폐수종말처리시설의 설치에 대한 지방의회 의결요부

[cho]

가. 질문요지

○○군에서는 수질환경보전법의 규정에 의하여 폐수종말처리시설을 설치하고자 하는 바, 이 시설이 지방자치법상 공공시설로서 지방의회의 의결을 받아야 하는지의 여부

나. 관계법령

지방자치법

제35조(지방의회의 의결사항) ①지방의회는 다음 사항을 의결한다.

1.～5. (생 략)

6. 대통령령으로 정하는 중요재산의 취득․처분

7. 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치․처분

8.～11. (생 략)

②지방자치단체는 제1항의 사항외에 조례가 정하는 바에 의하여 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다.

제135조(공공시설) ①지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있다.

②제1항의 공공시설의 설치 및 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없는 경우에는 조례로 정한다.

③제1항의 공공시설은 관계지방자치단체의 동의를 얻어 그 지방자치단체의 구역밖에 설치할 수 있다.

지방자치법시행령

제15조의3(중요재산․공공시설의 취득․설치 및 처분의 범위 등) ①～③ (생 략)

④법 제35조제1항제7호에서 "대통령령으로 정하는 공공시설의 설치․처분"이라 함은 법 제135조의 규정에 의하여 조례 또는 다른 법령의 규정에 의하여 설치하는 공공시설의 신․증설, 용도폐지․변경 및 공공시설로서의 성질을 유지할 것을 조건으로 국가 또는 다른 지방자치단체에 양여하는 경우를 말한다.

⑤법 제35조제1항제6호 및 제7호의 규정에 모두 해당하는 사항인 경우에는 그중 하나의 규정에 의하여 지방의회의 의결을 얻은 때에는 법 제35조제1항제6호 및 제7호의 규정에 의한 지방의회의 의결을 얻은 것으로 본다.

⑥법 제35조제1항제6호 및 제7호의 규정에 의한 지방의회의 의결사항중 중요재산의 취득․처분 또는 공공시설의 설치․처분에 관하여 다른 법령의 규정에 의하여 지방의회의 의결을 얻거나 의견을 청취한 때에는 법 제35조제1항제6호 및 제7호의 규정에 의한 지방의회의 의결을 얻은 것으로 본다.

수질환경보전법

제25조(폐수종말처리시설의 설치) ①국가 및 지방자치단체는 수질오염이 악화되어 환경기준의 유지가 곤란하거나 수질보전상 필요하다고 인정되는 지역안의 각 사업장에서 배출되는 오염물질을 공동으로 처리하여 공공수역에 배출하게 하기 위하여 폐수종말처리시설(이하 "종말처리시설"이라 한다)을 설치․운영하거나, 다음 각호의 1에 해당하는 자에게 종말처리시설을 설치 또는 운영하게 할 수 있다. 이 경우 사업자 기타 수질오염의 원인을 직접 야기한 자는 따로 법률에 정하는 바에 의하여 종말처리시설의 설치․운영에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하여야 한다.

1.환경개선비용부담법 제14조제2항제1호 내지 제3호의 1에 해당하는 자

2. 환경개선비용부담법 제14조제2항제4호에 해당하는 자로서 환경부장관이 종말처리시설을 운영할 능력이 있다고 인정하는 자

②제1항의 규정에 의한 종말처리시설의 종류는 대통령령으로 정한다.

제26조(종말처리시설 기본계획) ①제25조제1항의 규정에 의하여 종말처리시설을 설치(변경을 포함한다)하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 종말처리시설 기본계획을 작성하여 환경부장관의 승인을 얻어야 한다. 이를 변경하고자 할 때에도 또한 같다.

②환경부장관은 제1항의 규정에 의하여 종말처리시설 기본계획을 작성하거나 승인한 때에는 그 종말처리시설에서 폐수를 처리할 수 있는 지역(이하 "공동처리구역"이라 한다)을 지정하고 이를 고시하여야 한다.

환경개선비용부담법

제14조(방지사업의 종류) ① (생 략)

②국가 또는 지방자치단체는 제1항의 규정에 의한 방지사업의 일부를 다음 각호의 1에 해당하는 자에게 위탁하여 실시할 수 있다.

