토론문-관선 시도지사시대로 회귀하려나? (전국시도지사협의회 정책연구실장 김성호)

[경실련]

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관선 시․도지사시대로 회귀하려나?

전국시도지사협의회 정책연구실장 김성호

1. 대한민국의 현주소

□ 중진국의 늪인가? 선진국 도약인가? ; 갈림길에 위치

  ○ 고도성장을 이룩한 우리나라는 중남미와 같이 중진국의 늪에 빠질 것인가, 선진국으로 도약할 것인가라는 역사적 갈림길에서 십여 년을 방황하고 있는 상황

  ○ 아래<표> 한국경제규모 순위 및 국가경쟁력 순위를 살펴보면, 다른 나라도 세계적 경제위기 상황이라는 동일한 조건하에서 조사된 결과이므로 세계적 경제위기를 원인이라고 둘러댈 수 없는 상황

<표-1> 국제경영개발원(IMD) 세계 경쟁력 보고서

년도	04년	05년	06년	07년	08년
순위	31위	27위	32위	29위	31위

  ○ 1인당 국민총소득의 감소세이며 2014년까지 국민 총소득이 2만불에 미치지 못할 것이라고 IMF 예측

<표-2> 1인당 국민 총소득(명목)

(단위 : 달러)

년도	2006	2007	2008	2006	2007	2008	2009	2012	2014
총소득	19,722	21,695	19,231	19,722	216,95	19,231	14,945	16,866	19,015

    자료 : 한국은행, 2009~2014년은 IMF 예측(2009.05)

  ○ 한국의 경제규모 역시 최근 5년간 4단계 하락

<표-3> 한국의 경제규모 순위

년도	01	02	03	04	05	06	07	08	09
순위	12위	11위	11위	12위	13위	14위	14위	15위	16위

□ 국가경쟁력의 위기 상황 ; “중진국의 늪” 위험성 고조

  ○ 다양한 거시경제지표를 통해 살펴보면, 우리나라는 자칫 잘못하면 중진국에 늪에 빠질 위험성이 높은 상황

  ○ 특히, 삼성경제연구소에 따르면 우리나라는 사회적 갈등비용으로 GDP의 27%가 소모된다는 보고를 고려하면 중진국의 늪을 우려해야 할 시점

□ 중앙-지방관계

  ○ 국가의 전체 세입에서 국세가 80%인 반면, 지방세가 20%에 불과하여 중앙이 지방을 재정을 통하여 전적으로 통제하고 있어 지방정부의 의존이 구조화

2. 현재 논의되는 지방행정체제 개편 방향 검토

□ 체제개편의 의미와 방향성 인식 부족

  ○ 각 법률 대안의 제안이유를 살펴보면, 행정체제 개편의 필요성을 ‘행정 효율성 제고’, ‘교통 및 정보통신 기술 발달에 대응’, ‘지방정부간 재정적 균형’ 강화 등 제시

  ○ 이명수․박기춘 의원안 자치2계층제 유지 외, 대부분의 법률안은 시군구 통합, 시도폐지 등 자치계층 단층화 약점 보완위해 읍면동 준자치단체화 제시

 <표 -4> 지방행정체제 개편 법률안별 비교

대표발의	박기춘	우윤근	이명수	허태열	비고
개편이유	효율성 제고 균형 발전	효율성 제고 균형 발전	국가경쟁력 제고 통일한국 대비	효율성 제고 경쟁력 강화
기초	시군 통합	시군 통합 자치구 폐지	시군구 자율통합	시군구간 통합
광역	시도재편도로 통합(서울 자치구 통합 존치)	통합시 설치 후 도폐지	시도 통합	조건부 소극 폐지(권경석 적극폐지)	시군구 2/3통합,도지위 조정
읍면동	준자치단체	준자치단체	현행유지	준자치단체

□ 각 법률안의 입법취지의 적절성에 대한 검토 필요

  ○ 각 법률안 제안이유로 ‘행정 효율성 제고’, ‘교통 및 정보통신 기술 발달에 대응’, ‘지방정부간 재정적 균형’ 등을 공통적인 문제로 인식하고 있어 이에 대한 검토 필요

