[판결문]헌재 2004.12.16, 2003헌마226 화물자동차운수사업법시행규칙 제3조의2 제1항 제1호 등 위헌확인ㆍ화물자동차운수사업법 제2조 제3호 등 위헌확인

[콜밴지기]

헌재 2004.12.16, 2003헌마226, 판례집 제16권 2집 하, 580

화물자동차운수사업법시행규칙 제3조의2 제1항 제1호 등 위헌확인ㆍ화물자동차운수사업법 제2조 제3호 등 위헌확인

(2004. 12. 16. 2003헌마226ㆍ270ㆍ298ㆍ299(병합) 전원재판부)

【판시사항】

1. 밴형화물자동차의 구조를 정원 3인으로 하도록 한 화물자동차운수사업법시행규칙 제3조 후단 제2호(‘정원제한조항’)와, 밴형화물자동차가 승객과 화물을 동시에 운송할 경우 승객(화주) 1인당 화물중량 40kg 이상이거나 화물용적 80,000㎤ 이상일 것으로 한 화물자동차운수사업법 제2조 제3호 후문 및 동법시행규칙 제3조의2 제1항, 제2항(‘화물제한조항’)이 신뢰보호원칙에 위배하여 6인승 밴형화물자동차운송사업자의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(한정적극)

2. 위 조항들이 한정위헌결정의 대상이 되지 않는 청구인들의 기본권을 침해한 여부(소극)

【결정요지】

1. 정원제한조항이 제정된 2001. 11. 30. 전에 화물자동차운송사업의 등록을 한 밴형화물자동차운송사업자들에게 정원제한조항과 화물제한조항(이하 ‘심판대상조항들’이라 한다)이 적용되는 것은 신뢰보호의 원칙에 위반된다.

가. 국민이 어떤 법률이나 제도가 장래에도 그대로 존속될 것이라는 합리적인 신뢰를 바탕으로 하여 일정한 법적 지위를 형성한 경우, 국가는 그와 같은 법적 지위와 관련된 법규나 제도의 개폐에 있어서 법치국가의 원칙에 따라 국민의 신뢰를 최대한 보호하여 법적 안정성을 도모하여야 한다. 법률의 제정이나 개정시 구법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당하며, 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자

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하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면, 그러한 새로운 입법은 신뢰보호의 원칙을 위배한다.

나. 2001. 11. 30. 정원제한조항이 제정되기 전 화물자동차운송사업을 등록한 6인승 밴형화물자동차운송사업자들은, 당시 화물자동차영업이 면허제에서 등록제로 전환되었고, 그 전에 승차정원을 3인으로 한정하던 규정과 화물자동차의 바닥면적제한 규정이 폐지되었으며, 따라서 6인승 밴형화물자동차를 등록하여 승객과 화물을 동시에 운송할 수 있었고, 그 경우 화물의 중량이나 부피에 대하여 특별한 제한이 없었기 때문에 동 운송사업에 종사하게 된 것이다. 그렇다면 동 6인승 밴형화물자동차운송사업자들이 종전 법에 대하여 가졌던 신뢰는 정당한 것으로서 보호될만한 가치를 지닌다. 그런데 정원제한조항이 적용되는 경우 동 6인승 밴형화물자동차운송사업자들의 6인승 콜밴 영업에 대한 종전의 법적 신뢰는 상당히 침해되며, 이에 더 나아가 화물제한조항은 승객 1인당 화물중량 40kg이상이거나 화물부피 80,000㎤이상이 되도록 제한하므로, 이러한 규제에 의하면 동 6인승 밴형화물자동차운송사업자들의 콜밴 영업은 애초 등록시 존재하던 영업 환경에 비추어 볼 때 극히 축소될 수밖에 없어, 심판대상조항들은 청구인들의 법적 신뢰를 심각하게 예상치 못한 방법으로 제약하고 있다. 한편 심판대상조항들은 택시업계와 콜밴업계 사이의 운송질서 확립 차원에서 마련된 것인데, 그러한 운송질서의 유지는 결과적으로 택시업계의 종전 영업범위를 보호하는 것이 되지만, 국민의 운송시설 이용에 새롭게 편의를 주는 것은 아니므로 중대한 공익목적에 해당한다고 볼 수는 없다.

다. 그렇다면 심판대상조항들이 추구하는 운송질서 확립이라는 공익과 동 6인승 밴형화물자동차운송사업자들의 종전 법에 대한 신뢰 침해의 정도 및 이로 인해 동 6인승 밴형화물자동차운송사업자들에게 초래되는 불이익 등을 비교형량 할 때, 심판대상조항들은 정원제한조항 제정 전에 등록한 동 6인승 밴형화물자동차운송사업자들의 법적 신뢰를 과도하게 침해하므로, 이들에 대하여 적용되는 한, 신뢰보호의 원칙에 위반된다(한정위헌). 또 이는 기본권을 위헌적인 방법으로 제한하는 것이므로 이들의 직업수행의 자유를 침해한다.

2. 심판대상조항들은 2001. 11. 30. 이후 화물자동차운송사업의 등

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록을 한 밴형화물자동차운송사업자들에 대해서는 신뢰보호원칙에 위반되거나 이들의 기본권을 침해하지 않는다.

이들은 밴형화물자동차의 정원을 3인으로 제한하는 규정을 알고서 밴형화물자동차운송사업에 종사하게 되었고, 그 후에도 점차 밴형화물자동차운송사업에 대한 규제가 강화되는 추세였던 점을 감안할 때, 이들에 대해서는 신뢰보호의 필요성이 강하다고 할 수 없고, 여객운송업과 화물운송업을 구분하고 있는 현행 법제상 밴형화물자동차는 화물운송이 위주가 되는 점, 면허제로 운영되는 택시의 영업과의 마찰을 줄이기 위해 영업범위를 조정할 필요성이 있는 점 등을 고려하면 심판대상조항들이 입법정책에 대한 입법재량을 벗어나 이들의 직업의 자유를 침해하는 것이라 볼 수 없다.