1. 환경관리공단법에 의한 환경관리공단 및 동공단이 동법 제17조의4의 규정에 의하여 출자한 법인

2. 산업입지및개발에관한법률 제16조제1항(제5호 및 제6호를 제외한다)의 규정에 의한 산업단지개발사업의 시행자

3.사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법 제2조제12호의 규정에 의한 사업시행자

4. 제1호 내지 제3호에 해당하는 자에 준하는 방지사업 실시능력을 가진 자로서 대통령령이 정하는 자

지방재정법

제72조(공유재산의 범위․구분 및 종류) ①이 법에서 "공유재산"이라 함은 지방자치단체의 부담이나 기부의 채납 또는 법령이나 조례의 규정에 의하여 지방자치단체의 소유로 된 재산으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.

②공유재산은 그 용도에 따라 이를 행정재산․보존재산 및 잡종재산으로 구분하고, 행정재산은 이를 공용재산․공공용재산 및 기업용재산으로 분류한다

지방재정법시행령

제78조(공유재산의 종류) ①법 제72조제2항의 규정에 의한 행정재산․보존재산 및 잡종재산의 구분은 다음 각호와 같다.

1. 행정재산 : 다음 각목의 재산

가. 공용재산 : 지방자치단체가 직접 사무․사업 또는 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설중인 재산

나. 공공용재산 : 지방자치단체가 직접 공공용에 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설중인 재산

다. (생 략)

2. 3. (생 략)

②(생 략)

도시계획법

제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1.～14. 16. (생 략)

15. "공공시설"이라 함은 도로․공원 기타 대통령령이 정하는 공공용시설을 말한다.

도시계획법시행령

제4조(공공시설) 법 제3조제15호에서 "기타 대통령령이 정하는 공공용시설"이라 함은 다음 각호의 시설을 말한다.

1. 철도

2. 항만

3. 공항

4. 주차장(행정청이 설치하는 것에 한한다)

5. 운하

6. 광장

7. 녹지

8. 공공공지

9. 수도

10. 공동구

11. 운동장(행정청이 설치하는 것에 한한다)

12. 하천

13. 유수지

14. 저수지(행정청이 설치하는 것에 한한다)

15. 방화설비

16. 방풍설비

17. 방수설비

18. 사방설비

19. 방조설비

20. 하수도

21. 화장장(행정청이 설치하는 것에 한한다)

22. 공동묘지(행정청이 설치하는 것에 한한다)

도시재개발법

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1.～3. (생 략)

4. "공공시설"이라 함은 도로․광장 기타 대통령령이 정하는 공공용시설을 말한다.

5.～7. (생 략)

환경정책기본법

제19조(환경보전시설의 설치․관리) 국가 및 지방자치단체는 대기오염의 저감을 위한 녹지대, 폐․하수 및 폐기물의 처리를 위한 시설, 소음․진동 및 악취의 방지를 위한 시설, 야생동․식물 및 생태계의 보호․복원을 위한 시설등 환경보전을 위한 공공시설의 설치․관리를 위하여 필요한 조치를 하여야 한다.

다. 대립되는 견해

(1) 갑설 : 수질환경보전법상 폐수종말처리시설은 환경관리공단이나 그 공단이 출자한 법인, 산업단지개발사업의 시행자, 민자유치사업시행자 등도 설치할 수 있는 시설로서 지방자치법상 공공시설로 볼 수 없으므로 그 설치에 지방의회의 의결을 얻을 필요가 없다.

(2) 을설 : 수질환경보전법의 규정에 의하여 지방자치단체가 설치․운영하는 폐수종말처리시설은 공익목적을 위하여 사용되는 시설이므로 지방자치법상의 공공시설로 보아야 하고 따라서 그 설치에 관하여서는 지방의회의 의결을 얻어야 한다.

라. 상담의견

○ 공공시설이란 용어는 법령마다 상이한 의미로 사용되고 있으나 일반적으로 국가 또는 공공단체에 의하여 공익목적을 위하여 계속적으로 사용되는 인적․물적시설의 종합체를 의미한다고 할 수 있음(법제처, 법령용어사례집, 2001년 p.85)

* 공공시설과 유사한 개념으로서 공공용재산에 관하여 살펴보면 이는 국유재산법이나 지방재정법의 규정에 의한 행정재산의 일종으로서 국가나 지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산을 의미함(국유재산법 제4조제2항제2호, 지방재정법시행령 제78조제1항제1호 나목)

