장사법규
1. 장사관련 법규해설
1) 장사법의 필요성
(1) 인간의 시신을 관리하는 방법을 흔히 ‘장법(葬法)’이라고 하는데, 이것은 사자를 어떻게 보는가에 대한 관념과 함께 따르는 관리를 언제, 어디에, 어떻게 하는가에 관한 것이라 할 수 있다. 우리나라의 장법은 조상숭배사상이나 사자숭배의 관념에서 유래된 것으로 그 공동체의 유지가 조상숭배의 가장 중요한 목표가 된다고 할 수 있다. 이러한 장법은 가족제도나 사회제도의 유지를 위한 기반으로서 중요한 사회적 의미와 기능을 가진 것으로 ‘제도화(制度化)’되어 왔다. 장법에 있어서의 주요 쟁점이 법률에도 반영된다고 할 수 있는데, 그 주요한 쟁점은 죽은 자를 어떻게 대우하며, 산 자와 죽은 자의 공간을 어떻게 확보할 것인가의 문제로 집약된다. 즉 양자의 공간을 격리할 것인가 아니면 산자의 생활공간 속으로 수용할 것인가의 문제, 죽은 자를 위한 묘지 등의 공간의 효율적 사용․관리 및 운영문제, 주검의 구체적인 장례절차나 방법문제 등이 쟁점이 된다.
(2) 장례 문제는 국가가 간섭하기보다는 단순히 개인적인 일과 가족문제로 생각할 수 있기 때문에 장사관행의 법적인 제도화를 실시할 필요성이 있는지에 대한 근본적인 의문이 들 수도 있다. 장사문제가 개인적․가족적 의식절차이지만, 사회적 영향력을 가진, 공공적 성격을 가진 행사이기도 하므로 장사관행의 법적 제도화는 필수적이라고 할 수 있다. 장례 및 묘지의 사회적 의미를 되살리고 장례행사 및 장사시설로부터 보건위생상 위해를 방지하며, 쾌적한 생활환경을 확보할 필요성이 제기된다. 사적인 영역에 해당하는 장례절차는 기본적으로 개인의사를 존중하되, 국민보건상 위해의 우려가 있는 장사시설과 사회적 위화감을 조성하는 영업행위 등 사회문제를 야기하는 부분에 대한 합리적이며 실효성 있는 법적․제도적 장치 마련이 필요하다. 장사 등에 관한 법률을 포함한 모든 법은 원래 인간이 사회를 구성하기 전부터 당연히 주어진 것이 아니라, 인간이 서로 함께 살아가면서 만들어낸 지혜의 산물로서 주된 기능은 ‘사회질서의 유지’에 있다. 사회 질서확립을 위해 첫째, 질서의 일탈행위를 막고, 이에 대해서 제재를 가하며, 질서를 재확립하고 둘째, 발생한 분쟁을 해결하고 셋째, 혼란이나 분쟁의 발생을 미연에 방지하고 나아가 자신을 합리적 내용으로 이의 준수하도록 하는 것이 법의 역할이라고 할 수 있다.
(3) 모든 국민의 복리증진을 위한 공동기반이자 후손에게 영원히 물려주어야 할 소중한 자산인 국토를 무질서한 묘지이용으로부터 국토 이용의 효율성을 높이고, 자연환경을 보전함과 동시에 공공복리에 적합하게 행사되어야 한다는 점이 장사관행의 법적 제도화의 필요성으로 제시될 수 있다. 이번에 개정된 장사법은 장사시설 부족으로 인한 국민의 불편과 묘지 등 장사시설이 자연을 훼손하는 문제점을 해소하기 위하여 장사방법에 자연친화적인 자연장 제도를 도입하는 한편, 자연재해에 대비하기 위하여 장사시설 설치․관리자에게 장사시설의 개․보수에 필요한 관리금의 적립의무를 신설하는 등 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선․보완하고 일반 국민이 쉽게 읽고 이해해서 잘 지키도록 하기 위해 법문장의 표기와 복잡한 문장체계를 쉽고 간결하게 다듬어 국민중심의 법률 문화를 정착시키는데 기여하려는데 중점을 두고 개정하였다.