재판관 김영일, 재판관 송인준의 반대의견

심판대상조항들이 6인승 밴형화물자동차의 정원을 제한하고, 승객이 동승할 경우 화물을 제한한 것은 면허제로 엄격하게 운영되는 택시업계의 종전 영업범위를 법이 보호해주고자 한 것이고, 이로써 택시업계와 콜밴업계의 영업범위를 각 제도의 취지에 맞게 조정하는 것이다. 그렇다면 심판대상조항들은 택시운송업의 면허제를 포함한 자동차운수사업의 전반적 운송질서 확립을 위한 긴요한 공익목적을 지니고 있다.

6인승 밴형화물자동차는 기본적으로 화물을 운송하기 위한 것이고, 승객의 운송은 부수적이고 기본적으로 ‘화물자동차’인 점에서, 택시운송사업의 경우 엄격한 면허에 의한 여객자동차사업인 점을 고려하면, 정원제한조항 제정 전에 등록한 6인승 밴형화물자동차운송사업자들에게 그러한 제한이 없었던 구법에 대한 신뢰의 보호가치가 높은 것이었다고 할 수 없다. 또한 이미 그 전에도 정원제한과 화물실 바닥면적에 관한 규제가 있었고, 그것이 규제완화 차원에서 폐지되었다고 하더라도 택시영업과의 관계에서 추후 유사한 규제가 부과될 가능성은 충분히 예상할 수 있다고 보아야 한다.

따라서 6인승 밴형화물자동차의 영업범위가 종전보다 축소된다고 하더라도 그것은 화물자동차의 본질적 영업범위를 박탈하는 정도는 아니

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며, 동 6인승 밴형화물자동차운송사업자들의 구법에 대한 신뢰이익은 그 보호가치가 중대하거나, 그 침해의 정도가 심하거나, 그 신뢰침해의 방법이 과중한 것이라고 볼 수 없는 반면, 종전부터 면허제로 운영되어 온 택시영업을 보호하기 위하여 밴형화물자동차의 영업 범위를 명확히 제한하여야 할 공익상의 필요성은 매우 중요한 것이므로, 양자를 비교형량 할 때 이 조항들은 헌법에서 보호되는 신뢰보호원칙을 위배하였다고 볼 수 없다.

【심판대상조문】

화물자동차운수사업법시행규칙(2001. 11. 30. 건설교통부령 제304호로 개정된 것) 제3조(화물자동차) 화물자동차운수사업법(이하 “법”이라 한다) 제2조 제1호에서 “건설교통부령이 정하는 자동차”라 함은 자동차관리법시행규칙 별표 1의 규정에 의한 일반형ㆍ덤프형ㆍ밴형 및 특수용도형화물자동차와 견인형ㆍ구난형 및 특수작업형 특수자동차를 말한다. 이 경우 밴형화물자동차는 다음 각 호의 요건을 충족하는 구조이어야 한다.

1. 생략

2. 승차정원이 3인 이하일 것. 다만 경비업법 제4조 제1항의 규정에 따라 동법 제2조 제1호 나목의 호송경비업무 허가를 받은 경비업자의 호송용차량의 경우에는 그러하지 아니하다.

화물자동차운수사업법(2002. 8. 26 법률 제6731호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1.～2. 생략

3. “화물자동차운송사업”이라 함은 타인의 수요에 응하여 화물자동차를 사용하여 화물을 유상으로 운송하는 사업을 말한다. 이 경우 화주가 화물자동차에 동승할 경우에 있어서의 화물은 중량, 용적, 형상 등이 여객자동차운송사업용 자동차에 적재하기 부적합한 것으로 그 기준 및 대상차량등에 관하여 필요한 사항은 건설교통부령으로 정한다.

4.～6. 생략

화물자동차운수사업법시행규칙(2003. 2. 27. 건설교통부령 제352호로 개정된 것) 제3조의2(화물의 기준 및 대상차량) ① 법 제2조 제3호 후단의 규정에 의한 화물은 다음 각 호의 1에 해당하는 것으로 한다.

1. 화주 1인당 화물의 중량이 40킬로그램 이상일 것

2. 화주 1인당 화물의 용적이 80,000세제곱센티미터 이상일 것

3. 불결하거나 악취가 나는 농산물ㆍ수산물ㆍ축산물, 혐오감을 주는 동물ㆍ식물, 기계ㆍ기구류 등 공산품, 합판ㆍ각목 등 건축기자재 및 폭발성ㆍ인화성ㆍ부식성 물품

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일 것

② 법 제2조 제3호 후단의 규정에 의한 대상차량은 밴형화물자동차로 한다.

【참조판례】

1. 헌재 1997. 11. 27. 97헌바10, 판례집 9-2, 651, 668

헌재 2001. 9. 27. 2000헌마152, 판례집 13-2, 338, 346

헌재 2002. 11. 28. 2002헌바45, 판례집 14-2, 704, 712-713

헌재 2002. 2. 28. 99헌바4, 판례집 14-1, 106, 116

헌재 1995. 10. 26. 94헌바12, 판례집 7-2, 447, 460-461

【당 사 자】

청 구 인　1. 이○주 외 5인 (2003헌마226)

대리인 변호사　신창언 외 1인

2. 장○춘(선정당사자) (2003헌마270)

대리인 서원 법무법인

담당변호사　김교형

3. 김○인 외 93인 (2003헌마298)

대리인 변호사　이택수

4. 황○환 외 172인 (2003헌마299)

대리인 비전 법무법인

담당변호사　김선홍

(위 1., 2., 3., 4. 청구인들 명단은 별지1과 같다)

【주　　문】

1. 화물자동차운수사업법시행규칙(2001. 11. 30. 건설교통부령 제304호로 개정된 것) 제3조 후단 제2호, 화물자동차운수사업법(2002. 8. 26. 법률 제6731호로 개정된 것) 제2조 제3호 후문, 화물자동차운수사업법시행규칙(2003. 2. 27. 건설교통부령 제352호로 개정된 것) 제3조의2 제1항, 제2항은 2001. 11. 30. 전에 화물자동차운송사업의 등록을 한 6인승 밴형화물자동차운송사업자에게 적용되는 한 헌법에 위반된다.

