에 달하는 광고 캠페인을 벌였다.
 이러한 갈등 상황은 비단 외국에서만 벌어지는 일이 아니다. 최근 국내에서 스마트폰, 스마트패드 등의 스마트디바이스 보급률이 급증하며 이동통신 사업 분야가 격변의 시기에 진입하였고, 이로 인해 망중립성 논란은 국내에서도 가속화되었다. 변화된 환경 속에서 CP가 과한 트래픽을 발생시키면서 ISP와의 골이 깊어지자, 주요 포털사이트 대표를 위시한 CP들은 인터넷기업협회, 인터넷콘텐츠협회와 함께 ‘오픈인터넷 협의회(OIA, Open Internet Alliance)’를 결성하기도 했다.
 망중립성 찬성론자들이 공정경쟁과 인터넷 말단의 혁신을 주로 강조한다면, 그에 반대하는 측은 품질보장과 망투자 유인 등 인터넷 망 자체의 혁신을 특히 강조 김성환 외, 「통방융합시대에 대비한 망중립성 연구」, 2007, 74~75p.
하고 있다. 콘텐츠/서비스를 자유롭게 이용하는 권리를 보장할 것인지, 아니면 QoS에 대한 이용자의 수요를 존중할 것인지도 두 입장을 첨예하게 가르는 주된 논점이다. 망중립성 찬성론자들은 공공성이 강한 인터넷에서 ISP의 통제를 허용한다면 다양성과 언론의 자유가 보장될 수 없을 것이라고 본다. 이와 달리, 반대론자들은 그런 우려는 ISP간 경쟁의 활성화로 충분히 불식될 수 있으며 무엇보다 적절한 대가없이 망을 사용하는 것은 사유재산권의 침해라고 주장한다. 기존 인터넷의 개방적 구조를 유지하려는 측과 수직 통합의 구조를 추구하려는 측이 서로의 목소리를 높이는 가운데, 어느 하나를 선뜻 고르는 것은 쉽지 않은 상황이다.

Ⅲ. 본론 ② : ‘수익자부담원칙’에 따른 CP의 망 비용분담 검토

 앞서 진단해 본 바와 같이 지금의 인터넷 생태계는 미증유의 문제에 봉착해있다. 명백한 것은, Dumb Pipes의 역할을 자처했던 망의 중립성이 그동안 인터넷 생태계 발전에 상당 부분 기여해왔다는 점이다. 그러나 환경이 변화하는 것을 외면하고 경직된 원칙만을 고집할 수는 없다. 인터넷 생태계의 지속가능한 발전이 저해되면 가장 큰 피해를 보는 건 바로 그 생태계 안의 구성원들이기 때문이다. 그렇기에 우리는 생태계와 그 구성원들의 발전을 위해 현재의 망중립성을 시대에 발맞춘 형태로 수정‧보완할 필요가 있다.
 망중립성 원칙이 계속 뜨거운 감자로 떠오르는 데에는 시대가 바뀌면서 이를 둘러싼 각 구성원들 간의 이해관계가 대립되는 지점에 도달했기 때문이다. ISP의 경우, 자사의 지속적인 투자와 경영에도 불구하고 이미 레드오션이 되어버린 시장으로 인해 수익이 정체되고 있다. 그러나 CP는 급증하는 트래픽에 대한 염려 없이 마음껏 고대역폭(High-bandwidth)을 요하는 서비스를 제공하며 수익을 내고 있다. 다시 말해서, ISP의 투자가 ISP의 수익으로 돌아오지 않고 있는 것이다. 이는 필연적으로 ISP의 망 투자 유인을 낮추게 되고, 그 피해는 고스란히 이용자가 입게 된다. 장기적으로는 망을 통해 콘텐츠를 보급하는 CP 또한 영향을 받게 될 것이다.