2) 장사법의 추진 배경 및 경과
(1) 장사법은 일제가 조선에 강점기 식민정책의 일환으로 시작되었다고 할 수 있다. 일제는 조선의 신분제에 따른 분묘 산재와 비효율적인 국토이용, 불합리한 관습을 타파한다는 목적으로 1912년 묘지․화장장․매장 및 화장 취체(取締)규칙을 제정 공포하여 개인묘지를 집단묘지정책으로 전환하였다. 공동묘지와 화장장을 제도적으로 도입하여 공동묘지 이외의 묘지는 인정하지 않았으나, 결국 저소득층과 무연고자만이 공동묘지나 화장장을 이용하고 국민들의 반대로 실효성을 확보하지 못하였다.
(2) 독립이후 우리나라 묘지제도는 일제가 제정한 묘지, 화장장, 매장 및 화장취체규칙을 시행해 오다가 개정의 필요성에 따라 1961년 ‘埋葬과 墓地 등에 관한 法律’을 제정하였다. ‘埋葬과 墓地 등에 관한 法律’은 1968년 1차개정에서 묘지설치 기준, 분묘면적, 각종 장묘 시설의 설치 및 사용 및 관리 등에 관한 제반사항을 규정함으로써 보건위생상의 위해를 방지하고, 국토의 효율적 이용 및 공공복리 증진에 기여함을 목적으로 하고 있다.
(3) 가정의례 준칙에 관한 법률과 국토이용관리법, 도시공원법, 도시계획법, 의료법 및 시체운반법 등의 관련법규에서도 장사관련 사항을 일부 규정하였으며, 그 이 후 사회적 여건변화에 따라 1973년, 1981년 2차례에 걸쳐 개정하였으나 전통적인 관습과 행정규제의 미비로 많은 내용이 사문화(死文化)되었다. 1997년 이후 보건복지부는 장사제도를 주요 제도개혁과제로 선정하여 묘지의 단위면적 축소, 묘지사용기간 제한, 화장 및 납골제도 보급 확대, 각종 규제완화를 내용으로 법령개정을 추진하여 2001년 1월부터 개정된 장사 등에 관한 법률을 시행하였다.
(4) 2004년 보건복지부에서는 장사제도 개선 추진위원회를 구성하여 장사제도의 비합리적․비효율적․반문화적 요인을 검토하여 개선안을 마련하였으며, 2006년 상반기 중 공청회를 거쳐 입법예고안을 마련하고 2007년 5월 국회를 통과하여 장사법 개정안을 공포하였다. 또한 2008년 5월에는 시행령과 시행규칙을 마련하여 공포하였다.
3) 개정된 장사법의 주요내용
(1) 자연친화적 지속가능한 장사문화 정착
① 자연장 제도 도입
가. 도입배경
묘지 등 장사시설의 부족으로 인한 국민들의 불편을 해소하고 장사시설의 무분별한 설치로 인하여 자연환경이 훼손되는 문제점을 개선하기 위하여 수목장 등 자연친화적인 장법 도입의 필요성 제기되어 기존묘지․납골시설의 자연환경 훼손 등 문제점을 개선하기 위하여 친환경적이고 지속가능한 자연장 제도를 도입하였다. 장사시설의 이용자에게 다양한 장사방식을 선택할 수 있도록 함으로써 묘지 등 장사시설의 부족문제를 해결하고, 자연친화적인 방법에 의한 장사제도를 정착시킬 수 있을 것으로 기대하고 있다.
가) 자연장의 정의
“자연장(自然葬)”이란 화장한 유골의 골분(骨粉)을 수목․화초․잔디 등의 밑이나 주변에 묻어 장사하는 것을 말하며(제2조 3호) “자연장지(自然葬地)”란 자연장으로 장사할 수 있는 구역을 말한다(제2조 13호). “수목장림”이란 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제2조 제1호에 따른 산림에 조성하는 자연장지를 말하며(제2조 14호), 산림청장 등 중앙행정기관의 장, 시․도지사 또는 시장․군수․구청장은 국․공유림에 수목장림 등 자연장지를 조성할 수 있도록 하였다.