○ 공공시설이란 용어를 사용한 입법례를 보면 도시계획법 제3조제15호에서는 ｢도로․공원 기타 대통령령이 정하는 공공용시설｣이라고 규정하고 동법시행령 제4조에서 철도․항만․공항, 행정청이 설치한 주차장․운동장․저수지․화장장․공동묘지, 운하․광장․녹지․공공요지․수도․공동구․하천․유수지․방화설비․방풍설비․방수설비․사방설비․방조설비․하수도 등을 열거하고 있고 도시재개발법 제2조제4호에서도 유사한 내용을 규정하고 있는데, 지방자치법 제135조제1항에서 ｢지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있다｣라고 규정하여 지방자치단체가 주민의 복지를 증진하기 위하여 설치하는 시설은 모두 공공시설이 될 수 있도록 하고(다만 동조제2항에서 법령 또는 조례로 설치하도록 한 점에 유의) 동법 제35조제1항제7호에서는 이러한 공공시설중 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치․처분에는 지방의회의 의결을 얻도록 하였으며, 동법시행령 제15조의3제4항에서는 동법 제35조의 규정에 의하여 조례 또는 다른 법령의 규정에 의하여 설치하는 공공시설의 신․증설․용도폐지․변경등이 의결대상임을 규정하고 있기 때문에 결국 지방자치단체가 설치하는 시설로서 주민의 복지 증진에 필요한 시설은 일단 공공시설에 해당한다고 하겠음.

○ 이 사안에서 문제된 폐수종말처리시설은 수질환경보전법 제25조의 규정에 의하여 설치하는 시설로서 동조 제1항 및 환경개선비용부담법의 규정에 의하면 폐수종말처리시설은 국가나 지방자치단체가 직접 설치․운영할 수도 있고 환경관리공단, 산업단지개발사업의 시행자․민자유치사업시행자 등으로 하여금 설치․운영하게 할 수도 있는데, 공단이나 일반 사인도 설치․운영할 수 있는 시설이라고 하더라도 지방자치단체가 설치하는 경우에는 지방자치법상 공공시설로 보지 못한 이유가 없다고 하겠음.

○ 문제는 주민의 복리증진을 위한 시설이기만 하면 모두 공공시설에 해당하느냐하는 것인데 지방자치법 제35조제1항제6호와 제7호, 동법시행령 제15조의3제5항등에서 공공시설과 공유재산을 병렬적으로 규정한 취지에 비추어 볼 때 지방재정법상 공공용재산의 정의도 참고가 될 수 있을 것이며 따라서 ｢공공용｣인지의 여부도 중요한 고려요소라고 하겠음.

○ 공공용이란 행정관청이 설치하거나 소유․관리하는 경우로서 불특정 다수인의 사용에 제공한다는 의미로 새길 수 있으며 그렇다면 폐수종말처리시설은 불특정 다수인이 버린 폐수의 처리시설이라는 점에서 공공용에 해당한다고 하겠으나 폐수종말처리 자체에 주민들이 직접 관여하는 것은 아니기 때문에 오히려 지방재정법시행령 제78조제1항제1호의 공용에 가까운 개념으로 볼 수도 있겠음.

○ 그러나 폐수종말처리시설은 환경개선을 위한 시설로서 주민의 복지증진에 기여하는 시설임에는 틀림없기 때문에 공공시설로 볼 여지가 충분하며, 환경정책기본법 제19조에서 ｢환경보전을 위한 공공시설｣의 설치․관리의무를 국가 및 지방자치단체에 부여한 점에 비추어 보더라도 폐수종말처리시설은 공공시설에 해당한다고 하겠음.

○ 따라서 지방자치단체가 직접 폐수종말처리시설을 설치․운영하고자 할 때에는 지방자치법 제35조의 규정에 의하여 지방의회의 의결을 얻어야 할 것인 바, 다만 수질환경보전법 제26조에서 폐수종말처리시설의 설치에 있어서는 기본계획을 작성하여 환경부장관의 승인을 얻도록 하였기 때문에 그 기본계획과 상충되는 지방의회 의결이 나타날 우려가 있다는 점에서 운영상 문제의 소지는 남아 있다고 하겠음(이는 지방의회의 의결사항이기 때문에 환경부장관의 승인을 얻은 내용과 달리 의결할 여지가 있고 이 경우 수질환경보전법의 입법취지와 상이한 결과에 이를 가능성이 있다는 것인데, 입법론적으로 이를 명확히 정비하지 아니하는 한 해석상으로는 지방의회의 의결과 환경부장관의 승인이 모두 필요하다고 볼 수 밖에 없음).