3. 시․군 통합 당위논거 분석

1) 효율성 제고에 대한 검토

□ 효율성이 제고 될 것인가? ; 효율성 제고 불가능

  ○ 행정계층구조가 주요외국과 같이 4계층으로 나누어질 경우 행정의 낭비와 비효율이 초래, 즉 다단계 행정계층구조는 비효율적이라는 주장은 성립 가능

  ○ 제안되어 있는 법률안이 행정계층을 단순화 시키는가? 오히려 복잡성 증가

 - 제안되어 있는 법률안을 살펴보면, 이명수 의원안을 제외한 다른 법률 대안은 “국가광역행정기관” 또는 “행정 시군구”를 두어 행정계층을 오히려 확대하고 있음

    ※ “행정 시․군”으로 개편된 제주도 사례를 살펴보면, 대주민 서비스의 질의 하락 및 행정의 비효율성은 오히려 증가하고 있는 실정

<그림 - 1> 제안된 법률안 별 행정계층 구조

구 분

계층수

1계층

2계층

3계층

4계층

행정

자치

현 행

3

2

시도(16)

시군구(234)

읍면동

박기춘 의원안

4

3

도(8) 특별(자치)시(2)

․통합시

행정 시․군․․구

읍면동 (주민자치)

서울

구(통합)

동 (주민자치)

우윤근 의원안

4

2

국가 광역 행정기관

통합시 특별자치시

행정 시․군․․구

`

읍면동 (주민자치)

`

특별․광역시

구(자치권)

동 (주민자치)

이명수 의원안

3

2

시․도(통합)

시군구(자율통합)

읍면동

허태열 의원안

4

2

시도 (자치권 회수)

통합자치단체

행정 시․군․․구

읍면동 (주민자치)

서울

구(100만이상)

동 (주민자치)

범례 :

국가기관

자치단체

준자치단체

    □ 94-95년의 도농복합시 체제개편 결과 효율성은 오히려 하락

     ○ 1983~2007년으로 통합 전 12년, 통합 후 13년, 총 25년간 시계열분석을 실시

      - ARIMA모형을 통해 시계열분석을 시행한 결과 시군통합 기대효과 미약

      - 시군통합으로 인한 다양한 기대효과 즉 행정비용 감축 효과, 규모의 경제 효과,

         경제발전 효과 및 균형발전 효과가 모두 미약

     ○ 기대했던 행정비용 절감 효과가 나타나지 않았음

      - 일인당 일반행정비가 통합 이후 유의미하게 줄어들지 않았음

        일반행정비가 인건비와 기구운영비로 구성되는데 통합 이후 공무원이나 조직의

        감축이 주목할 정도의 크기로 이뤄지지 않았음

        국고보조금과 지방교부세의 증대가 과거 추세를 연장하는 정도에 불과하지 이전

        추세를 획기적으로 바꾸어 놓을 정도로 유의미한 것은 아님

     ○ 통합 이후 기대했던 규모의 경제 효과도 나타나지 않았음

      - 규모의 경제 효과가 크게 나타날 것으로 기대되었던 지출영역인 일인당

        투자사업비가 통합 이후 크게 줄어들지 않았음

      - 통합 이후 중복투자가 줄어들고 규모의 경제 효과를 극대화시키는 방향으로

        투자의 규모가 설정될 것이라는 기대가 실현되지 않았음을 나타냄

      - 통합이후 중복투자가 줄지 않았다면 투자시설의 전체 건수가 통합이전과 비교하여      투자시설의 전체 건수가 유의미하게 줄지 않았음. 이는 통합 이후에도 여전히

         중복투자가 이루어졌음을 시사.

      - 통합이후 중복투자가 줄어들지 않은 정치적 논리

        예컨대, 송탄시, 평택시, 평택군이 합쳐져 탄생한 평택통합시의 경우 시청사를 특정     지역에 집중설치하지 않고 과거 송탄시, 평택시, 평택군 자리에 분산 배치

    ○ 통합 대상 지역의 경쟁력 상실 여전

      - 이 연구의 결과는 시군통합이 상호 약점을 보완하면서 권역 전체의 경쟁력을 향상     시켜 줄 것이라는 기대는 충족되지 못하고 있음을 입증

      - 통합 이후 인구와 지방세수가 유의할 정도로 늘어난 것도 아니며, 제조업체 수와      제조업체 종사자 수가 유의미하게 증가한 것도 아니어서 통합시의 경제 활력이