나) 자연장의 방법
자연장을 하는 자는 화장한 유골을 묻기에 적합하도록 분골해야 한다. 제1항에 따라 유골을 분골하여 용기에 담아 묻는 경우 그 용기는 생화학적으로 분해가 가능한 것이어야 한다. 제1항 및 제2항에 따른 묻는 방법, 사용하는 용기의 기준 등에 관해 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
다) 자연장지의 조성
국가, 시․도지사 또는 시장․군수․구청장이 아닌 자는 다음 각 호의 구분에 따라 수목장림 그 밖의 자연장지(이하 “사설자연장지”라 한다)를 조성할 수 있다.
(가) 개인․가족자연장지:면적이 100제곱미터 미만인 것으로서 1구의 유골을 자연장하거나 「민법」에 따른 친족관계에 있던 자의 유골을 동일한 구역 안에 자연장할 수 있는 구역
(나) 종중․문중 자연장지:종중 또는 문중 구성원의 유골을 동일한 구역 안에 자연장할 수 있는 구역
(다) 법인 등 자연장지:법인 또는 종교단체가 불특정 다수인의 유골을 동일한 구역 안에 자연장할 수 있는 구역
개인․가족자연장지를 조성한 자는 자연장지의 조성을 마친 후 30일 이내에 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 관할 시장 등에게 신고해야 한다. 신고한 사항 중 대통령령으로 정하는 사항을 변경하는 경우에도 또한 같다. 종중․문중 자연장지 또는 법인 등 자연장지를 조성하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장 등의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. 시장 등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 한하여 자연장지의 조성을 허가할 수 있다.
(가) 자연장지의 조성․관리를 목적으로 「민법」에 따라 설립된 재단법인
(나) 대통령령으로 정하는 공공법인 또는 종교단체
자연장지에는 사망자 및 연고자의 이름 등을 기록한 표지와 편의시설 외의 시설을 설치해서는 안 된다. 제1항에 따른 사설자연장지의 종류별 면적, 제5항에 따라 자연장지에 설치하는 표지의 규격, 사설자연장지에 설치가 허용되는 편의시설의 종류 및 설치기준 등에 관해 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
라. 자연장 제도의 합리적 운영을 위한 자연장지 면적, 방법, 표지등에 관한 세부기준 마련
- 자연장지(수목장림) 허가면적 규정(시행령안 제21조 별표4, 별표5) : 종중․문중은 1천제곱미터 이하, 종교단체 1만제곱미터이하, 법인은 10만제곱미터 이상, 자연장지(수목장림)
- 경사도 제한(시행령안 제11조, 제21조 별표1, 별표4, 별표5) : 집중호우, 산사태 등으로 인한 유골 유실 방지, 유족편의, 산림훼손 방지 등을 위하여 경사도를 21도 미만으로 제한
※ 경사도를 정하고 있는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」, 「도시공원 및 녹지에 관한 법률」등에서 21도미만으로 규정하고 있음.
- 자연장의 표지 및 방법규정(시행령안 제21조 별표4, 별표5) : 개별표지 120제곱센티미터(10센티미터×12센티미터) 이하로 규정(별표4), 공동표지는 인원수에 비례한 면적으로 다양하게 설치가능(별표4), 수목장림은 산림보호를 위해 매다는 방식만 가능, 크기를 120제곱센티미터 이하(별표5)
※ 자연장지는 유족들의 편의를 위해 주차장, 화장실 등 편의시설을 허용하되, 수목장림의 경우 산림훼손 방지를 위해 산림내에는 설치 제한함(시행령안 제21조 별표5)
(2) 화장시설 등 장사시설 확충을 위한 설치촉진 및 인식개선
반대로 어려운 실정으로 장사시설을 생활편의설로 받아들일 수 있도록 국민인식 전환을 위해 제도개선이 필요함
① 지방자치단체의 화장시설 확보의무(안 제4조제2항 신설)
가. 화장에 대한 수요가 급격히 증가하고 있으나 화장시설은 지역주민들에게 혐오시설로 인식되고 있어 이에 대한 지방자치단체의 적극적인 대책마련을 촉구할 필요가 있음.