 물론 자본주의 사회에서 기업의 수익률을 사회가 책임질 의무는 없지만, ISP가 제공하는 재화의 성격을 상기할 필요는 있다. ISP가 제공하는 재화는 바로 인터넷 생태계가 형성되는 ‘기반’이다. 인터넷은 거의 대부분의 사람들이 이용하고 있고, 정보 생활이라는 필수품을 공급하는 통로라는 점을 기억해야 한다. 인터넷은 사기업의 사유재산이지만, 동시에 공공의 필요에 맞춰 보편적이며 효율적으로 제공되어야 할 서비스이기도 한 것이다.
 보통 국가나 공공단체에서 특정한 공익사업의 경비를 충당할 때 그 사업에서 이익을 받는 이에게 그 부담을 지게 하는 것을 ‘수익자부담원칙’이라고 한다. ISP와 CP의 수익 구조 또한 이 원칙에 입각해서 바라 볼 필요성이 있다. ISP와 CP 모두 인터넷 생태계에서 이익을 얻는 주체이다. 그렇지만 두 주체 간에는 명확한 차이점이 있다. 먼저 ISP는 여러 ISP 사이에서 이용자를 유치하고 유인하는 경쟁을 하기 때문에 제공하는 재화, 네트워크의 품질과 가격에서 경쟁력을 얻고자 망에 대한 투자와 경영 혁신에 박차를 가한다. 그렇지만 CP는 이와 다르다. CP끼리 콘텐츠를 가지고 서로 경쟁하지만, 이용자가 증가해도 서버 등 추가 설비투자가 불필요하다. 설사 인터넷 트래픽의 총량을 늘리게 되더라도, 모두 ISP의 망을 통해 서비스되기 때문이다.
 결국, ISP와 CP 모두 같은 종류의 재화를 제공하는 타 기업과 경쟁하지만 CP는 ISP와 달리 인터넷 트래픽 총량을 늘리면서 수익을 창출하고 있다. 바로 이런 점에서 CP에게 ‘수익자부담원칙’이 적용되어야 한다. CP는 인터넷을 통해 수익을 창출하는 과정에서 트래픽의 과부하를 유도하여 인터넷의 질을 저하시킨다. 이렇게 콘텐츠의 진화로 상대적으로 저하된 인터넷의 품질을 끌어올리기 위해서는 경비가 필요할 수밖에 없다. 그러므로 CP는 ‘수익자 부담 원칙’에 입각하여 네트워크 증설 및 확장 등의 사업에 어느 정도 책임을 져야한다. 이는 모든 패킷을 동등하게 취급해야 한다는 망중립성 원칙의 훼손이 아니다. 오히려, 망 이용의 공평성뿐만 아니라 망 비용부담의 공평성을 고려해 망중립성 원칙을 확장하는 것이다.
 CP가 책임을 지는 방법은 다양하다. 첫째로, CP가 유발하는 트래픽 총량을 측정한 뒤 비율에 따라 ‘인터넷 발전 기금’을 부과해 국가에서 인터넷 품질 개선 경비를 조성할 수 있다. 이렇게 조성된 경비를 각 ISP에 합리적으로 분배하되, 회계를 분리해 일정 부분은 반드시 네트워크 품질 개선에 사용하도록 감독한다면 망중립성을 유지하고 ISP와 CP 간 수익 구조를 조정하는 결과를 낳을 것이다. 둘째로, CP들이 이용하는 ISP에 직접 추가적인 요금을 납부하는 것 또한 검토되어야 할 대안이다. 실제로 2007년 중반, EU 정보사회미디어 위원회 소속 Viviane Reding 위원은 ‘사업자로 하여금 필수적 투자를 가능케 하는 재정적 유인은 필요하므로, 사업자가 고도화시킨 망에 접근하려는 타 사업자에게는 약 15% 수준에서의 추가적인 요금을 부과할 수 있도록 허용해야 한다.’는 입장을 밝힌 바 있다. 이인선, 「EU주요국의 망중립성에 대한 논의」, 방송통신정책(통권 제 471호), 2009, 3p.