        통합 이전에 비해 크게 나아진 것이 없음을 보여줌

    ○ 시군통합이 도농간 및 자치단체간 개발격차를 줄였을 것이라는 기대 충족 못하였음

     - 통합시가 적극적인 관심과 노력을 경주했을 경우 통합 이후 지역경제개발비 비중이    높아졌을 것. 전체예산에서 지역경제개발비가 차지하는 비중이 통합 이후

       유의미하게 늘어나지 않았는데 이는 도농 간 개발 격차를 해소하기 위한 통합시의     노력이 강화되지 않았음을 의미

    ○ 전국적 차원에서 통합이후 자치단체간의 격차가 그다지 완화되지 못하고 있음

     - 통합이 통합시와 비통합시간의 격차 해소와 국토 균형발전에 기여하지 못하고 있음

2) 시군 통합이 지역균형발전, 갈등해소에 긍정적 효과 주장에 대한 검토

□ 체제개편이 지역균형발전을 가능하게 한다? ; 현실적으로 불가능

  ○ 현재, 시․군 간 지역격차가 심하므로 시와 군을 통합하면 지방정부간 재정력 격차가 줄어들어 결국 지역 간 균형발전이 가능하다는 주장

  ○ 지역의 경제력과 지방정부의 재정력은 다른 의미

    - 서울 중랑구의 재정자립도는 30.2%이며, 경북 칠곡군은 31.9%로 유사하나, 양 지역간 경제력 격차는 매우 큼

    - 지역 간 경제력 격차와 지방정부간 재정력 격차는 동일한 개념이 아니기 때문에   지방정부의 재정력이 강화된다고 해서 그 지역의 경제력이 강화되는 것은 아님

  ○ 특히, 94-95년의 도농복합시 사례에서 지역발전 효과 없음

  ○ 시․군 통합을 통한 지역 균형발전 저해의 실증적 사례

    - 제주특별자치도 출범이후 서귀포시에서 제주시로 인구가 유출됨에 따라 제주시의 경우는 인구 집중 현상이 심화되었고 서귀포시는 인구 감소됨

연도	합계	제주시	서귀포시
2005	559,747	402,254	157,493
2006	561,695	405,819	155,876
2007	563,338	408,364	155,024
2008	565,519	410,914	154,605

    - 특히, 일본의 경우도 시정촌 통합에서도 이와 유사한 현상 발생하여 사회문제로 야기되고 있으며, 시정촌 통합이 지역균형발전에 실패(小森治夫, 2007)

    - 즉, 시군을 통합하면, 군 지역의 인구가 시지역으로 흡수되는 현상 가속화 될 것

□ 지역갈등을 축소시킨다? ; 사회적 갈등 심화 가능성

  ○ 경기 군포시 소각장 사례

    - 군포시에서 소각장을 구시가지 지역 쪽에 건설하려 했으나 갈등발생으로 10여 년간 지연되었던 사례

    - 신 시가지 지역의 인구 및 경제력이 월등하여 주민투표를 할 경우 찬성측이 많으나 실제 피해주민의 의사가 왜곡되는 현상 발생

    - 신시가지와 구시가지가 서로 다른 지방정부였을 경우, 사용비용 지불 등을 통해 협상이 가능하나 하나의 지방정부일 경우는 타협기제가 없어 주민 간 갈등만 증폭될 우려

  ○ 즉, 광역상수원, 댐, 쓰레기 소각장, 화장장 등의 관리․설치 등에서 님비, 핌비 문제를 해결하기 위해서는 시군 통합 보다 대등하게 자치단체 간 거래를 통해 합리적 비용구조 마련하는 것이 합리적인 갈등 해소방안

□ 지방정부간 재정력 격차가 지역발전 역량 및 행정서비스 질을 저하? ; 큰 관련 없음

  ○ 중앙집권적 국가재정 운영구조이므로 지방정부의 행정비용을 지방교부세, 국고보조금으로  기준재정수요 보전

  ○ 즉, 재정력이 약해도 중앙정부가 부족분을 보전해 주기 때문에 행정서비스의 질이 낮아지거나, 지역개발 역량이 약화되는 것이 아님

3) 현대 행정과 교통 및 정보통신 기술 발달에 대응

□ 기술 발달로 행정체제 개편 필요하다? 현대행정의 수요변화를 고려 못한 결과

  ○ 교통과 통신이 발달하여 접근성이 강화되었으므로 지방행정체제가 기존의 큰 하천이나 산맥 등 지리적인 조건이 행정구역을 가르는 기준이었으나 이것이 무의미 하다는 주장