나. 지방자치단체는 지역주민의 수요를 충족시킬 수 있는 화장시설을 갖추도록 함.
다. 지역주민의 반대를 해소하기 위한 지방자치단체의 적극적인 대책마련이 기대됨.
② 신도시 건립 시 화장시설 등 장사시설 설치 의무화(시행령안 제3조)
가. 장사시설 설치에 따른 지역주민과의 갈등을 사전에 방지하기 위해 330만 제곱미터 이상의 신도시를 개발하는 경우 해당지역의 수요를 충족할 수 있는 화장․봉안시설 및 자연장지 등의 설치를 의무화
나. 지역별 화장로 설치기준 및 환경문제 최소화: 지방자치단체별 화장시설 설치의무를 규정함에 따라 지역별 화장로 설치기준을 보건복지부장관이 지역별 인구, 사망자수, 화장수요 등을 고려하여 고시로 정하도록 함(시행령안 제 3조)
지역별 적정한 화장로 설치기수 등 규모 기준제시와 화장시설의 환경문제 최소화를 위한 화장로 시설 및 관속 부장품 제한 함(시행령안 제6조)
장사시설 설치지역 주민에 대한 인센티브 제공 근거마련(시행령안 제 3조)
개장유골 전용 화장시설 설치기준 마련(시행령안 제11조 별표1)
장사시설 확충촉진 및 국민인식개선을 위한 설치제한 규제 개선(시행령안 제22조)
- 장사시설 설치 입지 제한 완화를 통한 장사시설 확충 촉진 및 국민인식 개선을 위해 주거지역, 상업지역, 공업지역 등 주민생활지역 내 화장시설, 봉안시설, 자연장지 설치 허용
③ 사설자연장지의 조성허가 및 신고(안 제16조 신설)
가. 국가 또는 지방자치단체가 아닌 자가 자연장지를 조성하는 경우에는 조성허가를 받거나 신고를 하도록 하고, 산림 등의 훼손을 막기 위하여 자연장지 내에 설치하는 시설물을 제한할 필요가 있음.
나. 개인․가족자연장지를 조성한 자는 관할 시장․군수․구청장에게 신고하도록 하고, 그 외의 자연장지를 조성하고자 하는 자는 시장ㆍ군수․구청장의 허가를 받아 자연장을 조성하도록 하며, 자연장지에는 사망자 및 연고자의 이름 등을 기록한 표지와 편의시설만을 설치할 수 있도록 함.
다. 사설자연장지를 조성할 수 있도록 함으로써 장사시설의 부족문제를 해소하고, 자연장지 내에 설치할 수 있는 시설물을 제한하여 산림훼손을 방지할 수 있을 것으로 기대됨.
④ 봉안묘의 시설기준 제한(안 제18조제3항 신설)
봉안묘의 급속한 확산에도 불구하고 봉안묘 및 그에 따른 시설물의 시설기준이 마련되어 있지 않아 시설규모가 과다한 봉안묘 및 시설물이 난설(難設)되어 자연경관이 훼손되고 있으므로 봉안묘의 높이 및 봉안묘 1기당 면적, 봉안묘․봉안탑 1기당 설치할 수 있는 상석․비석 등 시설물의 종류 및 크기를 제한할 수 있도록 함.
⑤ 공설장사시설의 사용료 및 관리비의 차등부과(안 제23조 신설)
지역주민에게 혐오시설로 인식되고 있는 장사시설이 수요에 비하여 충분히 설치되지 못하고 있는 실정이므로 장사시설이 설치되지 아니한 지역의 주민들보다 장사시설이 설치된 지역주민에게 시설의 사용료 부담을 경감시켜 줌으로써 장사시설의 설치를 촉진할 필요가 있다.