2. 별지 2 기재 청구인의 심판청구를 각하하고, 별지 3 기재 청구인들의 심판청구를 기각한다.

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【이　　유】

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인들은 용달화물자동차운송사업을 등록하고 밴형화물자동차(소위 ‘콜밴’)를 이용하여 화물자동차운송사업을 하고 있거나, 하였거나, 동 운송사업의 등록신청을 한 자들이다.

화물자동차운수사업법시행규칙(2001. 11. 30. 건설교통부령 제304호로 개정된 것) 제3조 후단 제2호는 밴형화물자동차의 구조가 승차정원 3인 이하일 것으로 규정하고 있다. 또 화물자동차운수사업법(2002. 8. 26 법률 제6731호로 개정된 것) 제2조 제3호는 화주(貨主)가 화물자동차에 동승할 경우에 있어서의 화물은 중량, 용적, 형상 등이 여객자동차운송사업용 자동차에 적재하기 부적합한 것으로 그 기준 및 대상차량 등에 관하여 필요한 사항은 건설교통부령으로 정하도록 규정하고, 이에 따라 동법시행규칙(2003. 2. 27. 건설교통부령 제352호로 개정된 것) 제3조의2 제1항, 제2항은 밴형화물자동차가 화주가 동승할 경우 운송할 수 있는 화물은 화주 1인당 화물 중량이 40kg 이상이거나, 화물 용적이 80,000㎤ 이상일 것으로 규정하고 있다.

청구인들은 위 각 조항이 헌법상 보장된 청구인들의 직업수행의 자유, 평등권 등을 침해한다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

그러므로 심판의 대상은 화물자동차운수사업법시행규칙(2001. 11. 30. 건설교통부령 제304호로 개정된 것) 제3조 후단 제2호(이하 “정원제한조항”이라 한다), 화물자동차운수사업법(2002. 8. 26 법률 제6731호로 개정된 것, 이하 “법”이라 한다) 제2조 제3호 후문, 화물자동차운수사업법시행규칙(2003. 2. 27. 건설교통부령 제352호로 개정된 것) 제3조의2 제1항, 제2항(이하 “화물제한조항”이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하였는지 여부이다(이하 이들 모두를 “이 사건 조항”이라 한다).

화물자동차운수사업법시행규칙(2001. 11. 30. 건설교통부령 제304호로 개정된 것) 제3조(화물자동차) 화물자동차운수사업법(이하 “법”이라 한다) 제2조 제1호에서 “건설교통부령이 정하는 자동차”라 함은 자동차관리법시행규칙 별표 1의 규정에 의한 일반형ㆍ덤프형ㆍ밴형 및 특수용도형화물자동차와 견인형ㆍ구난형 및 특수작업형 특수자동차를 말한다. 이 경우 밴형화물자동차는 다음 각 호의 요건을 충족하는 구조이어야 한다.

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1. 물품적재장치의 바닥면적이 승차장치의 바닥면적보다 넓을 것

2. 승차정원이 3인 이하일 것. 다만 경비업법 제4조 제1항의 규정에 따라 동법 제2조 제1호 나목의 호송경비업무 허가를 받은 경비업자의 호송용차량의 경우에는 그러하지 아니하다.

화물자동차운수사업법(2002. 8. 26 법률 제6731호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

3. “화물자동차운송사업”이라 함은 타인의 수요에 응하여 화물자동차를 사용하여 화물을 유상으로 운송하는 사업을 말한다. 이 경우 화주가 화물자동차에 동승할 경우에 있어서의 화물은 중량, 용적, 형상 등이 여객자동차운송사업용 자동차에 적재하기 부적합한 것으로 그 기준 및 대상차량 등에 관하여 필요한 사항은 건설교통부령으로 정한다.

화물자동차운수사업법시행규칙(2003. 2. 27. 건설교통부령 제352호로 개정된 것) 제3조의2(화물의 기준 및 대상차량)

① 법 제2조 제3호 후단의 규정에 의한 화물은 다음 각 호의 1에 해당하는 것으로 한다.

1. 화주 1인당 화물의 중량이 40킬로그램 이상일 것

2. 화주 1인당 화물의 용적이 80,000세제곱센티미터 이상일 것

② 법 제2조 제3호 후단의 규정에 의한 대상차량은 밴형화물자동차로 한다.

2. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견

가. 청구인들의 주장

(1) 화물자동차운수사업자가 취급할 수 있는 화물의 개념을 정하면서 화주가 동승할 경우와 그렇지 않은 경우로 구분하여 정하는 것은 법의 입법취지에 부합하지 않는다. 따라서 법 제2조 제3호 후문이 화주가 동승할 경우의 화물을 “여객자동차운송사업용 자동차에 적재하기 부적합한 것”으로 한정하여 정의한 것은 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하는 것이며, ‘여객자동차운송사업용 자동차’ 개념에는 택시뿐만 아니라 버스도 포함되고 있으므로 이는 명확성원칙에도 위배된다.

(2) 화물제한조항은 사회통념상 여객자동차에 실을 수 있는 화물의 중량과 부피를 초과한 것이므로, “여객자동차운수사업용 자동차에 적재하기 부적합한 것”이라는 모법의 위임범위를 벗어나 있다. 화물제한조항의 입법목적은 택시운수사업과 밴형화물자동차운수사업 사이의 영업상 분쟁을 해결하기 위한 것인데도 기존 택시운수사업자들의 독과점적 사업이윤만을 보장하기 위한 것

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이므로 정당성이 없고, 입법자는 양자를 같이 면허제 혹은 등록제로 하거나 일반적 사회통념에 따라 적정한 화주 1인당 중량ㆍ부피 규정을 둠으로써 입법목적을 달성할 수 있음에도 불구하고 청구인들의 영업을 과잉 제한하는 방법을 택하였고, 이는 화물제한조항이 없었던 종전 화물자동차운수사업법에 따른 제도를 신뢰하던 밴형화물자동차운수사업자의 생계를 실질적으로 박탈하는 것으로서 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다.