  ○ 현재의 지방행정체제가 100년 이상 되었기에 개편이 필요하다는 주장의 기저에는 100년 전의 행정과 현대 행정의 행정수요의 차이에 대한 고려가 부족

□ 현대행정의 변화 ; 다양한 복지수요에 대비한 주민 대응 근접행정수요 증대

  ○ 현대 행정은 기존의 각종 증명서나 발급하던 업무에서 벗어나 적극적 복지의 실현, 문화기반시설 및 프로그램의 제공 등 질 높은 대주민 서비스가 요구되고 상황

  ○ 특히, 기초지방정부는 주민대응성이 높은 다양한 서비스를 제공하므로 물리적 접근성이 매우 중요함

4. 광역지방정부 폐지, 무엇이 문제인가? 도폐지 전제, 주민의 광역자치권 침해

1) 중앙집권 강화로 공공재 생산의 비효율성 필연적 증대

□ 공공재 생산 효율성 제고 조건

  ○ 공공재의 생산에서도 “독점적 경쟁시장”의 조건을 마련할 수 있으며, 이것은 다양한 기관이 유사한 공공재를 생산하게 하는 것

  ○ 공공재 생산의 효율성을 제고하기 위해서는 다양한 기관의 자율적 경쟁을 유도하기 위해서는 주민의 대표성과 자율성을 결합할 수 있는 지방자치가 최적의 시스템

□ 광역지방정부가 국가지방청화 될 경우 : 공공재 생산의 비효율성이 극대화 우려

  ○ 공공재 생산영역에서 자율을 기반으로 한 경쟁이 사라져 경제문제가 시장원리에 의해 해결되지 않고 국가에 의해 결정

  ○ 구소련 등 사회주의 국가 몰락에서 알 수 있듯이 국가지방청에 의한 공공재 생산은 비효율성을 지방정부에까지 확산하는 결과 초래하여 지극히 반민주적∙반시장적 조치

□ 중앙정부, 권한 있어도 항구명 및 관할구역, 철도역사명도 정하지 못하는 실정

  ○ 평택항, 부산신항 등 관할구역, 명칭을 정하는 것은 중앙정부의 권한

     - 지역갈등 우려하여 국가경쟁력차원에서 문제해결 못하고 사법부에서 판단

  ○ 고속철도역사명칭을 정하는 것은 국가의 권한 ; 역사명 하나도 합리적 조정 못함

⇒ 국가경쟁력을 좌우하는 광역지방행정권한을 중앙정부에 맡기는 것은 매우 위험

2) 도 광역지방정부 폐지는 주민자치권 침해

□ 광역행정에 대한 주민자치권 위축

  ○ 도폐지는 시대착오적인 중앙집권화 가속화, 광역행정에 대한 주민자치권 침해

□ 관선 국가광역지방청장의 정치력 한계

  ○ 책임과 권한의 불일치

     - 현재 민선 장은 지역발전이 주민의 선택인 재선과 연결되어 있어 권한에 따른 정치적 책임이 일치되어 있으나

     - 관선일 경우는 관료제의 병폐인 복지부동, 목표전도 현상 나타날 가능성 높음

  ○ 정치적 정책결정 난제

     - 민선 장의 경우 지역발전을 위해서 자율적․창의적 정책대응 가능

     - 관선 장일 경우 중앙정부의 광역집행기관장에 불과하므로 민선 통합광역시장간 조정, 정치적 결단과 추진력이 요구되는 지역발전정책 추진에 한계

3) 광역지방정부 고유기능 적어 폐지 가능하다는 논거 비판

 □ 고유한 시․도 기능이 취약했던 것은 국가책임

  ○ 정치권이 지적하는 시도의 광역적 지방행정의 비효율과 중복행정 폐해는 중층제의

     문제가 아니라 중앙집권적인 기존 법령에 의하여 강제된 결과

 ○ 현재 시․도의 기능이 취약해 진 것은 시․도가 직접 수행해야할 일을 중앙정부가 특별지방행정기관을 만들어 집행적 사무까지 직접 수행하였기 때문

  ○ 중앙정부는 시․도에게 광역적 고유기능 제대로 부여한 적도 없으면서 고유기능 없으니 자치단체인 도를 폐지해야겠다는 것은 합리성을 결한 억지논리

 □ 시․도 폐지가 아니라 중앙정부의 지방기능 분권이 해답

  ○ 그 동안 시․도의 역할부재는 중앙정부-시․도-시․군․구간 기능배분을 통하여 역할을 재조정함으로써 시․도의 정체성을 부여하도록 법제개선을 하여야 할 사안