※ 공설장사시설의 사용료 및 관리비를 당해 지역의 주민과 다른 지역의 주민을 구분하여 부과, 장사시설이 설치된 지역의 주민들에게 보다 저렴한 비용으로 당해 시설을 이용할 수 있도록 혜택을 줌으로써 장사시설의 설치를 촉진할 수 있을 것으로 기대.
(3) 소비자 중심의 장사시설 운영관리 개선
① 사설 장사시설 설치 운영의 공공성 및 안정성 확보
가. 사설봉안시설 및 사설자연장지를 설치․운영할 수 있는 공공법인의 범위로 국민연금공단, 공무원연금관리
☞ 공단, 산림조합, 농업협동조합, 대한주택공사(시행령안 제17조)
나. 사설장사시설업자에 대한 관리금 적립의무 부과(안 제25조 신설)
☞ 장사시설은 장기간 유지․관리되어야 하는 시설인 반면, 사업자의 주요 수입원이 시설 분양시에 집중되어 장사시설의 유지․관리 또는 개․보수에 필요한 자금을 적기에 마련하지 못하고 있는 실정이므로 이에 대한 대책을 마련할 필요가 있음.
☞ 사설묘지․사설봉안시설 및 사설자연장지를 설치․조성 또는 관리하는 자는 재해에 대비하여 시설물의 유지․관리 및 개․보수에 필요한 관리금을 적립하도록 의무화함.
☞ 적립한 관리금을 시설의 유지․관리 및 개․보수를 위한 재원으로 활용하여 자연재해로 인한 피해를 예방 및 복구할 수 있도록 함으로써 시설 이용자의 안정적인 시설 이용에 기여할 수 있을 것으로 기대됨.
- 재해대비 관리금 적립대상을 법인 장사시설, 종교단체(유골 500구 이상), 사설봉안시설 또는 사설자연장지, 기타 불특정 다수인을 대상으로 운영되고 있는 묘지․봉안시설로 함(시행령안 제25조)
다. 종교단체 봉안시설 및 자연장지의 설치기준 마련
☞ 종교단체에서 설치하는 봉안시설, 자연장지의 경우 설치목적에 맞게 안치대상을 신도와 그 가족으로 정함(시행령안 제18조 별표3, 제21조 별표4, 별표5)
☞ 종교단체에서 설치하는 봉안시설의 경우 안치규모를 유골 5천구이하로 하고, 종교단체 자연장지는 면적을 1만제곱미터 미만으로함(시행령안 제18조 별표3, 제21조 별표4, 별표5)
라. 시체의 처리․보관시 보건위생 예방 강화(시행규칙안 제20조)
☞ 시체실․염습실 또는 시체처리실을 출입하는 자에 대하여 사전에 감염방지에 대하여 교육하도록 하고(시행규칙안 제20조)
☞ 시체실․염습실에서 배출된 폐기물은 감염성폐기물에 준하여 관리하도록 함(시행규칙안 제20조)
마. 화장신고시 확인절차 강화, 무연고시체 등 공고 정보제공 다양화
☞ 도서지역으로서 사망진단서(시체검안서)를 발부받을 수 없는 경우에만 화장신고시 읍․면․동장의 확인서로 대체할 수 있도록 함(시행규칙안 제2조)
☞ 무연고 시체 및 분묘개장 공고시 일간신문 또는 관할 시 ․도 및 시․군․구 인터넷 홈페이지에도 공고할 수 있도록 함(시행규칙안 제4조, 제14조, 제18조, 제19조)
바. 장사시설의 정비․개선 및 사용제한명령(안 제30조 신설)
☞ 자연재해로 인한 시설물의 유실․훼손 및 보건위생상 위해의 발생으로 인하여 시설이용자 또는 인근지역 주민들에게 피해를 입히는 경우가 발생할 수 있으므로 시설의 안전한 관리를 위한 대책을 마련할 필요가 있음.