(3) 정원제한조항은 자동차관리법이나 화물자동차운수사업법상 위임이 없거나 그 위임의 범위를 벗어난 것이다. 또한 택시운수사업과 밴형화물자동차운수사업의 마찰은 후자가 등록제로 전환되면서 발생되었을 뿐 승차인원이 3인 이상이었기 때문에 발생한 것이 아니므로, 정원제한조항은 과잉금지원칙에 위반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다.

(4) 화물제한조항과 정원제한조항은 화물자동차 중 밴형만 자의적으로 차별하므로 청구인들의 평등권을 침해한다.

(5) 2004. 1. 20. 화물자동차운수사업법의 개정으로 화물자동차운송사업은 허가제로 변경되었고, 따라서 택시업계와 콜밴업계의 분쟁은 근본적으로 해결된 것이며 양자의 사업영역을 무리하게 구분할 필요성도 없어졌다.

나. 건설교통부장관의 의견

청구인들 중 일부는 자기관련성이 없고, 법 제2조 제3호 후문 및 정원제한조항에 대한 심판청구는 청구기간이 도과된 것이다.

화물제한조항은 화물자동차운수사업법 제2조 제3호 후단에 따른 범위 내에서 제정되었고, 정원제한조항은 화물자동차운수사업법 제2조 제1호에 따라 제정된 것이므로 법률적 근거가 없다고 할 수 없다.

6인승 밴형화물자동차를 이용하는 화물운송업자도 화물만 운송하는 경우에는 화물제한조항이 적용되지 않고, 화주가 동승할 경우에도 화물제한조항이 허용하는 화물은 계속 운송할 수 있으며, 화물제한조항상의 기준은 택시, 버스와 같은 여객자동차운송약관에서 규정하고 있는 화물 기준과 비교하면 과중한 제한이라고 할 수 없어 직업의 자유가 침해된다고 할 수 없다.

이 사건 조항은 밴형화물자동차를 이용하여 화물운송이라는 본래의 사업목적을 벗어나 여객을 주로 운송하는 불법영업행위를 방지하고자 하는 것이므로, 밴형화물차에 대해서만 화물의 기준을 제한하였다고 하여 평등권을 침해하였다고 볼 수 없다.

3. 판　단

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가. 적법요건 부분

(1) 이 사건 조항은 화물자동차에 화주가 동승할 경우에 허용되는 화물의 부피와 용적 및 화물자동차의 승차정원 구조에 관한 것으로서 그 위반에 관한 직접적인 제재규정은 없으나, 밴형화물자동차운송사업자는 이 사건 조항에 부합되지 않는 방식의 화물자동차의 영업이나 구조의 설정 혹은 변경이 금지되며, 이 점에서 이 사건 조항은 밴형화물자동차운송사업자의 직업수행의 자유를 제한하는 효과를 갖게 된다. 한편 법 제2조 제3호 후문은 화물의 중량ㆍ용적 등을 시행령에 위임하는 형식을 취하고 있지만, 그 내용은 “여객자동차운송사업용 자동차에 적재하기 부적합한 것”에 한정하고 있으므로, 그 범위 내에서 바로 화물자동차운송사업자의 직업수행의 범위를 제한하고 있다. 이는 국회에서 동 조항의 입법시, 밴형화물자동차에서 화주가 동승할 경우 화물의 중량이 40kg 이상이거나, 용적이 80,000㎤ 이상으로 건설교통부령에서 규정하는 것을 조건으로 하여 동 조항의 입법안이 논의된 것에서도 알 수 있다(2003헌마226 사건에서 건설교통부장관의 의견서에 첨부된 2002. 7. 30.자 법안심사제2소위원회 심사보고서 참조). 화물제한조항은 위와 같은 입법안을 그대로 반영하여 제정된 것이다.

따라서 법 제2조 제3호 후문은 이 사건에서 화물제한조항과 결합되어 헌법소원의 대상이 되는 것이며, 동 조항과 화물제한조항 및 정원제한조항은 달리 집행행위를 매개로 하고 있지 않으므로 청구인들은 직접 이 조항들을 헌법소원으로 다툴 수 있다. 따라서 이 사건은 법령에 대한 헌법소원심판에서 요구되는 ‘직접성’ 요건이 충족되고 있다.

(2) 정원제한조항은 2001. 11. 30. 개정된 법시행규칙에 신설되었는데, 동 시행규칙 부칙 제2항에 따라 시행 후 최초로 화물자동차운송사업의 등록신청을 하는 것부터 적용되었다. 청구인들은 대부분 정원제한조항의 시행 전에 화물자동차운송사업 등록을 하였거나 정원제한조항 시행 후에 6인승 밴형화물자동차운송사업을 양수한 자들인바, 이들에게 이 사건에서 정원제한조항을 다툴 ‘자기관련성’ 내지 ‘현재성’ 요건을 구비하였는지가 문제된다.

위 부칙 제2항의 ‘등록신청’은 신규등록 신청뿐 아니라 화물자동차의 증차로 인한 변경등록 신청과 교체로 인한 변경신고 신청을 포함하는 것이며(대법원 2004. 6. 11. 선고 2002두12892 판결 참조), 한편 실무상 화물자동차운송사업의 양수 신고를 원인으로 한 등록의 경우는 위 ‘등록신청’에서 제외되고 있다. 기록상 청구인들이 위 부칙 제2항의 ‘등록신청’을 하였다고 볼 자료가

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없으며, 따라서 정원제한조항은 그 시행 후 신규로 등록한 자를 제외한 대부분의 이 사건 청구인들에게는 적용되고 있다고 볼 수 없다. 그러나 일반적으로 화물자동차운송업에 있어서 장래의 화물자동차 증차나 교체는 현재로서 확실히 예측될 수 있는 일반적 사항에 속한다고 볼 것이므로, 이 사건에서 동 청구인들에게 정원제한조항을 다툴 자기관련성이 있으며, 현재성 요건도 예외적으로 인정된다고 볼 것이다(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 935 ; 2002. 7. 18. 2001헌마605, 판례집 14-2, 84, 96 참조). 한편 이와 같이 ‘현재성’을 인정하는 한 청구기간 도과의 문제는 발생하지 않는다(헌재 2001. 11. 29. 2000헌마84, 판례집 13-2, 750, 757).