  ○ 중앙정부는 먼저 시․도가 시․도에 걸 맞는 역할을 수행하도록 권한을 주고 역할을 제대로 수행하고 있는 지 평가하여 시․도 폐지를 논하는 것이 순서 

 □ 외국 : 지방분권 촉진 위해 국가특별지방행정기관 폐지, 광역정부권한 강화

  ○ 프랑스에서 지방분권 위해 국가의 특별지방행정기관 폐지 또는 축소 대통령께 건의(지방행정체제개편위원회 2009년 3월 5일보고)

  ○ 일본에서는 전국지사회와 지방정부6단체가 2007년 특별지방행정기관 폐지․축소 제안, 지방분권개혁추진위원회가 8부성 17특별지방행정기관 인력, 재원 이관 검토

5) 지역주의 책임, 광역지방정부에 전가 부당

 □ 지역주의투표 결과가 지방행정구역 때문이라는 인식을 우려

  ○ 지역주의 선거의 원인은 선거 때마다 지역갈등을 부추기는 정치인의 행태적 문제와

     이에 일부 동조한 국민정서 및 현행 선거제도의 한계에서 비롯된 것

  ○ 지방행정구역을 통합하고 명칭을 새롭게 바꾼다 해도 지역감정의 근본원인이

     제거되지 않는 한 그 효과를 기대하기는 난제

  ○ 지역주의를 인정하고 긍정적 시너지 갖도록 하는 것이 현실적인 대안

5. 지방행정체제 개편 대안에 대한 평가

1) 광역지방정부 폐지 및 자치계층 단층제 도입안

□ 우윤근, 허태열 의원안

  ○ 우윤근 의원안 : 자치단체인 도를 폐지하고, 광역시는 기초지방정부화

  ○ 허태열 의원안 : 시군통합 후 광역자치단체 기능조정(안 제20조) 통해 궁극적으로 광역자치단체 폐지하는 자치단층제 예정

□ 자치단층제 성공사례 있나? 영국은 단층제 개편 실패 후 중층제 환원

  ○ 자치계층 단층제 실험은 영국의 런던광역시 사례가 유일하나 앞서 설명한 대로 실패하였으며, 보수당은 선거에서도 참패

  ○ 영국은 1990년대 초반 Unitary authority를 자치단층제로 개편하였으나 1998년 이후 웨일즈의회, 스코틀랜드의회, 북아일랜드의회, 2000년 런던광역시가 각각 탄생하는 등 광역지방정부가 설치되어 중층제 자치계층으로 환원

□ 광역자치단체 폐지에 문제는 없는가? 행정 책임성․효율성․지역경쟁력 약화

  ○ 현재 광역자치단체장은 주민대표로서 민주적 정당성 확보하고 있어 지역발전과 책임행정 위해 주민에게 권리제한․의무부과가 가능하며 적극적․창의적 행정성과 달성 가능

  ○ 광역자치단체를 폐지할 경우, 광역행정의 추진동력 급격히 저하

    - 관선단체장일 경우, 관료제의 병폐인 복지부동, 목표전도 현상 우려

    - 주민의 행정수요에 대응하기 보다는 중앙부처의 정책수요에 민감

  ○ 공공재 생산의 효율성감소

    - 공공재 생산영역인 지방정부에서 자율을 기반으로 한 경쟁이 사라지므로 경제문제가 시장원리에 의해 해결되지 않고 국가에 의해 결정되므로 반민주적∙반시장적 시스템

      ※ 광역자치단체인 시․도 폐지에 대한 여론 : 반대 여론 압도적 우세

        • 전국 1,000명 조사한 결과 찬성15%, 반대 65%(조선일보보도, 조사기관 ; 지방발전연구원)