☞ 자연재해로 인한 시설물의 유실․훼손 및 보건위생상 위해의 발생이 우려되는 경우 시설의 정비․개선 및 사용제한을 명할 수 있도록 함.
☞ 자연재해 등 예측하기 어려운 위해의 발생에 신속하게 대응하도록 함으로써 위해의 발생을 사전에 차단하고 시설을 안전하게 이용할 수 있게 할 것으로 기대됨.
사. 법률의 한글화
- 법 문장 중 한자를 한글로 바꾸되, 한글만으로 이해가 어렵거나 혼동의 우려가 있는 경우에는 괄호 안에 한자를 병기(倂記)함.
아. 어려운 법령 용어의 순화(醇化)
- 법률의 내용을 바꾸지 않는 범위에서, “사태(死胎)”를 “죽은 태아”로 하는 등 법 문장에 쓰는 어려운 한자어와 용어, 일본식 표현 등을 알기 쉬운 우리말로 고침.
자. 정확하고 자연스러운 법 문장의 구성
☞ 주어와 서술어, 부사어와 서술어, 목적어와 서술어 등의 문장 성분끼리 호응(呼應)이 잘 되도록 법 문장을 구성함.
☞ 어순(語順)이 제대로 되어 있지 않아 이해가 어렵고 표현이 번잡한 문장은 어순을 올바르고 자연스럽게 배치함.
☞ 자연스럽지 않거나 일상생활에서 자주 쓰지 않는 표현은 문맥에 따라 알맞고 쉬운 표현으로 바꿈.
공중보건
제 1 장. 시신의 변화
사전기는 죽음 또는 임종 전 상태라고 말할 수 있다. 사전기가 진행되는 동안 신체는 빈사상태, 또는 죽어가는 상태라고 말한다. 이것은 죽을 때 내는 소리(숨넘어가는 소리)와 죽지 않기 위한 몸부림같이 죽어가는 과정동안 발생하는 변화에 대한 관찰에 의한 것이다. 숨넘어가는 소리는 죽어가는 사람의 가슴에서 호흡기계의 꼴깍거리는 소리로 점액의 축척과 기침반사작용의 소실로 인해 발생한다. 죽지 않기 위한 몸부림은 죽기 전 간혹 발생하는 발작성 경련이다.
사전기는 사람의 생명유지에 필수적인 생리적 및 물질대사 작용의 유지가 소실되는 시점보다 앞서 발생한다. 일단 생리적 및 물질대사 작용의 유지가 소실이 되면 체성죽음(somatic death)이 시작된다. 체성죽음의 정의는 전체적 몸통의 죽음이다. 이것은 임상적 죽음부터 뇌사까지, 그다음 생물학적 죽음과 최종적으로 사후 세포사까지의 순차적인 진행과정으로 이루어져 있다.
임상적 죽음(Clinical death)은 자발적인 호흡과 심박동 정지에 의해 발생한다. 이 기간 동안에는 다시 회복시키면 살 수 있으므로 체성죽음 과정 중 가역적 과정으로 최대 5~6분 사이이다. 만약 호흡과 심박동을 다시 회복시키지 못하면 뇌사가 발생한다. 생물학적 죽음은 생체내의 다양한 장기와 조직의 단순한 삶의 과정이 끝나는 시점이라고 말할 수 있다. 이시기에는 폐와 심장을 살릴 수 없다.
죽음의 과정이 시작된 후에도 세포 수준에서는 산소, 영양분 및 다른 중요한 요소의 축적이 일어날 수 있다. 각각의 세포는 저장된 필수 요소를 이용하여 일정 시간동안 대사활동을 영위할 수 있으나 어떤 시점에 이르면 각각의 세포는 저장된 것을 소비할 것이고 죽을 것이다. 이 과정을 사후 세포사라고 한다. 사후 세포사는 세포자체의 대사활성에 달려있는데 매우 특별화된 세포와 활동성이 강한 세포는 다른 세포보다 더 많은 산소와 영양을 요구하므로 일찍 죽는다. 다음은 체성죽음 후 세포가 얼마나 살수 있는 가를 나타낸 것이다.