(3) 이 사건 청구인들 중 2003헌마226 사건의 청구인 5(한○희)는 현재 더 이상 화물자동차운수사업에 종사하고 있지 아니하므로 이 사건에서 ‘자기관련성’이 인정되지 않는다.

나. 본안에 관한 판단

(1) 6인승 밴형화물자동차에 대한 입법연혁

1961. 12. 30. 제정된 자동차운수사업법은 여객자동차운수사업과 화물자동차운수사업을 동일한 내용으로 통일적으로 규율하면서 모두 면허제로 하였으나, 1997년 양자는 분리되어, 화물자동차운수사업법(1997. 8. 30. 제정)은 화물자동차운수사업을 등록제로, 여객자동차운수사업법(1997. 12. 13. 제정)은 여객자동차운수사업을 면허제로 하였다. 화물자동차운송사업은 “주로 화물을 운송하기에 적합하도록 제작된 자동차를 사용하여 화물을 운송하는 사업”을 말하며, 화물자동차는 일반형, 덤프형, 밴형(지붕구조의 덮개가 있는 것을 의미함) 및 특수용도형 화물자동차로 구분되고, 영업대상을 기준으로 일반화물자동차(일정 대수 이상), 개별화물자동차(1대), 용달화물자동차(소형 화물자동차)로 구분된다.

1998. 2. 이전에는 ‘밴형화물자동차’란 이사화물 또는 이와 유사한 화물의 운송에 적합한 구조ㆍ설비를 갖춘 것을 말하였으며, 화물실 바닥면적이 승객실 면적보다 2배 이상일 것과 승차정원이 3인 이하일 것(현금, 귀금속 운송의 경우는 제외)이 요구되었다(자동차운수사업법의 위임에 따라 제정된 사업용자동차구조등의기준에관한규칙 제20조, 제21조 참조). 그런데 1998. 2. 그러한 화물자동차분류기준이 규제 완화 차원에서 폐지되었고, 이에 따라 6인승 밴형자동차가 화물자동차로 형식 승인되어 출고될 수 있게 되었다. 당시 6인승 밴형화물자동차는 등록요건만 충족할 경우 운수업이 가능하였고, 화주가 동

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승할 경우에 있어서 화물의 중량이나 부피, 자동차 구조상의 승차정원에 관해서 법적 규제가 없었다. 따라서 스타렉스, 카니발과 같은 6인승 밴형 자동차들이 용달화물자동차운송사업으로 등록한 후 승객과 화물을 동시에 운송하게 되었고(2001. 12.말까지 약 8,600여대가 등록됨), 그 과정에서 화물을 소지하지 않은 승객을 운송하는 불법행위를 하거나 일상적인 소지품만 지닌 승객을 운송하는 사례로 인하여 택시업계와 마찰이 발생하였다.

건설교통부는 2001. 3. 운송약관으로 6인승 밴형화물자동차에 화주가 동승할 수 있는 화물의 중량(20㎏)과 용적(40,000㎤)을 규정하도록 행정개선명령으로 지시하였고, 2001. 4. 28.에는 자동차안전기준에관한규칙이 개정되어 밴형화물자동차는 “물품적재장치의 바닥면적이 승객실의 바닥면적보다 넓을 것”이 추가되었고, 따라서 동 규칙이 시행된(공포일로부터 6개월 후) 2001. 10. 29.부터는 사실상 6인승의 밴형화물자동차는 불가능하게 되었다. 이어서 2001. 11. 30.에는 정원제한조항이 신설되어 밴형화물자동차의 구조는 승차정원 3인 이하로 되었고, 2003. 2. 27.에는 화물제한조항이 신설되어 화주 동승시 화주 1인당 화물중량이 40kg 이상이거나 1인당 화물용적이 80,000㎤ 이상일 경우만 밴형화물자동차 영업이 가능하게 되었다. 2004. 1. 20. 화물자동차운수사업법이 다시 개정되어 화물자동차운수사업은 허가제로 변경되었다.

(2) 신뢰보호원칙의 위배 여부

(가) 정원제한조항이 제정되기 전에 6인승 밴형자동차로 화물자동차운송사업을 등록하였던 청구인들의 경우, 이 사건 조항으로 인하여 종전 법에 따라 가능하였던 영업이 상당히 제한될 가능성이 있으므로 헌법상의 신뢰보호원칙에 위배된 것이 아닌지가 문제된다.

(나) 일반적으로 국민이 어떤 법률이나 제도가 장래에도 그대로 존속될 것이라는 합리적인 신뢰를 바탕으로 하여 일정한 법적 지위를 형성한 경우, 국가는 그와 같은 법적 지위와 관련된 법규나 제도의 개폐에 있어서 법치국가의 원칙에 따라 국민의 신뢰를 최대한 보호하여 법적 안정성을 도모하여야 한다(헌재 1997. 11. 27. 97헌바10, 판례집 9-2, 651, 668 ; 2001. 9. 27. 2000헌마152, 판례집 13-2, 338, 346). 따라서 법률의 제정이나 개정시 구법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면, 그러한 새로운 입법은 허용될 수 없다(헌재 2002. 11. 28. 2002헌바45, 판례집 14-2, 704,

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712-713).

그런데 사회환경이나 경제여건의 변화에 따른 필요성에 의하여 법률은 신축적으로 변할 수밖에 없고, 변경된 새로운 법질서와 기존의 법질서 사이에는 이해관계의 상충이 불가피하다. 따라서 국민이 가지는 모든 기대 내지 신뢰가 헌법상 권리로서 보호될 것은 아니고, 신뢰의 근거 및 종류, 상실된 이익의 중요성, 침해의 방법 등에 의하여 개정된 법규ㆍ제도의 존속에 대한 개인의 신뢰가 합리적이어서 권리로서 보호할 필요성이 인정되어야 한다(헌재 2002. 2. 28. 99헌바4, 판례집 14-1, 106, 116). 그러므로 신뢰보호원칙의 위반 여부는 한편으로는 침해받은 신뢰이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새 입법을 통해 실현코자 하는 공익목적을 종합적으로 비교형량하여 판단하여야 한다(헌재 1995. 10. 26. 94헌바12, 판례집 7-2, 447, 460-461).