2) 광역지방정부간 통합안

□ 이명수, 박기춘 의원안

  ○ 이명수 의원안 : 시와 도를 통합하여 광역행정능력 제고

  ○ 박기춘 의원안 : 시군구는 통합하고, 시도는 자치단체인 도로 통합

□ 광역자치단체의 통합 사례는 있는가? 상당수의 선진국이 추진 중

  ○ 세계는 지역정부간 경쟁시대로 접어들었으며, 신속 대응 않으면 낙오될 것

  ○ 이를 대비하기 위해 프랑스는 국가기관이었던 광역단위 레지용을 광역자치단체화, 영국은 스코틀랜드, 북아일랜드, 웨일즈 등의 지역정부화, 일본에서는 도주제 추진

3) 지방행정체제개편 대안의 총괄 평가

□ 미래 한국 경쟁력 강화를 위한 비전 제시 부재

  ○ 이명수․박기춘의원안은 광역지방정부를 더욱 광역화 하여 국가발전 동력으로 키우고자 하는 비전을 담고 있음. 대부분의 지방행정체제개편 대안은 광역도 아니고 기초도 아닌 어중간한 규모로 재편하게 되어 있어 국가경쟁력 및 주민자치를 저해할 우려가 큼

□ 지방행정체제개편의 문제점(진단)에 대한 처방이 부적절

  ○ 지방행정체제개편은 국가운영체계에 대한 외과적 대수술임. 통상적으로 외과적 수술은 내과적 처방이 실패한 경우에 시행하는 것이 상식

 ○ 지방분권이라는 내과적 처방을 해보기도 전에 외과적 수술부터 하는 것은 매우 심각한 의료사고 날 가능성 심각

  ○ 이명수․박기춘의원안을 제외한 다른 대안들은 개편의 필요성이 피상적 관점에만 머물러 있어 진단이 적절하지 않고, 처방은 더욱 부적절

□ 가칭 통합자치단체에 대한 대폭적 분권 보장 ; 이행에 의문

  ○ 허태열 의원안은 통합자치단체에 대해 현재 지방분권 촉진법에서 규정하고 있는 특별지방행정기관 이관, 교육자치권, 자치경찰권, 재정권, 조례제정권 등 다양한 권한의 이양을 약속(안 제21조~제41조)

  ○ 현재 서울, 경기, 부산, 인천 등 인구가 300만~1000만인 광역자치단체에도 분권을 해주지 않는데 이 보다 훨씬 더 규모가 작은 통합시에 분권해 준다는 것은 신뢰곤란

6. 향후 추진방향

□ 위험한 외과 수술인 행정체제개편 보다 내과적 처방인 지방분권 우선추진

 ○ 지방행정체제 개편 논의로 ‘지방분권촉진을 위한 특별법’의 집행 저해

    - 참여정부와 현 정부에서 지방분권을 적극 추진해야 할 시기에 지방행정체제 개편

      논의가 진행되어 지방분권이 추진되지 못하는 문제 반복하여 발생

  ○ 지방분권과제는 중앙-지방 사무 재배분, 특별지방행정기관 정비, 국세-지방세 조정, 자치경찰제 도입, 교육자치제도 개선, 지방정부 국정참여, 조례제정권 범위 확대 등

  ○ 국가의 특별지방행정기관 조속이관

    - 광역지방정부가 지역경제 활성화, 노동, 중소기업, 지방교육, 자치경찰 등 주민의 삶의 질을 책임 질 수 있는 광역적 권한과 책임 부여

  ○ 지방자치제도의 실질적 기반은 지방정부가 자주재원을 확보하는데 있음

     지방교부세, 지방세, 국고보조금 제도 등 지방재정제도를 의존재원이 아닌 자주재원 중심으로 총체적으로 개선하는 것이 급선무

 □ 주민에 의한 자율적 통합

  ○ 지방행정체제의 개편은 주민 스스로가 결정하여야 함

  ○ 중앙정부의 역할은 통합과정에 대한 관리만을 수행하고 전문가 등은 주민에 대해 통합과 관련한 정확한 정보를 제공하는 역할만 수행

 □ 통합시에 대한 과도한 인센티브는 통합의 효과 반감

 ○ 행정효율성 및 주민편의 제고, 행정비용 절감되는 통합이라면 인센티브 불필요

○ 특별교부세, 보통교부세 통합시에 재정 지원한 만큼 비통합시가 불이익

  - 10년 동안 공무원 정원 보장 등