Ⅳ. 본론 ③ : 타 대안의 검토와 BBC의 ‘Net traffic light system’ Jane Wakefield, "ISPs defend plans for two-tier net", BBC News, 2011. 18. Mar. 2011. 12. Aug. <http://www.bbc.co.uk/news/technology-12791376>.
 사례

 이용자 또한 인터넷의 ‘수혜자’이고, 이들 중 새로운 성향의 인터넷 이용자들이 과한 트래픽을 발생시키고 있다는 점에서 CP와 일치하는 점이 있다. 더불어, VoIP, IPTV 등 고대역폭을 요구하는 콘텐츠들이 대거 등장함에 따라 이러한 서비스를 주로 이용하는 이용자와 그렇지 않은 이용자 간 격차도 발생하고 있다. 다시 말해서, 필요시에만 접속하는 이용자와 상시접속자, 소량이용자와 다량이용자 간 이용량 격차가 또 다른 공평성 문제를 낳고 있는 것이다.
 이를 고려하여, ISP가 이용자의 필요에 따라 계층화 된 QoS를 제공하도록 하는 ISP의 새로운 수익 모델도 검토되고 있다. 다량이용자, 고품질 인터넷 이용자가 간접적으로 망 투자비용을 분담하는 시스템인 것이다. 그러나 QoS 개념을 전격적으로 수용하여 인터넷 환경을 보급한다면 이용자를 소득 격차에 따라 정보 접근성에 차별을 두는 문제를 발생시킬 수 있다. 또한, ISP가 이윤을 많이 누릴 수 있는 프리미엄 망에만 투자가 이루어질 수 있다는 비판도 제기된다.
 ISP가 콘텐츠 시장으로 진출해 CP를 겸업하는 수직통합의 구조도 새로운 대안으로 떠오르고 있다. 여기에는 만약 ISP가 콘텐츠/어플리케이션 시장에 진출한다면 가격설정이나 혁신 과정 면에서 효율성이 증대될 것이라는 가정이 들어가 있다. 개방적 구조 하에서는 ISP로서의 행위가 CP에게 미칠 영향을 고려하지 않았지만, 수직 통합의 구조 속에서는 ISP가 CP 자신이기 때문에 가격을 낮추고 혁신을 제고할 수 있을 것이라는 낙관적인 기대다. 그러나 ISP의 시장 지배력 전이가 발생했을 때 여기서 파생되는 여러 난관이 존재하는 것도 사실이다. 그 예로 자사의 콘텐츠 이용률을 높이기 위해 선택적으로 타사의 트래픽을 지연시키는 것 등을 볼 수 있다.
 그러나 다음 영국의 사례를 통해 이런 우려는 불공정을 감시하려는 CP나 정부의 노력을 통해 해결 가능하다는 것을 알 수 있다. 2007년 12월 영국의 BBC방송은 자사의 방송프로그램을 HD로 시청할 수 있는 인터넷 방송서비스 iPlayer서비스를 발표하면서 ISP와 충돌하자 그들만의 해법을 내놓았다. ISP측이 고대역폭(High-bandwidth)을 요구하는 이 서비스 때문에 망 내부에 혼잡이 생길 것이라며 BBC의 비용 부담을 촉구하자, BBC측에서 Net traffic light system의 개발 착수를 발표하는 것으로 응수한 것이다. 2011년 3월 발표한 BBC의 대안은 삼색 교통 신호 체계와 비슷하게 빨간색, 노란색, 초록색을 이용해 ISP의 등급을 매기는 방법을 이용한다. 그리고, BBC의 콘텐츠를 보는 이용자들은 이 시스템을 통해 ISP들이 콘텐츠에 대한 고의적인 지연이나 차단을 하는지를 알 수 있게 된다. ISP의 시장 지배력 전이를 우려하는 목소리가, CP에 의해서 충분히 불식될 수 있음을 발견할 수 있는 대목이다.
 이렇듯, 이용자의 비용 부담이나 ISP의 CP 겸업은 인터넷의 궁극적 가치인 ‘공평’과 ‘공정’을 왜곡할 수 있다는 문제를 가지고 있다. 그러나 한편으로는 검토되어야 할 대안이라고 할 수 있다. 급격한 환경 변화 속에서 충분한 이익을 내지 못하고 있는 ISP에게 과거의 행보만을 고수하도록 강요할 수는 없기 때문이다. 그러므로 발생할 수 있는 문제에 대한 면밀한 예측이 먼저 요구된다. 더불어, 그 문제 상황을 해결할 수 있는 방법이나 규제안의 모색이 선행되어야 한다. 이러한 조심스러운 접근 속에서, 여러 대안의 장단(長短)이 논의되고 각계가 합의를 이루어야 할 것이다.

Ⅴ. 결론 및 제언 : 스마트한 생태계를 위하여

 ‘모든 권리에는 책임이, 모든 기회에는 책무가, 모든 소유에는 의무가 따른다.’는 록펠러의 금언은 인터넷 생태계에서도 유효하다. 첫 번째로, 망을 통해 서비스를 제공하는 CP에게는 망을 이용할 ‘권리’뿐만 아니라 설비투자와 같은 ‘책임’ 또한 존재한다. 두 번째로, 망을 통해 CP의 콘텐츠를 영위하는 이용자에게는 정보 생활을 누리는 ‘기회’와 더불어 인터넷 생태계 환경을 저해하지 않도록 올바르게 망을 이용해야 할 ‘책무’가 부과된다. 마지막으로, 망이라는 설비를 통해 수익을 얻고 있는 ISP 또한 자신이 망을 ‘소유’하는 동시에 망 투자의 ‘의무’를 지닌다는 것을 망각해서는 안 된다. 이는 인터넷 생태계가 어떠한 시대적 변화에 휩쓸리더라도 변치 않아야 할 대원칙이다.
 그러나 시대적 요구에 따라 일부 수정되거나 유연히 적용되어야 할 원칙도 있다. 예컨대 ISP와 CP간 수익구조가 불공평해짐에 따라 CP에게 ‘수익자부담원칙’을 적용시켜 기금을 조성하거나 합리적인 요금을 부과하는 것은 망중립성 개념의 변질이 아닌 ‘확장’이다. 즉, 예전에는 망 이용의 영역에만 적용되던 망중립성 원칙을 망 비용분담의 영역까지 확대하는 것뿐이다. 기존 인터넷의 ‘자유 기술혁신의 실현(innovation without permission)’은 유지하되, ISP와 CP간 왜곡된 수익구조를 바로잡기 위해서는 변화를 두려워하기보다 수용해야 할 필요성이 있다. 그리고 인터넷 생태계의 모든 행위자들은 변화하는 환경 속에서 장기적인 관점을 가지고 각자가 할 수 있는 일들을 적극적으로 모색해야 한다.

참고 문헌

김성환 외, 「통방융합시대에 대비한 망중립성 연구」, 2007.
이인선, 「EU주요국의 망중립성에 대한 논의」, 방송통신정책(통권 제 471호), 2009, 3p.
Brian Stelter, "F.C.C. Faces Challenges To Net Rules", The New York Times, 2010.22.Dec. 2011.12.Aug. <http://query.nytimes.com/gst/fullpage.html?res=9801E6D91739F931A15751C1A9669D8B63&ref=netneutrality>.
Jane Wakefield, "ISPs defend plans for two-tier net", BBC News, 2011.18.Mar. 2011.12.Aug. <http://www.bbc.co.uk/news/technology-12791376>.