(다) 정원제한조항이 제정되기 전에 6인승 밴형화물자동차운송업을 등록한 청구인들의 경우, 이들이 6인승 밴형화물자동차운수업에 종사하게 된 계기는 화물자동차영업이 면허제에서 등록제로 전환되었고, 종전에 승차정원을 3인으로 한정하는 규정 및 화물자동차의 바닥면적에 대한 규정이 폐지되었으며, 따라서 6인승 밴형화물자동차를 등록하여 승객과 화물을 동시에 운송할 수 있게 되었기 때문이다. 또한 승객이 화물을 소지할 경우 화물의 중량이나 부피에 대하여 특별한 규제가 없었던 점도 6인승 밴형화물자동차 운송업을 하게 된 동기라고 볼 수 있다. 그렇다면 동 청구인들이 종전 법에 대하여 가졌던 법적 신뢰는 정당한 것으로 직업의 자유의 행사에 있어서 보호될만한 가치를 지니는 것이다.

그런데 정원제한조항이 동 청구인들에게 적용되면 밴형화물자동차의 정원이 3인승으로 되게 되므로, 이로써 동 청구인들의 종전 법에 대한 신뢰는 상당히 침해될 것이다. 그런데 이러한 제한에서 더 나아가 화물제한조항은 청구인들이 승객(화주)을 운송할 경우 화주 1인당 화물중량 40kg 이상이거나 화물용적 80,000㎤이상이 되도록 규제하였는데, 이러한 규제에 의하면 동 청구인들의 콜밴 영업은 애초 등록시 존재하던 영업 환경에 비추어 볼 때 극히 축소될 수밖에 없다. 통상 대중교통을 이용하는 국민들이 그 정도의 중량이나 부피의 화물을 소지하는 경우는 드물 것이고, 그러한 규제라면 결국 해외여행객 운송과 같은 특수한 경우에나 밴형화물자동차의 승객과 화물 동시 운송이 가능하게 된다. 따라서 이 사건 조항에 의하여 동 청구인들이 종전에 가졌던 영

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업범위는 대폭 축소되므로 이들에게 초래되는 불이익은 심각한 것이라고 볼 것이다. 만약 이러한 제한이 청구인들의 화물자동차운송업 등록 당시 존재하였다면 동 청구인들이 과연 6인승 밴형화물자동차운송업에 종사하게 되었을 지가 의심될 정도로 이 사건 조항은 청구인들의 법적 신뢰를 심각하고, 예상치 못한 방법으로 제약하고 있다.

한편, 이 사건 조항은 주로 택시업계와 콜밴업계 사이의 운송질서 확립 차원에서 마련된 것인데, 그러한 운송질서의 유지는 결과적으로 택시업계의 종전 영업범위를 보호하는 것이 되지만 국민의 운송시설 이용에 새롭게 편의를 주는 것은 아니다. 물론 택시는 종전부터 면허제로 운영되어 왔고 이에 따른 각종 규제를 받고 있으므로 법은 그 영업범위를 가능한 한 보장해 주어야 할 것이나, 그러한 보장이 반드시 긴밀하거나 중대한 공익목적을 구성한다고 보기는 어렵다. 반면, 이 사건 조항으로 인하여 6인승 밴형화물자동차 운송업종사자가 정원제한조항이 있기 전의 종전 법에 대하여 지녔던 신뢰의 훼손은, 그들이 종전에 누렸던 콜밴 영업에 대한 제한 정도를 볼 때 심각하고 중대한 것이다. 입법자가 애초에 6인승 밴형화물자동차 등록제를 실시하면서 승차정원의 3인 제한이나 승객이 동반하는 화물에 대한 제한규정을 두지 않았던 이상, 그러한 종전 법규정을 믿고 적법하게 등록을 마쳐 영업을 해 온 6인승 밴형화물자동차 운송업종사자에게 뒤늦게 그러한 중대한 제한을 부과하는 것은 이들의 법적 신뢰를 침해하는 것이다. 그렇다면 결국 이 사건 조항이 추구하는 운송질서 확립이라는 공익과 동 청구인들의 종전 법에 대한 신뢰 및 이 사건 조항으로 인해 초래되는 영업상 제한의 정도를 비교형량할 때, 이 사건 조항은 정원제한조항 제정 전에 등록한 청구인들의 법적 신뢰를 과도하게 침해하므로, 이들에게 대하여 적용되는 한 신뢰보호의 원칙에 위반되는 것이다.

또한 이러한 신뢰보호원칙의 위반은 기본권을 위헌적인 방법으로 제한하는 것이므로 이 사건 조항은 이들의 직업수행의 자유를 침해하는 것이다.

(라) 이와 같이 판단한 이상 동 청구인들이 주장한 다른 위헌 사유에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.

(3) 정원제한조항 제정 후 등록한 청구인들의 기본권 침해 여부

(가) 정원제한조항이 제정된 후에 밴형화물자동차를 등록한 청구인들(별지3 기재)의 경우에는, 정원제한조항의 존재를 인식하고 밴형화물자동차운송사업에 종사하게 되었다는 점에서 정원제한조항과 관련하여 신뢰보호의 필요성이 있다고 할 수 없다. 한편 정원제한조항이 입법될 당시에 이미, 비록 법에

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규정되어 있었던 것은 아니지만, 건설교통부의 지시에 의하여 운송약관으로 밴형화물자동차에 화주가 동승할 경우 화물의 중량을 20kg 이상으로, 용적을 40,000㎤ 이상으로 정하도록 되어 있었던 점과, 전반적으로 밴형화물자동차운송업에 대한 규제의 정도가 강화되어 갔던 점을 감안할 때, 정원제한조항 제정 후 화물제한조항이 제정되기 전에 등록했던 청구인들의 경우에, 구법에 대한 신뢰이익의 보호가치 등과 운송질서의 확립이라는 공익목적을 비교형량할 때 화물제한조항이 동 청구인들에 있어서 신뢰보호원칙을 위반한 것이라 볼 수 없다.

(나) 달리 이 사건 조항이 정원제한조항 후 등록한 청구인들의 기본권을 침해한 것이라 볼 수 없다.

1) 정원제한조항은 화물자동차운수사업법 제2조 제1호 및 자동차관리법 제3조에 근거를 두고 있으며, 운송질서의 확립이라는 입법목적을 가지는바, 위 청구인들은 정원제한조항이 제정된 후 이를 알고서 밴형화물자동차운송업을 등록하였던 점, 일반적으로 여객운송업과 화물운송업을 구분하고 있는 현행 법제상 밴형화물자동차는 화물운송이 위주가 되는 것이고 승객의 운송이 위주는 아닌 점, 밴형화물자동차에게 5인까지 화물을 동반한 승객을 운송할 수 있게 한다면 면허제로 운영되는 택시의 영업에 불이익을 주는 결과가 되는 점, 정원제한조항이 적용되더라도 2인까지 화주의 동승이 허용되는 점 등을 종합하면, 정원제한조항이 동 청구인들의 직업수행의 자유를 과잉 제한하는 것이라 볼 수 없다.

2) 법 제2조 제3호 후문 및 화물제한조항은 밴형화물자동차가 승객을 화물과 같이 운송할 경우 화물의 중량과 부피를 제한하고 있다. 화물자동차는 화물 위주의 운송이 주된 것이고 택시의 경우 원칙적으로 승객이 소지하는 화물의 중량과 부피의 제한이 없는 점을 볼 때, 화물제한조항이 모법의 위임범위를 벗어난 것이라 볼 수 없다. 또 화물제한조항은 택시와 같은 여객운송업과의 영업범위 중복으로 인한 분쟁과 혼란을 방지하려는 운송질서상의 입법목적을 달성하기 위한 것이고, 밴형화물자동차가 화물만을 운송하는 경우에는 그러한 제한이 없으며 동 기준을 충족하는 화물이라면 승객과 함께 운송할 수도 있는 점 등을 종합하면, 법 제2조 제3호 후문 및 화물제한조항이 운송질서 확립에 관한 정책적 입법사항에 대한 재량을 벗어나 동 청구인들의 직업의 자유를 침해하는 것이라 볼 수 없다.

3) 한편 이 사건 조항은 밴형화물자동차만을 대상으로 하고 있으나, 이는

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그 입법목적을 고려할 때 밴형화물자동차가 영업상 택시와 구분되기 어려운 특성을 지닌 것에 기인한 것이며, 다른 화물자동차의 경우 택시와 영업상 마찰을 야기한 사실이 없었기 때문이므로 그러한 차별이 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.

4) 달리 이 사건 조항이 동 청구인들의 기본권을 침해한다고 볼만한 사정이 없다.

다. 한정위헌결정의 적용대상

이 사건 조항은 위에서 본 이유에서 신뢰보호의 원칙에 위배되나, 그 위헌성은 정원제한조항이 제정되기 전에 6인승 밴형화물자동차를 등록한 자의 경우에 한정된다. 따라서 정원제한조항이 제정된 2001. 11. 30. 이후에 등록한 자에 대해서는 이 사건 한정위헌결정이 적용되지 않는다. 동 일자 이후에 밴형화물자동차운송업의 양수를 신고하여 등록한 자들에 대해서도, 이들이 정원제한조항을 둔 법시행규칙의 부칙 조항의 해석상 정원제한조항의 적용을 받지 않는 것은 별론으로 하고, 이들에게는 이 사건에서 신뢰보호의 필요성이 강하다고 할 수 없으므로, 한정위헌결정이 적용된다고 할 수 없다.

한편, 2001. 11. 30. 전에 등록한 자라고 하더라도 그 후에 법에 따른 변경등록이나 변경신고를 한 경우에 항상 정원제한조항의 적용이 배제되어야 할 것인지가 문제될 수 있다. 이에 대해서는 관계 당국이 이 결정의 취지를 고려하여 개별적으로 판단하는 것이 상당하다. 다만 정원제한조항이 시행된 이후 밴형화물자동차의 증차나 교체를 한 경우 신규 차량분에 대해서까지 이 사건 한정위헌결정이 적용된다고 보기는 어려울 것이다. 또 그동안 법규위반으로 승차정원을 3인으로 개조하라는 구조개선명령을 받았던 경우, 그러한 구조개선명령의 적법성 여부는 별론으로 하고, 이 사건 한정위헌결정이 동 구조개선명령의 효력까지 배제하는 취지는 아니라고 볼 것이다.

부연할 것은, 이 사건 조항이 2001. 11. 30. 전에 등록한 6인승 밴형화물자동차운송업자에 대하여 적용이 배제되는 결과, 운영되는 밴형화물자동차 사이에서 정원 및 승객 동승시 화물의 용량ㆍ부피의 제한에 있어서 차이가 발생하고, 이로써 법집행상의 곤란과 밴형화물자동차 이용에 있어서 혼동을 가져올 수 있으나, 이는 헌법상 신뢰보호원칙이 구현되기 위해서 초래되는 것이므로, 차량외부의 식별방식 등의 개선에 따라 그러한 문제점이 최소화 되도록 하는 것이 바람직하다.

4. 결　론

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이상의 이유에서, 이 사건에서 정원제한조항 제정 전에 6인승 밴형화물자동차를 등록하였던 청구인들의 심판청구는 이유 있으므로 이를 인용하고, 별지2 기재 청구인의 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 별지3 기재 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다.

이 결정은 아래 5.와 같은 재판관 김영일, 재판관 송인준의 반대의견이 있은 외에 나머지 재판관들의 일치된 의견에 따른 것이다.

5. 재판관 김영일, 재판관 송인준의 반대의견

우리는 이 사건 조항이 신뢰보호원칙에 위반되지 않는다고 판단하므로, 다음과 같이 반대의견을 밝힌다.

가. 이 사건 조항의 입법목적의 중요성

이 사건 조항의 목적은 여객자동차운송사업과 밴형화물자동차운송사업 간의 영업범위를 조정하기 위한 것이며, 이는 6인승 밴형화물자동차의 영업범위가 택시운송사업의 영업범위와 중복되었기 때문이다. 6인승 밴형화물자동차 영업이 등록제였던 것에 비하여 택시운송사업은 면허제인바, 동 면허제는 일반택시의 경우 일정한 차량수(서울특별시와 부산광역시는 50대 이상, 시는 30대 이상, 군은 10대 이상. 여객자동차운수사업법 제6조 제1항 제2호, 동법시행령 제3조 제2호 다, 동법시행규칙 제12조 제1항, 별표 1의2 제1호), 보유차고면적(일반택시의 경우 대당면적 13㎡-15㎡, 개인택시의 경우 대당면적 10㎡-13㎡. 동법시행규칙 별표 1의2 제2호), 사무실 등 운송부대시설(동법시행규칙 별표 1의2 제3호 참조)이 구비되어야 하고, 개인택시의 경우 일정한 운전경력과 무사고 경력이 구비되어야(동법시행규칙 제17조 참조) 하는 등 엄격한 요건이 충족되어야만 면허가 부여되고, 사업자는 면허를 받은 후에도 관할 당국으로부터 각종 감독과 통제를 받는바 사업변동 사항을 신고하거나 허가받거나 보고하여야 하며(동법 제9조 내지 제12조, 제17조, 제71조 등 참조), 법령 위반시 각종의 엄격한 행정벌을 받게 되는 점에서(동법 제81조 내지 제85조 참조), 기본적 요건만 갖추면 등록이 이루어지고 최소한의 사후적 통제만 받게 되는 밴형화물자동차 등록제와는 현격한 차이가 있다. 만일 종전부터 위와 같은 면허제로 운영되던 택시영업의 범위가 단지 등록제로 운영되었던 밴형화물자동차영업에 의하여 잠식된다면, 이는 법이 엄격한 인적ㆍ물적 요소를 갖추어야만 사업이 가능하도록 면허제로 규정하여 엄격한 행정적 통제를 행하면서 한편으로 면허를 받은 사업자의 영업범위를 보호하려던 취지에

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어긋나는 것이 된다.

이 사건 조항이 6인승 밴형화물자동차의 정원을 제한하고, 승객이 동승할 경우 화물을 제한한 것은 면허제로 운영되는 택시업계의 종전 영업범위를 법이 보호해주고자 한 것이고, 이로써 택시업계와 콜밴업계의 영업범위를 각 제도의 취지에 맞게 조정하는 것이다. 그렇다면 이 사건 조항은 택시운송업의 면허제를 포함한 자동차운수사업의 전반적 운송질서 확립을 위한 긴요한 공익목적을 지니고 있는 것이다.

나. 6인승 밴형화물자동차운송업자의 구법에 대한 신뢰의 정도

(1) 6인승 밴형화물자동차는 기본적으로 화물을 운송하기 위한 것이고, 승객의 운송은 부수적인 경우라고 할 수 있다. 비록 정원제한조항 제정 전에는 6인승 밴형화물자동차의 정원제한이나 승객 동승시 화물제한이 없었다고 하더라도 밴형화물자동차가 기본적으로 ‘화물자동차’인 점에서, 반면에 택시운송사업의 경우는 엄격한 면허에 의한 여객자동차사업인 점을 고려하면, 그러한 제한이 없었던 구법에 대한 신뢰의 보호가치가 높은 것이었다고 할 수는 없다. 또한 이미 그 전에도 정원제한과 화물실 바닥면적에 관한 규제가 있었고, 그것이 규제완화 차원에서 폐지되었다고 하더라도 택시영업과의 관계에서 추후 유사한 규제가 부과될 가능성은 충분히 예상할 수 있다고 보아야 한다. 그러므로 이 사건 조항이 당사자의 구법에 대한 신뢰를 전혀 예상치 못한 방법으로 침해한 것이라고 볼 수 없다.

(2) 또한 이 사건 조항이 있더라도 밴형화물자동차는 승객을 2인까지 운송할 수 있고, 화물제한조항이 정한 기준의 화물을 승객과 같이 운송할 수 있다. 그리고 화물만을 운송하는 경우 특별한 제한도 없다. 그렇다면 6인승 밴형화물자동차의 영업범위가 종전보다 축소된다고 하더라도 그것은 화물자동차의 본질적 영업범위를 박탈하는 정도는 아닌 것이다. 따라서 이 사건 조항에 의한 신뢰이익의 침해는 과중한 것이라 볼 수 없다.

다. 신뢰이익과 공익 간의 비교형량

이상에서 살펴본 바와 같이 청구인들의 구법에 대한 신뢰이익은 그 보호가치가 중대하거나, 그 침해의 정도가 심하거나, 그 신뢰침해의 방법이 과중한 것이라고 볼 수 없는 반면, 종전부터 면허제로 운영되어 온 택시영업을 보호하기 위하여 밴형화물자동차영업의 범위를 명확히 제한하여야 할 공익상의 필요성은 매우 중요한 것이므로, 양자를 비교형량 할 때 이 사건 조항은 헌법에서 보호되는 신뢰보호원칙을 위배하였다고 볼 수 없다. 만일 이 사건 조항

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이 다수의견처럼 6인승 밴형화물자동차운송업자에 대하여 그들의 신뢰를 보호해야 한다는 원칙을 위배한 것이라면, 이는 종전부터 면허제에 따라 엄격한 구비 요건과 사후 규제 하에서 영업을 해온 택시운송업종사자들의 사업에 대한 기대이익 내지 법적 신뢰를 더욱 보호해야 함이 이치에 더 합당한 것임에도 불구하고 도리어 6인승 밴형화물자동차운송업자의 신뢰를 더 존중해주는 부당한 결과가 된다고 아니할 수 없다.

이상의 이유로 우리는 이 사건 조항이 6인승 밴형화물자동차운송업자에게 있어서 신뢰보호원칙에 위배되었다고 한 다수의견에 반대하는 것이다.

재판관　윤영철(재판장) 김영일 권　성 김효종 김경일(주심)

송인준 주선회 전효숙 이상경

〔별지 1〕 청구인 명단：생략

〔별지 2〕 생략 (청구인 목록)

〔별지 3〕 생략 (청구인 목록)

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